從社會政策視角分析我國精準(zhǔn)扶貧

常方瑛

[摘 要] 精準(zhǔn)扶貧是我國新時代背景下反貧困的重要戰(zhàn)略；社會政策是國家干預(yù)市場經(jīng)濟，維護社會穩(wěn)定和社會公平，實現(xiàn)和諧社會的重要手段，兩者息息相關(guān)。精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的完成很大程度上依賴社會政策的實施，因此我們應(yīng)該完善農(nóng)村居民社會保障制度，充分調(diào)動政府，非政府組織，市場等各個社會主體參與到精準(zhǔn)扶貧工作，將傳統(tǒng)“輸血”式扶貧轉(zhuǎn)為“造血”式扶貧，找到貧困地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，同時發(fā)展社會工作，助力扶貧濟困。

[關(guān)鍵詞] 社會政策；精準(zhǔn)扶貧；輸血；造血

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2017. 01. 120

[中圖分類號] D630.1；F323.8 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2017）01- 0205- 03

1 社會政策與精準(zhǔn)扶貧工作

社會政策是通過國家立法和政府行政干預(yù)，解決社會問題，促進社會安全，改善社會環(huán)境，增進社會福利的一系列政策、行動準(zhǔn)則和規(guī)定的總稱，其核心是解決市場經(jīng)濟下公民的社會風(fēng)險。對社會政策的研究，離不開“社會問題”“社會排斥”“社會福利”“不平等”以及“貧困”等詞語。而精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。一般來說，精準(zhǔn)扶貧主要是就貧困居民而言的，誰貧困就扶持誰。精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)是反貧困，提高貧困人口自身發(fā)展能力，實現(xiàn)全社會共同富裕。

首先，精準(zhǔn)扶貧作為一項系統(tǒng)工程，屬于社會政策的范疇。從廣義上講，社會保障與社會福利是社會政策的重要方面。精準(zhǔn)扶貧五種渠道之一的社會保障兜底一批就已證明社會政策在其中發(fā)揮的作用，不僅如此，國家還提出將扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村最低生活保障制度（簡稱“兩項制度”）進行對象銜接、政策銜接、管理銜接（簡稱“三個銜接”），形成精準(zhǔn)扶貧與兜底保障相結(jié)合的扶貧工作機制，在其他四批中社會政策也不同程度上發(fā)揮著作用，例如通過易地搬遷安置一批，若沒有相配套的安置費用補貼，醫(yī)療衛(wèi)生，養(yǎng)老，教育等措施的實施，恐怕效果不佳。

其次，精準(zhǔn)扶貧的本質(zhì)是反貧困，而國內(nèi)外歷史經(jīng)驗表明，反貧困離不開社會政策的參與。我國在改革開放初期，由于經(jīng)濟發(fā)展迅速，反貧困工作取得了重大進展，但是也存在許多問題：①以解決溫飽為主，對相對貧困問題的重視不足；②反貧困主體以政府為主導(dǎo)，社會組織，企業(yè)，非政府組織參與力量薄弱；③反貧困政策封閉，缺乏動態(tài)性與開放性；④過分注重“輸血”，忽視“造血”，導(dǎo)致貧困地區(qū)政府依賴性強，貧困人口自助性差；⑤以行政式扶貧為主，缺乏專業(yè)化的反貧困工作方法。

進入21世紀(jì)，我國經(jīng)濟面臨下行的壓力，社會貧富差距不斷加大，造成貧困原因復(fù)雜化，適合扶貧開發(fā)的條件不再滿足，減貧效應(yīng)不斷下降。面對新的貧困背景，2013年我國提出“精準(zhǔn)扶貧”思想，將扶貧重點從區(qū)域扶貧轉(zhuǎn)移到家庭或個人扶貧，努力激發(fā)貧困地區(qū)村級集體經(jīng)濟的內(nèi)生動力，反貧困政策設(shè)計也具有了發(fā)展主義取向，而且中央近年反復(fù)提出“宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，社會政策要托底”。精準(zhǔn)扶貧工作面向貧困群體，與社會政策托底的對象顯然是一致的。這體現(xiàn)出國家社會政策在經(jīng)濟發(fā)展的不同時期或不同時代背景下做出的調(diào)整，使之既適應(yīng)我國國情，又適應(yīng)國際反貧困趨勢。

最后，精準(zhǔn)扶貧實施所依托的精神思想和價值追求貫穿于社會政策發(fā)展理念的始終。不得不承認(rèn)，經(jīng)濟高速增長是社會政策發(fā)展的好基礎(chǔ)，正是如此，以往的社會政策無論是經(jīng)濟導(dǎo)向型還是福利導(dǎo)向型都是以經(jīng)濟發(fā)展為前提，是一種被動式，救助式的社會政策，被認(rèn)為是經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，兩者甚至是一種排斥關(guān)系。在這種情況下，我國的扶貧開發(fā)政策也依附于經(jīng)濟發(fā)展，過分注重“輸血”，是一種消極的扶貧。而在新形勢下，我們追求經(jīng)濟社會包容性發(fā)展，包容性發(fā)展強調(diào)權(quán)利公平、規(guī)則公正，成果共享、共同富裕，利益共容、價值共建；社會政策方面我們追求“發(fā)展型”發(fā)展，發(fā)展型社會政策將社會政策看成是一種社會投資行為，強調(diào)社會政策對提高勞動力素質(zhì)有直接作用，注重對人力資源的投資，重視就業(yè)與貧困問題。社會政策與經(jīng)濟發(fā)展由排斥轉(zhuǎn)為良性互動，在這種情況下，扶貧政策也由原來的消極式轉(zhuǎn)為積極式，更加注重貧困人口的發(fā)展能力。

2 對精準(zhǔn)扶貧工作的反思：社會政策的視角

2.1 完善農(nóng)村居民社會保障制度

2014年7月30日國務(wù)院頒布《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》旨在消除因戶口帶來的各種不平等，但是從實際情況來看，戶籍制度改革并不成功，很多農(nóng)村居民并不想轉(zhuǎn)變農(nóng)民的戶籍身份，其中最大的原因恐怕就是農(nóng)村居民感受不到身份轉(zhuǎn)變之后的權(quán)利平等，諸如社會保障權(quán)益，教育權(quán)益等，失去土地等于失去他們最后一根救命稻草，當(dāng)然慎之又慎。我國現(xiàn)行農(nóng)村居民養(yǎng)老保險待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成，國家為每個參保人員建立終身記錄的養(yǎng)老保險個人賬戶，支付終身并確定了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元。養(yǎng)老保險制度本應(yīng)是一種保險性質(zhì)的制度，而非救助性質(zhì)的制度，國家每月補助固定55元，即使有所調(diào)整也是某個固定的數(shù)額，這與社會救助的性質(zhì)有何區(qū)別，農(nóng)村居民的養(yǎng)老待遇不具有累計賬戶的收益性，分享不到經(jīng)濟發(fā)展成果，養(yǎng)老保險的設(shè)計初衷又作何解釋。另一方面，精準(zhǔn)扶貧首先要求對象精準(zhǔn)識別，單純以一條貧困線作為判斷標(biāo)準(zhǔn)實在是難以精準(zhǔn)，由此帶來的扶貧對象識別認(rèn)定困難，調(diào)查收入不說實話，扶貧措施流于形式，落實不夠，定扶貧對象湊指標(biāo)，隨意控制貧困率，填檢測表限定收入額度，多的少算點兒故意壓低收入等一系列問題，2016年發(fā)生在甘肅省康樂縣景谷鎮(zhèn)阿姑村的楊改蘭事件，讓這種潛在危機暴露無遺。

因此當(dāng)下應(yīng)當(dāng)發(fā)揮社會政策的托底作用，完善農(nóng)村居民的社會保障制度，做到應(yīng)保盡保，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶與經(jīng)濟發(fā)展相掛鉤，并建立正常的調(diào)整機構(gòu)；適時建立農(nóng)村大病醫(yī)療統(tǒng)籌保險；取消單純的以貧困線定標(biāo)準(zhǔn)的做法，綜合考慮各種因素，在貧困人口自愿申請和村政府推薦的同時引入第三方社會服務(wù)（地方民間機構(gòu)、科研和大專院校等非關(guān)鍵利益相關(guān)者），確保貧困識別過程的公開、公正、透明，并且可核查和可追責(zé)，構(gòu)建包含多層次的農(nóng)村社會保障制度。

2.2 充分調(diào)動政府，非政府組織，市場等各個社會主體參與到精準(zhǔn)扶貧工作

社會政策是現(xiàn)代市場經(jīng)濟和工業(yè)化發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，是國家干預(yù)市場經(jīng)濟，解決社會問題的重要手段，責(zé)任主體必然是政府，但政府的大包大攬存在效率低，貪腐以及扶貧資金投入不足等的問題。長期以來的扶貧政策將貧困諸多的內(nèi)涵理解為并不可靠的經(jīng)濟指標(biāo)，看似力推各相關(guān)部委參與，其實政出多門，大大削弱了扶貧的力度；倒三角人力資源結(jié)構(gòu)使政府扶貧力量在貧困地區(qū)的可及性很弱，自上而下的計劃式運動式扶貧很難精準(zhǔn)回應(yīng)貧困群體的多元化需求。美國霍普金斯大學(xué)政策研究所教授薩拉蒙認(rèn)為（Lester M .Salamon），為了實現(xiàn)實惠建設(shè)的目標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)將一些公共服務(wù)的任務(wù)委托給社會組織完成，而政府只需提供資金支持和負(fù)責(zé)掌握全局。因此政府與非政府組織之間，政府與市場之間，市場與非政府組織之間的積極互動是非常有必要且具有重大意義的。

2001年，我國在《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書中提出，在21世紀(jì)初應(yīng)積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項目。但直到2006年2月，我國政府才挑選了6家NGO作為大規(guī)模投放國家扶貧財政資金的合作伙伴。雖然數(shù)量有限，但可以說，這一行動實現(xiàn)了我國反貧困由“政府包辦”到“政府與非政府組織合作”的第一步。中國NGO覆蓋社會政策的各個領(lǐng)域，①通過與公共知識分子、大眾媒體的良好互動；②作為企業(yè)履行社會責(zé)任的紐帶；③凝結(jié)企業(yè)家力量的一股繩，并利用現(xiàn)代發(fā)達的交流工具，用自己的善行影響著政府決策與行為。從汶川大地震中就可以看出政府與NGO 的默契配合，這為以后的長期合作和NGO自身發(fā)展提供了良好的范本，所以在新一輪的反貧困中，必須充分調(diào)動全社會力量參與其中，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同扶貧。

2.3 “輸血”固然重要，但“造血”更重要，找到支柱產(chǎn)業(yè)才是硬道理

長期以來，我國扶貧開發(fā)工作主要著眼于實物或現(xiàn)金等“輸血”式的扶貧，這種扶貧只能解決一時之憂，卻解決不了長久之困，救急救不了窮，反而還會成為農(nóng)村社會的“矛盾源”，導(dǎo)致“養(yǎng)懶漢”、“等要靠”等諸多惡性后果。正在進行的精準(zhǔn)脫貧攻堅戰(zhàn)采用惠農(nóng)政策、社會救助、精準(zhǔn)貸款、異地搬遷、富民產(chǎn)業(yè)、勞動力培訓(xùn)、發(fā)展教育等多重社會政策措施，重點是要在貧困村培育形成適合本村實際的村級主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時分析致貧原因、因戶施策幫助貧困戶找到致富門路，實現(xiàn)致富脫貧。甘肅省隴南市成縣政府和社會各界高度重視和培養(yǎng)電商人才，珍惜和開發(fā)電商資源，將群眾口袋鼓不鼓作為評判是否脫貧的唯一依據(jù)，而不是以卡表冊數(shù)據(jù)為依據(jù)搞“數(shù)字脫貧”或“紙上脫貧 ”。全縣、全市上下舉全力支持農(nóng)村電商發(fā)展，黨政領(lǐng)導(dǎo)親自背著當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)推銷，將農(nóng)民的農(nóng)產(chǎn)品深加工、再包裝并在網(wǎng)上銷售，形成了長遠持久的經(jīng)濟發(fā)展網(wǎng)絡(luò)空間，最大限度增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)了真脫貧、脫真貧、增收致富脫貧、發(fā)展產(chǎn)業(yè)脫貧。

社會政策的實施不是目的而是手段，要正確處理好目的與手段的關(guān)系，將社會政策的運用貫穿精準(zhǔn)扶貧工作的全過程和各方面，充分發(fā)揮社會政策的工具性作用。精準(zhǔn)扶貧的根本在于發(fā)展生產(chǎn)、改善民生，改變貧困現(xiàn)狀，實現(xiàn)全面小康。授人以魚不如授人以漁。精準(zhǔn)扶貧不只是改變貧困人口今天的生活，更是要謀好貧困人口明天的發(fā)展，讓貧困群體從總體上告別貧困。對精準(zhǔn)扶貧要綜合運用社會政策，長遠規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)“輸血”式扶貧向“造血”式扶貧的轉(zhuǎn)變。

2.4 發(fā)展社會工作，助力扶貧濟困

民政部原部長李立國指出，扶貧濟困是專業(yè)社會工作的核心使命，投身脫貧攻堅戰(zhàn)是我國社會工作者的時代責(zé)任；2016年國際社工日的中國主題被確定為“發(fā)展社會工作，助力扶貧濟困”；而且從國際經(jīng)驗和社會工作自身的特點及優(yōu)勢來說，社會工作應(yīng)該積極參與到精準(zhǔn)扶貧工作。

我國社會工作專業(yè)隊伍在實際反貧困工作中發(fā)揮作用十分有限，這既有制度建設(shè)原因，也有自身隊伍原因。制度建設(shè)方面，雖然《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》第一次將社會工作寫入反貧困政策，指出“實施扶貧志愿者行動計劃和社會工作專業(yè)人才服務(wù)貧困地區(qū)計劃”，為社會工作參與精準(zhǔn)扶貧打下制度基礎(chǔ)，但是現(xiàn)實情況卻是大多社會工作者是借助“三區(qū)”（邊遠貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)）項目參與的，這些項目一般都是短期性的，社會工作者未能制度性地進入反貧困領(lǐng)域，因此政府應(yīng)該在精準(zhǔn)扶貧工作中有具體的制度安排來支持社會工作者進入這一領(lǐng)域。社會工作專業(yè)自身隊伍參與扶貧開發(fā)能力方面，也存在許多問題：①理論與現(xiàn)實相差太大，社會工作者接受教育無論是理論還是實踐一般都在城市進行，關(guān)于農(nóng)村的社會工作現(xiàn)實甚是缺乏，特別是難以適應(yīng)復(fù)雜的精準(zhǔn)扶貧的要求；②缺乏綜合性的應(yīng)對農(nóng)村貧困問題的方法；③對我國已有的反貧困經(jīng)驗了解不夠；④對扶貧開發(fā)的相關(guān)知識了解不足。針對這些問題，社會工作者必須提升自身能力建設(shè)，理論聯(lián)系實際深入了解農(nóng)村群體的生活狀況，考察致貧的具體原因，系統(tǒng)學(xué)習(xí)和了解反貧困政策以及國內(nèi)外歷史經(jīng)驗，能夠提出自己對精準(zhǔn)扶貧的想法，在為實現(xiàn)國家共同富裕的目標(biāo)同時實現(xiàn)作為一名社會工作者的人生價值。

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