公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)成效的優(yōu)化路徑探析
——基于安徽的調(diào)研分析

(1、2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠233030)

地方生態(tài)環(huán)境對(duì)本區(qū)域居民的幸福感和生活質(zhì)量有重要影響。環(huán)境污染嚴(yán)重阻礙了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展，綜合世界銀行、環(huán)保總局和中科院的測(cè)算，我國(guó)每年因環(huán)境污染造成的損失約占GDP的10%左右[1]，因此，政府加強(qiáng)了環(huán)境治理力度，其中環(huán)境影響評(píng)價(jià)引入公眾參與成為環(huán)境治理的一項(xiàng)重要舉措。環(huán)境影響評(píng)價(jià)是指對(duì)規(guī)劃、建設(shè)項(xiàng)目等活動(dòng)可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)性評(píng)價(jià)[2]，以提出相對(duì)應(yīng)的防治要求，使規(guī)劃和項(xiàng)目的實(shí)施更為合理、更為科學(xué)，也控制其可能對(duì)環(huán)境帶來(lái)的損害。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為一項(xiàng)預(yù)測(cè)性工作，為了使其結(jié)果更科學(xué)，過(guò)程中涉及多方面主體，即項(xiàng)目申請(qǐng)者(建設(shè)單位)、環(huán)境保護(hù)行政審批主管部門(mén)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制單位、利益相關(guān)公眾[3]。這里的公眾主要是指公民、社會(huì)組織等，他們?cè)诰幹茊挝痪幹莆募r(shí)參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)審批結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。

1 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的實(shí)踐分析

1.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的管理機(jī)構(gòu)

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》明確規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，由建設(shè)單位按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批；建設(shè)項(xiàng)目有行業(yè)主管部門(mén)的，其環(huán)境影響報(bào)告書(shū)或者環(huán)境影響報(bào)告表應(yīng)當(dāng)經(jīng)行業(yè)主管部門(mén)預(yù)審后，報(bào)有審批權(quán)的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)審批。”[5]因此，除了一些項(xiàng)目由所屬行業(yè)主管部門(mén)預(yù)審?fù)猓不帐]江縣環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的管理機(jī)構(gòu)主要為縣環(huán)境保護(hù)局，主要審批的建設(shè)項(xiàng)目有：城市交通設(shè)施、輕工業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施及房地產(chǎn)、社會(huì)事業(yè)與服務(wù)事業(yè)、非金屬礦采選及制品制造、紡織化纖、農(nóng)林牧漁業(yè)、燃?xì)馍a(chǎn)和供應(yīng)等。

1.2 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的總體狀況

2012年到2016年，安徽省廬江縣環(huán)境保護(hù)局根據(jù)國(guó)家及安徽省關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)制度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與工作，累計(jì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)共計(jì)96項(xiàng)，具體情況如表1所示。

表1 2012-2016年廬江縣公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)狀況

根據(jù)項(xiàng)目審批情況可以看出，廬江縣環(huán)保局審批的環(huán)境影響報(bào)告表和環(huán)境影響登記表較多，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)較少，而有公眾參與的都是報(bào)告書(shū)項(xiàng)目。這說(shuō)明雖然公眾參與環(huán)評(píng)工作取得了一些成效，但還需要繼續(xù)加大開(kāi)展力度、拓寬參與渠道。

1.3 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方式及主要內(nèi)容

按照國(guó)家《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的要求，廬江縣公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作主要采用網(wǎng)上公示、張貼公告、發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查表、走訪建設(shè)地點(diǎn)周邊的居民等方式進(jìn)行。下面以廬江縣交通運(yùn)輸局湯池大道建設(shè)工程(郭河至湯池段)為例說(shuō)明。

首先是第一次網(wǎng)上公示。環(huán)評(píng)文件編制單位在接受建設(shè)單位的環(huán)評(píng)委托后，建設(shè)單位于2017年3月28日通過(guò)合肥市政府信息公開(kāi)網(wǎng)向公眾介紹了該建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的詳細(xì)工作步驟，征詢公眾對(duì)該項(xiàng)目環(huán)境影響的意見(jiàn)。其次是第二次網(wǎng)上公示。編制單位于2017年4月27日再次通過(guò)合肥市政府信息公開(kāi)網(wǎng)公布了該項(xiàng)目建設(shè)的基本狀況、項(xiàng)目對(duì)周邊環(huán)境影響的程度、范圍及準(zhǔn)備采取的防范措施等。再次是張貼公告的形式。建設(shè)單位和環(huán)評(píng)項(xiàng)目組在受項(xiàng)目直接影響的環(huán)境敏感點(diǎn)附近張貼了信息公告，并進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)走訪，對(duì)工程概況、環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作、征求公眾意見(jiàn)的主要事項(xiàng)及其反饋方式進(jìn)行告知。最后是采取公眾參與調(diào)查表的方式。建設(shè)單位和環(huán)評(píng)文件編制單位通過(guò)兩次網(wǎng)上公示和張貼公告的方式介紹了擬建項(xiàng)目的總體狀況、具體規(guī)劃程序及項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的程度和范圍。從實(shí)際效果來(lái)看，這幾種方式很難收集到公眾對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體意見(jiàn)，因此，為了廣泛爭(zhēng)取公眾意見(jiàn)和建議，項(xiàng)目采用了公眾參與調(diào)查表的方式獲取環(huán)境影響評(píng)價(jià)意見(jiàn)。調(diào)查表采取訪談的形式進(jìn)行，從而了解公眾對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的具體意見(jiàn)和要求等。

根據(jù)對(duì)最后一輪公眾參與調(diào)查表的方式獲取公眾意見(jiàn)，調(diào)查表的結(jié)果分析如下，36.1%的居民表示在項(xiàng)目附近工作，參與人員樣本區(qū)域分布合理。有59.7%的受訪者同意征地拆遷，26.4%的受訪者對(duì)征地拆遷持無(wú)所謂的態(tài)度，13.9%的受訪者對(duì)征地拆遷持反對(duì)的態(tài)度。有37.5%的受訪者希望經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，54.3%的受訪者希望就地安置，12.5%的受訪者選擇其他。關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中對(duì)環(huán)境造成的危害/影響，有23.6%的受訪者表示施工期機(jī)械噪聲對(duì)生活有影響，有44.4%的受訪者表示施工期施工揚(yáng)塵對(duì)生活有影響，有26.4%的受訪者表示施工期水土流失對(duì)生活有影響，有25.0%的受訪者表示施工人員生活垃圾對(duì)生活有影響，有22.2%的受訪者表示施工期安全問(wèn)題對(duì)生活有影響，有15.3%的受訪者表示施工期施工車(chē)輛造成道路擁擠對(duì)生活有影響，有12.5%的受訪者表示施工期占用土地對(duì)生活有影響，有8.3%的受訪者選擇其他。針對(duì)運(yùn)營(yíng)期的環(huán)境污染緩解，有43.1%的受訪者表示采用隔聲窗緩解污染較為合理，有34.7%的受訪者表示采用聲屏障緩解污染較為合理的，有26.4%的受訪者表示提高綠化更為合理，有11.1%的受訪者表示應(yīng)加強(qiáng)管理措施。

通過(guò)分析該地區(qū)的網(wǎng)上公示、張貼公告、公眾參與調(diào)查表等公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)等三種方式的效果，可揭示出如下結(jié)論：一是公眾具有較好的參與意識(shí)，愿意參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)，并能表達(dá)出自己的意見(jiàn)，但環(huán)境相關(guān)知識(shí)不多。二是施工期的環(huán)境影響，公眾比較關(guān)心噪聲污染、大氣污染以及交通道路擁擠等問(wèn)題。因此一定要做好項(xiàng)目施工期噪聲污染、大氣污染及道路管理工作。三是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期公眾認(rèn)為汽車(chē)尾氣、交通噪聲是主要污染問(wèn)題。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，務(wù)必要做好擬建項(xiàng)目噪聲的污染防治措施，確保區(qū)域噪聲達(dá)標(biāo)。四是調(diào)查結(jié)果表明，所有的公眾對(duì)該項(xiàng)目建設(shè)表示支持，希望盡快改進(jìn)交通狀況，本項(xiàng)目建設(shè)無(wú)反對(duì)意見(jiàn)，項(xiàng)目公示期未收到任何反饋信息。五是通過(guò)公眾調(diào)查獲得的意見(jiàn)可以看出，沿線群眾對(duì)本項(xiàng)目的建設(shè)持肯定的態(tài)度，認(rèn)為項(xiàng)目的建設(shè)對(duì)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通狀況有較強(qiáng)的促進(jìn)作用。項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過(guò)程中雖然會(huì)產(chǎn)生一些環(huán)境問(wèn)題，對(duì)居民生活和學(xué)習(xí)造成一定的影響，但多數(shù)人認(rèn)為在采取一定的措施后能得到緩解，受影響的群眾和單位都能從大局出發(fā)，支持本項(xiàng)目的建設(shè)。對(duì)于群眾關(guān)心的噪聲防治問(wèn)題，希望建設(shè)單位和地方政府能充分做好工作，確保社會(huì)的和諧發(fā)展。最后根據(jù)項(xiàng)目審批情況可以看出，環(huán)保局審批的環(huán)境影響報(bào)告表和環(huán)境影響登記表較多，環(huán)境影響報(bào)告書(shū)較少，而有公眾參與的都是報(bào)告書(shū)項(xiàng)目。這說(shuō)明雖然公眾參與環(huán)評(píng)工作取得了一些成效，但還需要繼續(xù)加大開(kāi)展力度、拓寬參與渠道。

2 影響公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)成效的因素

2.1 公眾參與主體類(lèi)型單一

在前面的實(shí)踐案例中可以看到，建設(shè)單位和文件編制單位在進(jìn)行公眾參與調(diào)查時(shí)，選取的對(duì)象是受直接影響的個(gè)人和團(tuán)體，而沒(méi)有相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家或?qū)υ擁?xiàng)目感興趣的其他個(gè)人和團(tuán)體，沒(méi)有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的支撐，周?chē)用竦挠^念和對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)畢竟有限。并且選取對(duì)象中存在男性多女性少、青壯年少老年多的現(xiàn)象，這會(huì)使得公眾參與不具有廣泛性和有效性，所得到的反饋意見(jiàn)也局限在個(gè)人利益上，同時(shí)存在不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題。

2.2 相關(guān)信息公示不充分

根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》中的條例，目前的信息公開(kāi)主要通過(guò)建設(shè)單位、中介機(jī)構(gòu)和主管部門(mén)單向公開(kāi)的方式，并且最低只要求通過(guò)一種方式公開(kāi)。按照廬江縣的實(shí)際情況來(lái)看，建設(shè)單位和中介機(jī)構(gòu)在政府網(wǎng)站上的兩次公示不夠合理。由于政府網(wǎng)站在普通老百姓中關(guān)注度不高，且參與環(huán)評(píng)的居民職業(yè)多為農(nóng)民，上網(wǎng)普及率不高，瀏覽政府網(wǎng)站人數(shù)很少，這導(dǎo)致公示10日內(nèi)沒(méi)有任何意見(jiàn)反饋，并且大部分居民是通過(guò)公眾議論和參與問(wèn)卷調(diào)查才對(duì)該項(xiàng)目有所了解，這不利于合理地開(kāi)展公眾參與。

2.3 公眾參與方式多樣性有所欠缺

通過(guò)調(diào)研分析，目前聽(tīng)取公眾參與意見(jiàn)的方式主要是網(wǎng)上公示時(shí)公布留言信箱、電話、地址以及建設(shè)單位和環(huán)評(píng)文件編制單位實(shí)地進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。前者對(duì)于農(nóng)村地區(qū)居民來(lái)說(shuō)并不能發(fā)揮什么作用，而后者則具有一定的可操控性，不能完全保證結(jié)論客觀、公正。在上述實(shí)踐案例分析中，廬江縣2012-2016年間公眾參與的總體情況來(lái)看，需要公眾參與的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)所占比重最小，在可選擇的條件下，項(xiàng)目申請(qǐng)者往往更傾向于選擇花費(fèi)較少、對(duì)自己更有利的方式。除此之外，聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等公眾參與方式更是缺乏。

2.4 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主動(dòng)性不強(qiáng)

雖然《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等相關(guān)法律對(duì)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的參與權(quán)進(jìn)行了明確規(guī)定授予，但是由于公眾自身的環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平和認(rèn)知程度有限，積極有效參與規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾數(shù)量較少。并且通過(guò)實(shí)踐調(diào)研分析來(lái)看，公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的主動(dòng)性有待于進(jìn)一步提高。這主要基于公眾的環(huán)境知識(shí)缺乏，環(huán)境法制意識(shí)較低，公眾參與環(huán)境保護(hù)的總體水平偏低[6]。

3 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)成效的優(yōu)化路徑

3.1 合理選擇和拓展公眾參與主體

環(huán)境問(wèn)題是人人關(guān)心的問(wèn)題，除了受直接影響的個(gè)人和團(tuán)體，還可以讓相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙约皩?duì)建設(shè)項(xiàng)目有興趣的公眾參與進(jìn)來(lái)，問(wèn)卷調(diào)查的份數(shù)盡量再多一些，分布到不同性別、不同年齡層以及不同職業(yè)的主體手中。既是為每個(gè)想要參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾提供平等的表達(dá)機(jī)會(huì)，又能夠讓具有一定環(huán)保意識(shí)和法制觀念的公眾提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性。廣泛的意見(jiàn)能夠覆蓋到更多的問(wèn)題，這樣得出的結(jié)論更客觀且更具有參考價(jià)值，甚至可以預(yù)見(jiàn)及防止其他相鄰區(qū)域由于該工程項(xiàng)目所產(chǎn)生的其他問(wèn)題[7]。

3.2 完善信息公開(kāi)方式

網(wǎng)上公示不利于農(nóng)村居民和老年人參與，而信息充分公開(kāi)、公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目充分了解是公眾有效參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前提。信息的公開(kāi)是尊重公眾的基本知情權(quán)，讓每一位有意向參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾明白即將實(shí)施的項(xiàng)目?jī)?nèi)容，需要具體意見(jiàn)內(nèi)容，這對(duì)于開(kāi)展環(huán)評(píng)公眾參與非常重要[8]。因此，建議采用張貼公告的方式進(jìn)行信息公開(kāi)。此外，還可以通過(guò)地方電視臺(tái)和報(bào)紙公告，并且附上專(zhuān)家學(xué)者對(duì)項(xiàng)目的解讀，以幫助公眾更好地理解和掌握相關(guān)信息，從而進(jìn)行更有效地信息反饋和循環(huán)。

3.3 豐富公眾參與途徑

目前的情況來(lái)看，除了問(wèn)卷調(diào)查，公眾幾乎沒(méi)有別的更有效的反饋信息渠道。而問(wèn)卷調(diào)查，一方面，在問(wèn)題設(shè)置上可能存在漏洞、機(jī)械性等問(wèn)題，另一方面，其結(jié)果也有可操控性。因此，要做好問(wèn)卷設(shè)計(jì)工作，考慮到公眾可能沒(méi)有提前充分了解相關(guān)信息，問(wèn)卷中應(yīng)該要提供全面的項(xiàng)目信息，并且語(yǔ)言描述盡量通俗易懂，問(wèn)題的設(shè)計(jì)需要清晰明了、具有針對(duì)性。除此以外，可以從座談會(huì)、專(zhuān)家咨詢會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等面對(duì)面交流信息的方式上進(jìn)行豐富。這種類(lèi)型的公眾參與可以讓公眾充分表達(dá)自己的困惑和意見(jiàn)，以保障環(huán)評(píng)的結(jié)果更科學(xué)、合理，且真正能夠考慮到公眾的訴求。

3.4 改善公眾環(huán)境知識(shí)和參與途徑

近年來(lái)，在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)中由于在企業(yè)、公眾和環(huán)境評(píng)價(jià)編制單位之間存在信息不對(duì)稱導(dǎo)致部分項(xiàng)目被對(duì)抗嚴(yán)重。這主要由于公眾對(duì)相關(guān)環(huán)境知識(shí)不了解，因此比較容易對(duì)該項(xiàng)目的環(huán)境污染問(wèn)題產(chǎn)生較大的恐慌心理，從而采取對(duì)抗方式。另一方面原因主要在于公眾表達(dá)訴求的參與途徑較少，甚至不了解相關(guān)規(guī)定，那么就無(wú)法通過(guò)正當(dāng)途徑表達(dá)訴求，因此，為了解決這個(gè)問(wèn)題，要改善公眾的環(huán)境知識(shí)，通過(guò)加強(qiáng)宣傳和教育方式，將項(xiàng)目涉及到相關(guān)環(huán)境知識(shí)告知公眾。并且要拓寬公眾參與途徑，從而向公眾更好表達(dá)環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生和應(yīng)對(duì)方法。

3.5 完善公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)配套措施

從實(shí)施環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的外部環(huán)境來(lái)看，首先在執(zhí)行層面，需要強(qiáng)化環(huán)境評(píng)價(jià)制度的執(zhí)行，尤其是行政問(wèn)責(zé)制度和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。一是實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境影響評(píng)價(jià)審核制度，項(xiàng)目建設(shè)的環(huán)境影響對(duì)公眾具有較大影響，因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告必須由公眾參與，并且要從總量減排、污染防治、環(huán)境監(jiān)管、應(yīng)急管理等各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審核確認(rèn)和動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)[9]；二是實(shí)施自上而下的問(wèn)責(zé)制度，只要發(fā)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)問(wèn)題，要分別追究生產(chǎn)企業(yè)、地方政府和環(huán)境影響評(píng)價(jià)批準(zhǔn)部門(mén)。三是引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)由第三方獨(dú)立核查的相關(guān)環(huán)境社會(huì)核查制度和環(huán)境信息強(qiáng)制公開(kāi)制度等。其次要優(yōu)化公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)配套制度，主要措施有：一是繼續(xù)優(yōu)化環(huán)境信息公開(kāi)制度，健全環(huán)境信息主動(dòng)公開(kāi)與依申請(qǐng)公開(kāi)制度；二是實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)方式，對(duì)公眾參與過(guò)程中給予環(huán)境行政公益訴訟的原告主體資格；三是優(yōu)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的聽(tīng)證制度。

結(jié)語(yǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，環(huán)境的可持續(xù)性越來(lái)越得到重視，這就使得項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的地位更加重要。公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)成為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，有效的公眾參與能夠監(jiān)督建設(shè)單位和環(huán)評(píng)文件編制單位的行為，幫助環(huán)保行政主管部門(mén)做出科學(xué)、合理的決策，從源頭上進(jìn)行環(huán)境治理，緩解現(xiàn)代環(huán)境壓力，既有利于美化自己的生存空間，又有利于構(gòu)建符合綠色發(fā)展理念的環(huán)境友好型社會(huì)。

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