提高基層宗教工作法治化水平

【摘 要】在當(dāng)前依法治國(guó)背景下，做好基層宗教工作必須提高法治化水平?，F(xiàn)階段，基層宗教工作存在法治思維欠缺、法治基礎(chǔ)薄弱、信眾守法意識(shí)淡薄、執(zhí)法力量不足等問(wèn)題。為此，必須提高基層宗教工作的法治化水平，確立宗教事務(wù)管理的“法治”精神，培養(yǎng)宗教事務(wù)管理的“法治”人才，加強(qiáng)宗教事務(wù)管理的“法治”手段，完善宗教法治工作機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】基層 宗教 法治化

【基金項(xiàng)目】安徽省社會(huì)主義學(xué)院2016-2017年度課題《提高基層宗教工作法制化水平研究》（KY2016007），安徽省委黨校2017-2018年度課題《農(nóng)村非法宗教活動(dòng)的現(xiàn)狀及對(duì)策建議》（QS2017036）；中共阜陽(yáng)市委黨校2016年度課題《阜陽(yáng)市農(nóng)村基督教發(fā)展現(xiàn)狀及對(duì)策研究》（FYDXKT201616）。

宗教是人類歷史上一種普遍的社會(huì)和文化歷史現(xiàn)象，改革開(kāi)放以來(lái)，宗教并沒(méi)有隨著科技的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步而走向衰弱，甚至是滅亡。恰恰相反，宗教在以各種各樣的形式更加深刻地影響著我們生活的方方面面，從某種程度上來(lái)講，基層宗教問(wèn)題也是影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的重要問(wèn)題。當(dāng)前基層宗教領(lǐng)域新問(wèn)題、新矛盾不斷顯現(xiàn)，如何以黨的十八大和十八屆四中全會(huì)精神為指引，如何貫徹習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)宗教工作會(huì)議的講話精神，提高宗教工作法治化水平，實(shí)現(xiàn)依法管理宗教事務(wù)，引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義相適應(yīng)，是當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的重大實(shí)踐課題。

一、F市基層宗教工作現(xiàn)狀

（一）F市宗教概況

1、宗教分布

F市位于安徽省西北部，地處于四省交界，人員流動(dòng)較大，下轄八個(gè)縣市區(qū)，共有9775平方公里，人口1014.8萬(wàn)，是安徽省民族宗教工作大市。目前在皖北F市進(jìn)行傳播的主要有五大宗教，即天主教、基督教、佛教、伊斯蘭教、道教五大宗教，宗教活動(dòng)場(chǎng)所533處（其中佛教寺廟14處，佛教固定處所3處、伊斯蘭教清真寺41坊、天主教堂3座、基督教堂50處、基督教會(huì)聚點(diǎn)420處、道教固定處所2處），信教群眾約35萬(wàn)人（除去每年外出務(wù)工約260萬(wàn)人，約占總?cè)丝?%）?？傮w來(lái)看，五大宗教發(fā)展不均衡，以基督教傳播最為廣泛，約22萬(wàn)信徒，占全市信教群眾總數(shù)62%，且主要分布在農(nóng)村，情形較為復(fù)雜；伊斯蘭教約10萬(wàn)信徒，主要以東關(guān)回族聚集區(qū)信眾較多；佛、道兩教發(fā)展相對(duì)緩慢，信眾約3萬(wàn)；天主教教徒相對(duì)較少，約3000人。各類宗教教職人員共約100人?；鶎幼诮坦ぷ魅蝿?wù)繁重。

2、宗教團(tuán)體

宗教團(tuán)體建設(shè)不夠完備。市級(jí)宗教團(tuán)體除天主教外，其他宗教都成立了自己的協(xié)會(huì)，包括基督教三自愛(ài)國(guó)運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、基督教協(xié)會(huì)、伊斯蘭教協(xié)會(huì)、佛教協(xié)會(huì)。縣區(qū)級(jí)都分別成立了基督教“兩會(huì)”，其他宗教團(tuán)體建立相對(duì)不夠完備，這與宗教信眾地區(qū)分布也有關(guān)聯(lián)，佛教信眾以城市居民為主，各縣區(qū)廣大農(nóng)村以基督教信眾為主，其他教派信徒少，也導(dǎo)致宗教團(tuán)體建立困難。

3、信教群眾構(gòu)成

信教群眾以農(nóng)村為主，占比約為信教群眾總數(shù)的80%，全市所有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦均有信教群眾。男女比例約為30%和70%；40歲以下信教群眾約占20%，41-65歲信教群眾約占50%，65歲以上信教群眾占30%，農(nóng)村教徒中出現(xiàn)低齡化，一些留守兒童被長(zhǎng)輩帶入宗教場(chǎng)所，形成被動(dòng)信教；信教群眾中，大中專以上學(xué)歷約占4%，初中以下約占90%。信教群眾中低收入者和貧困戶居多，近年來(lái)一些富裕起來(lái)的私營(yíng)企業(yè)老板及個(gè)體戶信教也有增多趨勢(shì)?；浇淘贔市宗教事務(wù)中具有信眾多、情況復(fù)雜、管理任務(wù)重的特點(diǎn)，具有很強(qiáng)的代表性。

（二）基層宗教管理機(jī)構(gòu)

F市共設(shè)有兩級(jí)宗教管理部門(mén)，市民委（宗教局）和五縣三區(qū)民族宗教局，全市171個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各配備一名專職民族工作助理員，1772個(gè)行政村各設(shè)一名宗教信息員，由各村村支書(shū)擔(dān)任，作為第一聯(lián)絡(luò)人，基層宗教管理形成縣鄉(xiāng)村三級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)和鄉(xiāng)村兩級(jí)責(zé)任制。

二、基層宗教工作法治化存在的問(wèn)題

當(dāng)前，雖然F市宗教工作形勢(shì)總體向好，黨的宗教方針得到貫徹，伴隨我國(guó)宗教立法不斷完善，“宗教工作法治化明顯加強(qiáng)”〔1〕，宗教活動(dòng)總體平穩(wěn)有序，但隨著宗教市場(chǎng)化、國(guó)際化、網(wǎng)絡(luò)化日益加深的背景下，基層宗教工作出現(xiàn)了很多新情況、新問(wèn)題，其法治化進(jìn)程也面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）政府管理理念有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變

地方政府長(zhǎng)期形成的“法制一行政二元模式”將宗教置于政府的行政管理而非法治之下，其錯(cuò)位的管理模式在實(shí)踐中暴露出不少問(wèn)題，不但有礙于宗教信仰自由政策的貫徹落實(shí)和宗教工作的良性發(fā)展，而且還在一定程度上增加了解決基層宗教問(wèn)題的難度和成本。

1、理論與法治思維欠缺，宗教信仰自由政策落實(shí)存在偏差

第一，對(duì)宗教的特征把握不準(zhǔn)。主要表現(xiàn)在：部分基層管理人員不完全理解宗教的特殊生成機(jī)理和存在的長(zhǎng)期性，或者將其視為消極、落后、迷信、愚昧的非主流意識(shí)形態(tài)而急于消滅，在工作中急功近利，急于求成；或者忽視宗教問(wèn)題的群眾性，把信仰上的不同視為政治上的對(duì)立，把宗教界人士和信教群眾視為異己力量加以排斥，處理宗教問(wèn)題以行政手段為主，方法簡(jiǎn)單粗暴；或者忽視宗教與政治、宗教與民族、信仰自由與社會(huì)公共秩序、基層教務(wù)與宗教滲透之間的關(guān)系，看不清宗教問(wèn)題的特殊復(fù)雜性，在對(duì)待宗教問(wèn)題時(shí)有簡(jiǎn)單化和片面性傾向。

第二，法治思維欠缺，宗教政策法律法規(guī)的執(zhí)行帶有隨意性。在宗教事務(wù)管理中，由于部分基層執(zhí)法人員法治意識(shí)淡薄，對(duì)宗教事務(wù)不愿管、不敢管、不會(huì)管，即使管也只會(huì)用行政命令代替法治；或者認(rèn)為宗教信仰是公民個(gè)人的私事，忽視其社會(huì)屬性和隱含的復(fù)雜社會(huì)政治因素，導(dǎo)致低估宗教的消極作用，在執(zhí)行宗教信仰自由政策時(shí)放任自流，甚至將非法宗教信仰也看作合法自由，對(duì)其傳播睜一只眼閉一只眼，任其發(fā)展和廣泛傳播。

2、行政管理色彩濃厚，宗教法治治理機(jī)制亟待形成

第一，濃厚的行政管理色彩抑制了法治理念的培育。宗教管理中長(zhǎng)期存在的宗教政治傾向，過(guò)多地突出了宗教的意識(shí)形態(tài)屬性和對(duì)社會(huì)的消極作用，從而使管理者滋生了對(duì)宗教進(jìn)行管控的思想。當(dāng)前雖然國(guó)家倡導(dǎo)和推進(jìn)宗教法治化，但原有的對(duì)宗教進(jìn)行管控、限制的“習(xí)慣思維”仍有相當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)，濃厚的管理思維定勢(shì)導(dǎo)致宗教事務(wù)管理部門(mén)缺乏培育法治理念。

第二，管理主體職能越位或缺位?；鶎幼诮淌聞?wù)內(nèi)容的廣泛性、復(fù)雜性決定了宗教管理必須形成多元主體共治的治理格局，而目前依據(jù)《宗教事務(wù)條例》第5條的規(guī)定，建立以政府宗教事務(wù)管理部門(mén)為主體，以黨委政府有關(guān)部門(mén)為補(bǔ)充的宗教事務(wù)執(zhí)法主體制度，由于缺乏相關(guān)法律法規(guī)對(duì)不同主體職能的明確規(guī)定，從而使政府相關(guān)部門(mén)因宗教事務(wù)的敏感性而不敢、不愿主動(dòng)介入或很少介人宗教事務(wù)，出現(xiàn)了管理缺位的現(xiàn)象；而空缺的監(jiān)管職責(zé)一旦由政府專門(mén)的宗教事務(wù)部門(mén)來(lái)承擔(dān)，則又造成了其職能越位，造成“該管的不去管，不該管的管太多”這種基層管理怪象。

（二）宗教法治基礎(chǔ)薄弱，面臨制度和人力資源雙重困境

1、宗教法律體系不夠完善

表現(xiàn)在：一是宗教法治體系不健全。目前盡管初步形成了以憲法為核心，其他法律為支持，《宗教事務(wù)條例》是主體，其他行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章是補(bǔ)充的宗教管理框架〔3〕，但法律淵源不完整，宗教法規(guī)體系結(jié)構(gòu)殘缺，內(nèi)容不全面。二是現(xiàn)行《宗教事務(wù)條例》頒布已十年余，有待修改和完善。這也是目前學(xué)界和基層實(shí)際工作人員的共同心聲。2016年9月，各大媒體紛紛全文刊登了關(guān)于《宗教事務(wù)條例修訂草案（送審稿）》說(shuō)明。盡管此次做了很大的調(diào)整和改動(dòng)，但送審稿一經(jīng)公布，依然爭(zhēng)議不斷，問(wèn)題比較集中的是，認(rèn)為《條例》一方面是有相當(dāng)一部分內(nèi)容只規(guī)定了不允許做什么，卻沒(méi)有明確觸犯了以后要受到什么樣的處罰，比如：《條例》規(guī)定互聯(lián)網(wǎng)宗教信息服務(wù)內(nèi)容必須符合國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)和宗教事務(wù)管理的相關(guān)規(guī)定。但如果違反了這一規(guī)定，如何處置卻沒(méi)有明確。另一方面對(duì)一些問(wèn)題的處理辦法較輕，達(dá)不到警示或制止的作用，如第六十七條規(guī)定，擅自設(shè)立宗教活動(dòng)場(chǎng)所的，由宗教事務(wù)部門(mén)會(huì)同公安機(jī)關(guān)予以取締，那么針對(duì)屢教不改的行為如何處置，并沒(méi)有規(guī)定。《條例》中還有多條提到依法追究刑事責(zé)任的字樣，但并無(wú)具體實(shí)施意見(jiàn)，當(dāng)案件到達(dá)司法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)也可能缺乏處理依據(jù)?，F(xiàn)在來(lái)看，新修訂的《條例》草案已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，但還有許多空白需要填補(bǔ)，一些內(nèi)容需要改進(jìn)。三是宗教團(tuán)體內(nèi)部的宗教規(guī)范有待健全和引導(dǎo)。宗教團(tuán)體內(nèi)部的宗教規(guī)范是信仰體系的規(guī)范制度基礎(chǔ)，有利于宗教組織的生存和發(fā)展。就目前來(lái)看，宗教事務(wù)管理的法律法規(guī)多是側(cè)重于建設(shè)宗教團(tuán)體的社會(huì)規(guī)范，而對(duì)于宗教團(tuán)體內(nèi)部的宗教規(guī)范有所忽視?，F(xiàn)有《宗教事務(wù)條例》在對(duì)宗教團(tuán)體內(nèi)部的宗教規(guī)范的健全與引導(dǎo)方面沒(méi)有提出明確具體的要求，對(duì)宗教團(tuán)體內(nèi)部宗教規(guī)范如何有利于社會(huì)發(fā)展與社會(huì)和諧方面沒(méi)有充分激發(fā)和引導(dǎo)，這也是提高宗教工作法治化水平亟待加強(qiáng)的地方。四是宗教法制建設(shè)還存在一些空白和盲區(qū)。目前宗教法規(guī)突出行政管理，忽視宗教組織、團(tuán)體和信教群眾等治理主體培育的立法；網(wǎng)絡(luò)宗教治理方面還存在立法盲區(qū)。

2、基層執(zhí)法主體力量薄弱

基層是宗教治理實(shí)施的主陣地，但現(xiàn)有執(zhí)法資源配置與繁重的執(zhí)法任務(wù)難以匹配，無(wú)論機(jī)構(gòu)人員編制還是經(jīng)費(fèi)硬件設(shè)施配備，都不能適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)發(fā)展的需要。目前F市一些縣（市區(qū)）鄉(xiāng)村三級(jí)宗教工作網(wǎng)絡(luò)有名無(wú)實(shí)，綜合治理主體制度也形同虛設(shè)。在宗教活動(dòng)場(chǎng)所和信教群眾廣布的鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)、村兩級(jí)宗教執(zhí)法力量就更加薄弱，基本上沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)和專職執(zhí)法人員，管理工作很難落地。

作為處在宗教工作最前沿的廣大基層組織，承擔(dān)著最大量、最日常的工作，位置重要、作用重大，但是實(shí)際職能的發(fā)揮卻很不理想?？h級(jí)宗教工作部門(mén)在機(jī)構(gòu)改革中受到削弱，人員少，經(jīng)費(fèi)無(wú)保障，不具備行政執(zhí)法資格。部分村“兩委”班子自身建設(shè)薄弱，不敢管、不愿管、不會(huì)管、管不好的現(xiàn)象還不同程度存在。

3、宗教內(nèi)部管理水平參差不齊

一是部分團(tuán)體班子組織領(lǐng)導(dǎo)能力不強(qiáng)。由于宗教團(tuán)體負(fù)責(zé)人年齡偏大，且班子成員較少，組織力量薄弱。特別是縣級(jí)愛(ài)國(guó)團(tuán)體，在服務(wù)信教群眾、組織信教群眾開(kāi)展活動(dòng)，整合資源、籌措經(jīng)費(fèi)、進(jìn)一步發(fā)展和壯大自己方面辦法不多，造成了組織活力不夠，工作不到位，在信教群眾中威信不高。二是宗教內(nèi)部人才培養(yǎng)工作比較薄弱，上層人士面臨青黃不接的現(xiàn)象。以基督教為例，個(gè)別基督教上層人士在基督教場(chǎng)所主持活動(dòng)不多，大多數(shù)時(shí)間在外活動(dòng)。三是教職人員和信教群眾整體素質(zhì)不高，能勝任重要崗位，政治、業(yè)務(wù)綜合素質(zhì)過(guò)硬的較少。

4、宗教團(tuán)體自身建設(shè)和作用發(fā)揮不到位

一是部分宗教團(tuán)體工作的主動(dòng)性、積極性不高，橋梁紐帶作用發(fā)揮的不夠。一方面是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)對(duì)人才培養(yǎng)工作比較薄弱，特別是缺少對(duì)中青年教職人員政治素質(zhì)、文化素質(zhì)、宗教學(xué)識(shí)、道德人品等方面的教育，使他們?cè)谛沤倘罕娭袥](méi)有較高的威望。另一方面?zhèn)€別團(tuán)體中矛盾較多，有不團(tuán)結(jié)、搞幫派現(xiàn)象，宗教團(tuán)體的凝聚力不強(qiáng)，影響了正常工作的開(kāi)展。二是基層政府對(duì)宗教團(tuán)體建設(shè)重視不夠。部分縣區(qū)沒(méi)有充分發(fā)揮“兩會(huì)”的橋梁與紐帶作用，個(gè)別縣區(qū)兩會(huì)長(zhǎng)期處于籌備階段，多年無(wú)法成立，造成管理上的欠缺。已建立的宗教團(tuán)體普遍經(jīng)費(fèi)困難，辦公條件差，多數(shù)沒(méi)有常駐人員，無(wú)法及時(shí)完成政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)。三是宗教世俗化現(xiàn)象日益突出。個(gè)別兩會(huì)人員存在著對(duì)本宗教教義教規(guī)不遵守、戒律松馳、制度執(zhí)行不力等問(wèn)題，在信教群眾中產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，影響了團(tuán)體的威信。

（三）信眾普遍守法意識(shí)淡薄，宗教領(lǐng)域非法亂象嚴(yán)重

1、非法宗教活動(dòng)問(wèn)題突出

一些信教群眾歪曲宗教信仰自由，不懂得“公民”與“教民”、“自由”與“義務(wù)”、“國(guó)法”與“教規(guī)”的辯證關(guān)系，不懂自由是法律范圍內(nèi)的自由，是符合法律規(guī)定才享有的自由。他們常常隨意擴(kuò)大自由的范圍，認(rèn)為宗教信仰自由是公民個(gè)人的私事，政府無(wú)權(quán)干涉，否則就是對(duì)自由權(quán)的侵犯。在此觀念下，他們將國(guó)家對(duì)宗教事務(wù)的正常管理看作干涉其信仰，從而抵制、抗拒、躲避政府管理，如參加邪教組織，進(jìn)行地下宗教傳播，私下編印宗教出版物等。

2、宗教領(lǐng)域非法亂象叢生

一是宗教場(chǎng)所管理的失范。目前在F市以農(nóng)村基督教私設(shè)教會(huì)聚點(diǎn)及私建宗教場(chǎng)所現(xiàn)象較為突出。在農(nóng)村，以家庭成員或周邊鄰居為主要成員的私設(shè)聚會(huì)點(diǎn)，缺乏相關(guān)引導(dǎo)，管理難度大，且私設(shè)點(diǎn)的發(fā)起者、組織者自身素質(zhì)較低，宗教學(xué)識(shí)有限，不能勝任傳經(jīng)布道的責(zé)任，這就給一些非法宗教思想的滲透提供了可乘之機(jī)。

當(dāng)前農(nóng)村基督教私設(shè)點(diǎn)治理難度大，容易反復(fù)。F市對(duì)于基督教私設(shè)教會(huì)聚點(diǎn)也進(jìn)行了多次整頓，但效果并不理想。究其原因一是邊遠(yuǎn)農(nóng)村宗教活動(dòng)場(chǎng)所布局不合理，信教群眾過(guò)宗教生活不方便，場(chǎng)所合并后容易再次分開(kāi)；二是基督教內(nèi)部矛盾導(dǎo)致“兩會(huì)”影響力、凝聚力下降，信教群眾分裂導(dǎo)致新的私設(shè)點(diǎn)產(chǎn)生；三是經(jīng)過(guò)治理已經(jīng)歸并到合法基督教活動(dòng)場(chǎng)所管理的私設(shè)點(diǎn)，由于對(duì)政府宗教部門(mén)和基督教兩會(huì)的管理產(chǎn)生分歧，重新演變?yōu)樗皆O(shè)點(diǎn)；四是基督教自身的擴(kuò)張需求形成新的私設(shè)聚會(huì)點(diǎn)。這些私建的宗教活動(dòng)場(chǎng)所規(guī)模大小不一；資金來(lái)源情況各異；有的在外化緣，有的自己“湊份子”，有的則是暗中接受境外組織資助；管理形式也多種多樣，有幾個(gè)信徒合伙管理的，有信徒托人管理的，有信徒家庭管理的，還有接受境外組織遙控指揮的。種種亂象加大了基層宗教管理工作的難度。

3、宗教活動(dòng)管理的失范

一是境外宗教勢(shì)力滲透活動(dòng)持續(xù)不斷。近年來(lái)，隨著對(duì)外開(kāi)放的不斷深入，境外宗教勢(shì)力滲透活動(dòng)渠道越來(lái)越多，手段層出不窮，花樣翻新，受境外宗教勢(shì)力操控，給基層穩(wěn)定帶來(lái)沖擊和影響。二是部分農(nóng)村宗教活動(dòng)場(chǎng)所吸納青少年及留守兒童加入。這些思想懵懂的未成年人，如果從小跟隨長(zhǎng)輩出入這樣的宗教活動(dòng)場(chǎng)所，逐漸就會(huì)形成被動(dòng)信教。而且一旦信仰，極易成為堅(jiān)定的信仰者。據(jù)一些傳教人口述，他們把聚會(huì)的時(shí)間特意定在周末，就是為了把孩子們也組織起來(lái)，積極培養(yǎng)教會(huì)的下一代。在筆者所處的村莊，就有一位男青年從小跟著長(zhǎng)輩信教，后經(jīng)教會(huì)組織出資到專門(mén)神學(xué)院進(jìn)修，成為一位職業(yè)傳教人。一些農(nóng)村私立幼兒園成為傳教的溫床，有的公然排練演出節(jié)目“我是基督的?。ㄞD(zhuǎn)封三）（上接373頁(yè)）天使”，或利用暑期以夏令營(yíng)、托管孩子等方式進(jìn)行傳教。

三、提高基層宗教工作法治化水平的路徑選擇

在當(dāng)前宗教領(lǐng)域出現(xiàn)新情況、新問(wèn)題的背景下，革新宗教管理模式，提高基層宗教工作法治化水平，應(yīng)緊扣宗教特性，不能攤大餅式全面推進(jìn)，應(yīng)當(dāng)將著力點(diǎn)放在以下幾個(gè)方面：

（一）牢固確立宗教事務(wù)管理的“法治”精神

在法治成為治國(guó)理政方式的大背景下，“法治”精神應(yīng)該成為宗教事務(wù)管理部門(mén)在處理宗教問(wèn)題時(shí)的一個(gè)價(jià)值選擇，在宗教事務(wù)管理中，明確宗教事務(wù)管理的價(jià)值導(dǎo)向，確保宗教事務(wù)管理符合法治精神。第一，宗教事務(wù)管理的立法以及規(guī)范性文件的制定是否符合法律精神，是否體現(xiàn)了民主參與，是否進(jìn)行了必要的合法性審查；第二，制定良好的宗教事務(wù)管理法律是否得到良好的遵守，是否真正做到了有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，是否體現(xiàn)了平等的規(guī)則；第三，宗教事務(wù)管理部門(mén)的職權(quán)運(yùn)用是否合法，機(jī)構(gòu)的設(shè)置是否能夠有效確保法的適用與遵守等。

（二）加強(qiáng)宗教事務(wù)管理的“法治”手段

1、完善宗教事務(wù)管理的相關(guān)政策、法律法規(guī)、實(shí)現(xiàn)“有法可依”

法律、法規(guī)是對(duì)宗教進(jìn)行規(guī)范管理的基礎(chǔ)和根本，同時(shí)，也是有效引導(dǎo)教徒宗教行為，及其是否支持政府相關(guān)管理行為的關(guān)鍵。應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：一是進(jìn)一步修改現(xiàn)有宗教法規(guī)和規(guī)章。依據(jù)情勢(shì)變化，對(duì)現(xiàn)行宗教法律規(guī)范中沒(méi)有規(guī)定，不合時(shí)宜，缺乏針對(duì)性、操作性的內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行修訂和規(guī)范，增強(qiáng)宗教立法應(yīng)對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)、解決問(wèn)題的實(shí)效；二是查漏補(bǔ)缺，抓緊制定新的法律、法規(guī)、規(guī)章或規(guī)定。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)宗教這種新的宗教傳播形式加大關(guān)注，出臺(tái)有效防范的法律法規(guī)，也可以在在原有宗教和互聯(lián)網(wǎng)管理法規(guī)的基礎(chǔ)上，可以對(duì)其進(jìn)行有針對(duì)性的修改、細(xì)化；三是加快制定對(duì)于宗教團(tuán)體內(nèi)部的宗教規(guī)范。在對(duì)地區(qū)宗教信仰情況的調(diào)查，在國(guó)家宗教事務(wù)管理法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，建立和完善與地區(qū)結(jié)合的配套法律法規(guī)建設(shè)，使法律法規(guī)的管理落到實(shí)處，從而更具有針對(duì)性和可操作性。

2、要切實(shí)加強(qiáng)基層宗教管理機(jī)構(gòu)和管理隊(duì)伍的建設(shè)，明確管理職能，以確保良好的法律能夠得到普遍的遵守與執(zhí)行

要盡快解決基層民宗事務(wù)部門(mén)執(zhí)法人員少、經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。目前F市民族宗教工作干部36人，與全市信教群眾之比約為1：10000，人數(shù)極為懸殊，管理力量相對(duì)薄弱。尤其縣級(jí)宗教工作部門(mén)人員少，力量弱，與其宗教活動(dòng)場(chǎng)所多、信教群眾多、宗教工作任務(wù)繁重的局面不相適應(yīng)。按照皖編辦〔2007〕248號(hào)文件要求，各縣市區(qū)民宗局在編人員應(yīng)不低于5人，而目前F市遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這一標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)宗教工作的投入，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)民宗助理員和村（社區(qū)）宗教工作信息員的作用，把宗教事務(wù)管理延伸到社區(qū)、鄉(xiāng)村。在宗教工作任務(wù)重的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦）、村兩級(jí)指定宗教工作專職人員，以適應(yīng)新形勢(shì)、新任務(wù)下對(duì)宗教工作的新要求。

（三）培養(yǎng)宗教事務(wù)管理的“法治”人才

要實(shí)現(xiàn)對(duì)宗教事務(wù)的法治管理，人才的培養(yǎng)不可缺失。宗教事務(wù)管理的“法治”人才，至少需包括宗教管理人才、宗教職業(yè)人才。

1、宗教管理人才

培養(yǎng)具有“法治”觀念、政策水平高、善于處理突發(fā)性事件的宗教管理人才，是實(shí)行有效管理和執(zhí)行法律法規(guī)的根本。作為政府應(yīng)著眼于宗教領(lǐng)域的長(zhǎng)治久安，拿出足夠的力量來(lái)培育這支隊(duì)伍。一是要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)“三支隊(duì)伍”的培訓(xùn)培養(yǎng)。要切實(shí)增強(qiáng)教育培訓(xùn)工作的對(duì)象化和精細(xì)化，根據(jù)培訓(xùn)對(duì)象的不同情況，設(shè)計(jì)相應(yīng)的目標(biāo)要求和培訓(xùn)內(nèi)容。對(duì)于宗教工作干部，既要進(jìn)行理論政策培訓(xùn)，也要進(jìn)行法律法規(guī)培訓(xùn)，既要進(jìn)行理念思路培訓(xùn)，也要進(jìn)行方式方法培訓(xùn)；對(duì)于黨政分管領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)要講清宗教工作形勢(shì)，講透宗教的本質(zhì)、規(guī)律和社會(huì)作用，講準(zhǔn)宗教工作在黨和國(guó)家全局工作中的定位；對(duì)于宗教界人士，要進(jìn)行大范圍、全方位的培訓(xùn)，特別是要針對(duì)中央總體部署和主要精神、宗教界的努力方向、有關(guān)宗教的法律法規(guī)以及黨和政府對(duì)宗教界的要求等內(nèi)容進(jìn)行重點(diǎn)培訓(xùn)。

2、宗教職業(yè)人才

宗教職業(yè)人才是宗教生活實(shí)踐的組織者和負(fù)責(zé)人，他們既是宗教生活的實(shí)踐者，宗教文化的傳承者，也是宗教活動(dòng)和宗教文化方向的引領(lǐng)者。目前這支隊(duì)伍還處于自發(fā)、松散和游離的狀態(tài)。國(guó)家在宗教職業(yè)人才的培養(yǎng)上，應(yīng)花大力氣給予關(guān)注。如目前許多街道、社區(qū)、宗教信仰場(chǎng)所的負(fù)責(zé)人年齡大、文化水平偏低，對(duì)于黨的宗教方針政策理解粗淺，對(duì)宗教信仰如何主動(dòng)與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)的認(rèn)識(shí)不夠。所以，對(duì)宗教場(chǎng)所負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)非常重要，應(yīng)對(duì)他們多傳達(dá)國(guó)家有關(guān)宗教信仰管理的政策和要求，使他們掌握政策，學(xué)會(huì)管理。對(duì)宗教活動(dòng)的組織者和負(fù)責(zé)人也應(yīng)關(guān)注和培養(yǎng)。使其所組織和從事的重大宗教活動(dòng)和儀式，在法律和政策范圍內(nèi)開(kāi)展；使其能自覺(jué)抵制異端邪說(shuō)，當(dāng)境外組織利用宗教對(duì)我國(guó)進(jìn)行滲透等非法活動(dòng)時(shí)，他們能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并及時(shí)向有關(guān)部門(mén)反映。

（三）完善宗教法治工作機(jī)制

第一，構(gòu)建規(guī)范有序的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。具體而言：一是合理劃分不同層級(jí)事權(quán)，建立與事權(quán)相匹配的宗教執(zhí)法力量，解決權(quán)力截留和責(zé)任下移、基層執(zhí)法力量薄弱問(wèn)題；二是理順宗教執(zhí)法權(quán)力配置不當(dāng)問(wèn)題，通過(guò)宗教法制的立、改、廢，重新配置行政權(quán)力，形成宗教事務(wù)部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)各司其職、相互配合、齊抓共管的治理格局。

第二，建立科學(xué)合理的宗教事務(wù)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。在當(dāng)前宗教綜合執(zhí)法體制尚未建立，人、事不匹配的情況下，只有建立具有現(xiàn)實(shí)操作性的黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、宗教事務(wù)管理部門(mén)與政府相關(guān)部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、信息共享、措施互補(bǔ)、機(jī)制銜接的宗教事務(wù)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，如宗教事務(wù)信息通報(bào)制度、重大問(wèn)題聯(lián)合辦公制度、聯(lián)席會(huì)議制度、違法案件移送制度、行政執(zhí)法協(xié)助制度，才能發(fā)揮治理合力的作用。

第三，完善基層宗教管理網(wǎng)和信息網(wǎng)機(jī)制。一方面要充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)宗教工作領(lǐng)導(dǎo)小組、村管小組的作用，確保宗教工作層層有人抓、有人管。要建立健全責(zé)任制，把宗教工作納入到各級(jí)各單位的責(zé)任目標(biāo)中。要在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮有關(guān)職能部門(mén)的作用，利用基層管理網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)，確保宗教領(lǐng)域和諧穩(wěn)定。另一方面要不斷加強(qiáng)基層宗教信息網(wǎng)建設(shè)。利用信息網(wǎng)和信息員對(duì)轄區(qū)內(nèi)宗教方面的動(dòng)態(tài)，尤其是對(duì)非法宗教活動(dòng)和一些苗頭性、傾向性的問(wèn)題做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)掌握、及時(shí)上報(bào)，對(duì)于青少年及留守兒童入教現(xiàn)象，要進(jìn)行干預(yù)。信息員要協(xié)助做好轄區(qū)內(nèi)涉及宗教方面不穩(wěn)定因素的排查調(diào)處工作和宗教政策及法律法規(guī)的宣傳教育。建議在宗教工作重點(diǎn)村由村支書(shū)或村長(zhǎng)擔(dān)任宗教工作信息員，要做到底子清、情況明、反應(yīng)迅速。同時(shí)建議在公安系統(tǒng)各分局派出所設(shè)置專門(mén)機(jī)構(gòu)，安排專業(yè)人員，專職負(fù)責(zé)國(guó)保和宗教安全保衛(wèi)工作，以適應(yīng)新形勢(shì)下對(duì)宗教安全工作的新要求。

總之，宗教是一種長(zhǎng)期存在的復(fù)雜的社會(huì)文化現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)對(duì)宗教的法治化管理，提高基層宗教工作法治化水平，是政府管理者必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。對(duì)該問(wèn)題的思考，有利于基層宗教信仰文化生態(tài)格局的穩(wěn)定，對(duì)于最大限度地消除宗教信仰的負(fù)面影響、實(shí)現(xiàn)基層的和諧穩(wěn)定具有重大意義。

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作者簡(jiǎn)介：張曉潔，中共阜陽(yáng)市委黨校馬列教研室講師。