國(guó)有資本替代一般預(yù)算，對(duì)社保體系的重大影響

相惠蓮++朱弢

國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保的目的非常明確：彌補(bǔ)職工養(yǎng)老金缺口。國(guó)有資本的收益將借由這份文件與全體民眾的利益更深刻地聯(lián)系在一起，未來(lái)，國(guó)有資本的收益和變現(xiàn)都是補(bǔ)貼社保的渠道

11月18日，國(guó)務(wù)院公布了《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》，在解決老齡化問(wèn)題上，邁出新一步。

過(guò)去十幾年間，《減持國(guó)有股籌集社會(huì)保障基金管理暫行辦法》和《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》分別在2001年和2009年問(wèn)世，但均被認(rèn)為規(guī)模不足、實(shí)施不到位。剛剛公布的文件作出了一些新的制度安排，包括統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)企業(yè)國(guó)有股權(quán)的10%充實(shí)社保基金，將非上市企業(yè)也納入其中;將央企股權(quán)劃轉(zhuǎn)至全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)，地方國(guó)有資本的承接主體則被定位為各省政府設(shè)立的國(guó)有獨(dú)資公司等;并稱(chēng)“若需進(jìn)一步劃轉(zhuǎn)，再作研究”。

國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保的目的非常明確：彌補(bǔ)職工養(yǎng)老金缺口。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人口老齡化加劇，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力不斷加大。過(guò)去19年間，財(cái)政對(duì)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)補(bǔ)貼4萬(wàn)億元，從1998年的24億元增長(zhǎng)至2016年的6511億元。2016年末的數(shù)據(jù)是，平均2.8個(gè)在職人員供養(yǎng)一個(gè)退休職工，這一供養(yǎng)情況在未來(lái)可能進(jìn)一步變槽。

人口學(xué)家指出，1959年至1961年間出生的人口相對(duì)較少，1962年至1975年適逢年均2583萬(wàn)人誕生的第二次人口生育高峰，2017年起，這代人將逐步進(jìn)入退休年齡。

新的國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社保文件引發(fā)了巨大關(guān)注，它對(duì)彌補(bǔ)養(yǎng)老金缺口能夠發(fā)揮怎樣的作用，和過(guò)去幾次的劃轉(zhuǎn)又有何不同？《財(cái)經(jīng)》記者專(zhuān)訪了聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)。

在他看來(lái)，新政最重要的意義是對(duì)社?；鸬膩?lái)源做出戰(zhàn)略調(diào)整，讓國(guó)有資本在社保體系中漸漸取代財(cái)政一般預(yù)算的作用。同時(shí)，新政對(duì)國(guó)企的經(jīng)營(yíng)收益也會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)約束，國(guó)有資本的收益將借由這份文件與全體民眾的利益更深刻地聯(lián)系在一起。

為何劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本

《財(cái)經(jīng)》：在2001年、2009年，國(guó)務(wù)院都曾出臺(tái)過(guò)用國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社保基金的文件，本次新政的出臺(tái)在你看來(lái)具有哪些新的意義？

許善達(dá)：這次文件最重要的導(dǎo)向是：社保要靠國(guó)有資本，而不能再靠財(cái)政一般預(yù)算來(lái)支撐，國(guó)有資本的收益和變現(xiàn)都是補(bǔ)貼社保的渠道。

目前，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要依靠財(cái)政一般預(yù)算來(lái)補(bǔ)充，中央財(cái)政每年約補(bǔ)貼4000多億元，地方財(cái)政再補(bǔ)貼4000多億元，總體的補(bǔ)貼規(guī)模在8000億到9000億元之間。

? ?聯(lián)辦財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)、國(guó)家稅務(wù)總局原副局長(zhǎng)許善達(dá)

朱镕基任總理時(shí)就決定讓上市國(guó)企劃轉(zhuǎn)10%股本給全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)，到現(xiàn)在為止，當(dāng)時(shí)劃轉(zhuǎn)的資金都沒(méi)有被使用過(guò)。當(dāng)時(shí)所定的基本政策是社?；鸬娜笨诳恳话泐A(yù)算來(lái)補(bǔ)充，只是先劃轉(zhuǎn)一些國(guó)有資本作儲(chǔ)備，并在市場(chǎng)中經(jīng)營(yíng)、增值。這次文件最重要的是對(duì)這條作出修改，對(duì)社?；鸬膩?lái)源做出了戰(zhàn)略調(diào)整，以后要靠國(guó)有資本來(lái)支撐。

《財(cái)經(jīng)》：為什么要讓國(guó)有資本替代一般預(yù)算來(lái)支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)基金？

許善達(dá)：用財(cái)政一般預(yù)算來(lái)不斷補(bǔ)充社保缺口是不可持續(xù)的。一般預(yù)算去年對(duì)全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入8000多億元，如果不劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本，明年就會(huì)擴(kuò)大為9000億元，后年則是9000多億元，今后會(huì)越補(bǔ)越多。

我們研究院曾多年呼吁劃撥?chē)?guó)有資本充實(shí)社保，就是認(rèn)定了一條鐵律：靠一般預(yù)算支撐不了社保體系。

養(yǎng)老金赤字越來(lái)越大，一般預(yù)算補(bǔ)貼持續(xù)增長(zhǎng)，這還是在沒(méi)有進(jìn)一步降低繳費(fèi)率的情況下。中央提出各地要探索降低社保繳費(fèi)率，再不降低費(fèi)率，經(jīng)濟(jì)受不了，企業(yè)無(wú)法承受負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)在這么高的繳費(fèi)率，社保收不抵支的缺口還有近萬(wàn)億，如果再降低費(fèi)率，我們拿什么來(lái)填補(bǔ)這部分資金的缺口？

現(xiàn)在職工養(yǎng)老保險(xiǎn)每年的繳費(fèi)收入是2萬(wàn)多億元，如果繳費(fèi)率降低一半，需要每年從外部補(bǔ)充1萬(wàn)多億元，而且這部分資金還會(huì)每年增長(zhǎng)，財(cái)政無(wú)法承受。一般預(yù)算每年總收入十幾萬(wàn)億元，不可能再拿出1萬(wàn)多億元來(lái)補(bǔ)貼社保。

要想解決這個(gè)問(wèn)題，必須得另外有財(cái)源，現(xiàn)在看唯一可動(dòng)用的財(cái)源只有國(guó)有資本，這也是理所應(yīng)當(dāng)?shù)模哼^(guò)去國(guó)企的一批職工沒(méi)有交社保，當(dāng)時(shí)實(shí)行低工資制，職工們被壓低的那一部分工資變成了企業(yè)利潤(rùn)，成為國(guó)有資本。用國(guó)有資本彌補(bǔ)社保缺口實(shí)際上是一種償還機(jī)制，現(xiàn)在如此龐大的國(guó)有資本中就含有過(guò)去職工的社保資金在內(nèi)。

劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本的路徑

《財(cái)經(jīng)》：這次劃轉(zhuǎn)的資金還會(huì)是儲(chǔ)備金嗎，還是逐步地用于養(yǎng)老金的發(fā)放？

許善達(dá)：過(guò)去劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資本部分不一定會(huì)立即用于養(yǎng)老金發(fā)放，但是新劃撥的部分肯定會(huì)在未來(lái)使用，絕大部分靠國(guó)有資本收益，較小部分靠國(guó)有資本變現(xiàn)。

具體每年在養(yǎng)老金上補(bǔ)貼多少還不一定，因?yàn)槊磕昃蜆I(yè)情況不確定，一般預(yù)算地方財(cái)政和中央財(cái)政還能提供多少資金不確定，國(guó)有資本收益率能有多高暫時(shí)無(wú)法計(jì)算，現(xiàn)在是走一步看一步。

《財(cái)經(jīng)》：本次劃撥的這筆國(guó)有資本的規(guī)模有多大，能在充實(shí)社?；鸱矫嫫鸬绞裁醋饔?，在發(fā)放結(jié)構(gòu)上能夠替代原先的哪一部分？

許善達(dá)：有人計(jì)算本次國(guó)資劃轉(zhuǎn)的規(guī)模約為4萬(wàn)億元左右。按照這個(gè)數(shù)字來(lái)計(jì)算，若每年收益率為5%，實(shí)際收益2000億元，如果明年新增的社保支出為1000億元，這就意味著國(guó)資收益不僅能補(bǔ)上社保新增缺口，還能使財(cái)政一般預(yù)算對(duì)社保基金的補(bǔ)助較以往減少1000億元，并一年年滾動(dòng)。

當(dāng)然這要看國(guó)資的收益率，如果收益率低，還需要擴(kuò)大劃轉(zhuǎn)的規(guī)模，我們過(guò)去就建議總共要?jiǎng)澽D(zhuǎn)15萬(wàn)億到20萬(wàn)億元的國(guó)有資本。

今后一般預(yù)算對(duì)社保的補(bǔ)貼不能再增加了，只能減少，原本補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的8000多億元，可能會(huì)先維持著，但不再增加，而是慢慢地退出、回歸一般預(yù)算。

一般預(yù)算不應(yīng)該管社保，而是負(fù)責(zé)其他民生方面的支出。

《財(cái)經(jīng)》：15萬(wàn)億-20萬(wàn)億元的建議規(guī)模是怎么計(jì)算出來(lái)的？

許善達(dá)：我們的建議還基于另一個(gè)理由，即要借此舉來(lái)降低社保繳費(fèi)率。這意味著國(guó)有資本劃撥后，先要解決新增的社保支出，再補(bǔ)充隨著繳費(fèi)率降低而產(chǎn)生的社保收入不足的部分，最后再減輕財(cái)政一般預(yù)算原先的負(fù)擔(dān)。

目前我國(guó)的社保繳費(fèi)主要由“五險(xiǎn)一金”組成，雖然近年國(guó)務(wù)院連續(xù)下調(diào)了費(fèi)率，但五項(xiàng)繳費(fèi)合計(jì)仍占企業(yè)工資總額的40%，高費(fèi)率已經(jīng)讓相當(dāng)多數(shù)的企業(yè)不堪重負(fù)。

全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金2016年的征繳收入為2.75萬(wàn)億元，其中各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼為八九千億元，總體規(guī)模不到4萬(wàn)億元?，F(xiàn)在劃轉(zhuǎn)的這4萬(wàn)億元國(guó)有資本能用來(lái)解決每年新增的養(yǎng)老金支出已經(jīng)很不錯(cuò)，降低繳費(fèi)費(fèi)率肯定不夠，所以這次文件也沒(méi)有提及此事。

不過(guò)，國(guó)有資本的凈資產(chǎn)有40多萬(wàn)億元，以后將會(huì)有更多的劃轉(zhuǎn)動(dòng)作。

《財(cái)經(jīng)》：文件沒(méi)提及劃撥的國(guó)有股權(quán)未來(lái)是否能變現(xiàn)，怎么看待這個(gè)問(wèn)題？

許善達(dá)：文件沒(méi)有說(shuō)一點(diǎn)都不變現(xiàn)，而是說(shuō)要避免國(guó)有資本在短期內(nèi)大規(guī)模變現(xiàn)，還是希望承接主體能夠繼續(xù)經(jīng)營(yíng)這筆資產(chǎn)，產(chǎn)生收益，讓收益來(lái)支撐社保，但是現(xiàn)在無(wú)法確定收益是否足以支持社保支出，因?yàn)槊磕甑纳绫ＶС鲱~都在增加。

按照剛才所說(shuō)的，一般預(yù)算不再增加社保投入，每年新增的社保支出就需要國(guó)有資本收益來(lái)補(bǔ)，如果收益不夠就會(huì)需要變現(xiàn)一部分國(guó)有資本。

不過(guò)，當(dāng)前各地情況不一樣，部分地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余多，部分地區(qū)結(jié)余少。大體上說(shuō)，三分之一的省份不需要財(cái)政補(bǔ)貼，三分之一的省份靠地方財(cái)政補(bǔ)貼就足夠。壓力輕的地方，國(guó)資收益低一點(diǎn)也沒(méi)關(guān)系。而在情況最嚴(yán)重的黑龍江，社保歷史欠賬為200多億元，劃轉(zhuǎn)本地10%的國(guó)有資本股權(quán)可能還不夠補(bǔ)上窟窿。

《財(cái)經(jīng)》：過(guò)去十多年的劃撥政策，劃撥的數(shù)量和規(guī)模并不多，這次如何能夠收到預(yù)期效果？

許善達(dá)：政策的具體執(zhí)行還涉及很多問(wèn)題需要解決。對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)而言，過(guò)去只負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)資金，政府在發(fā)放養(yǎng)老金時(shí)，從未動(dòng)用該機(jī)構(gòu)的資金。今后，對(duì)此類(lèi)機(jī)構(gòu)而言，如果未來(lái)要?jiǎng)佑盟芾淼膰?guó)資收益，每年有支出的需求，此類(lèi)機(jī)構(gòu)在獲得劃撥資產(chǎn)和運(yùn)營(yíng)資金時(shí)會(huì)有更大的動(dòng)力，從而推進(jìn)改革的落實(shí)。當(dāng)然，必須根據(jù)這4萬(wàn)億元左右國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)和支出情況，進(jìn)一步劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本。

對(duì)國(guó)企有何深遠(yuǎn)影響

《財(cái)經(jīng)》：在你看來(lái)，文件是否還有一些暫未解決的問(wèn)題？

許善達(dá)：比如說(shuō)，暫時(shí)還沒(méi)有確定要?jiǎng)澞牟糠止蓹?quán)。國(guó)有資本的總盤(pán)子很大，全國(guó)國(guó)企資產(chǎn)總額為150萬(wàn)億元，凈資產(chǎn)為40多萬(wàn)億元。在眾多企業(yè)當(dāng)中，各個(gè)企業(yè)利潤(rùn)水平不一樣，是劃撥收益率高的股權(quán)，還是劃收益率低的股權(quán)，具體劃什么、用什么來(lái)支持社保，文件中還沒(méi)有提及。

如果劃撥收益高的企業(yè)，每年收益不少，如果劃撥的是收益低的企業(yè)，企業(yè)盈利很低，甚至還處于虧損狀態(tài)，股東還要給企業(yè)補(bǔ)貼，那社保怎么能從中獲得收益？

這是一個(gè)大的體制改革，不可能一下就把所有事都安排好，我認(rèn)為需要花很多年時(shí)間，先進(jìn)行劃撥，劃完以后再對(duì)具體的問(wèn)題具體解決。我們當(dāng)時(shí)的建議就是一年劃撥4萬(wàn)億元，五年共劃撥15萬(wàn)億-20萬(wàn)億元，把社保費(fèi)率降低一半。

《財(cái)經(jīng)》：這次劃轉(zhuǎn)會(huì)給國(guó)企帶來(lái)怎樣的影響？

許善達(dá)：這個(gè)文件定下了新的框架，對(duì)國(guó)企來(lái)說(shuō)是重要的體制改革。將來(lái)包括農(nóng)民工在內(nèi)的全體人民的利益，都會(huì)和國(guó)有資本的收益聯(lián)系在一起，國(guó)企的發(fā)展會(huì)使全體老百姓受益。雖然國(guó)企實(shí)行全民所有制，但原來(lái)掙多少錢(qián)和老百姓個(gè)體直接的實(shí)際關(guān)聯(lián)并不是很大?，F(xiàn)在有密切關(guān)系了，如果國(guó)有資本的收益高了，老百姓的社保繳費(fèi)率就可以降下來(lái)，企業(yè)成本會(huì)降低，職工收入會(huì)增加，如果收益不夠，繳費(fèi)費(fèi)率可能還得提高。

現(xiàn)在國(guó)有資本的收益高還是低，沒(méi)有硬約束，高就是高，低就是低，如果低，企業(yè)還可能會(huì)稱(chēng)自己受到了政策性損失。

劃撥給全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)和各地的承接主體以后，這部分國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)約束得以變強(qiáng)。收益率如果達(dá)不到一定的水平，社保的開(kāi)支誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)？這對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)者來(lái)說(shuō)是一個(gè)很大的壓力。如果到年底說(shuō)今年不分紅，可以嗎？現(xiàn)在社保缺口的存在會(huì)給國(guó)企決策者帶去壓力。

這次改革對(duì)各方深刻的影響會(huì)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)，包括在一般預(yù)算方面，在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)核算方面，對(duì)國(guó)企的約束等等。

《財(cái)經(jīng)》：劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本會(huì)使國(guó)企的股東趨于多元化，是否也能對(duì)其效率起到改善作用？

許善達(dá)：當(dāng)前我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)，無(wú)論是上市公司還是非上市公司，特征都是國(guó)家持股比例過(guò)高，以“中國(guó)石油”為例，國(guó)有控股比例高達(dá)80%以上，畸高的控股比例是長(zhǎng)期忽視資本使用效率的表現(xiàn)，大規(guī)模地閑置了國(guó)有資本，降低了國(guó)有控股公司的資本運(yùn)營(yíng)效率，使長(zhǎng)期積累的國(guó)有資本資源得不到充分的利用，不能增加政府可利用資金，也不能使老百姓享受到更多經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)惠。

從盤(pán)活國(guó)有資本的角度看，國(guó)際上的很多企業(yè)通常采用5%-20%的控股比例，以提高資本運(yùn)營(yíng)杠桿，盡可能多地控制和調(diào)動(dòng)社會(huì)資源為本企業(yè)集團(tuán)或家族服務(wù)，同時(shí)用相對(duì)靈活、便于進(jìn)出的持股結(jié)構(gòu)，形成對(duì)企業(yè)管理層的震懾、約束和激勵(lì)。

單從財(cái)務(wù)層面來(lái)看，國(guó)有企業(yè)即便是政府持股比例在30%左右也是安全的。對(duì)于當(dāng)前的主要國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，除非是國(guó)家允許的資產(chǎn)重組，否則未得到國(guó)家允許的企業(yè)層面收購(gòu)幾乎不可能。

我們研究院的報(bào)告把國(guó)有企業(yè)按功能分為四類(lèi)：一類(lèi)屬于民營(yíng)資本不愿意投資而國(guó)家不干不行的，比如大飛機(jī)，國(guó)有資本可以也只能100%控股的。一類(lèi)屬于國(guó)計(jì)民生的重點(diǎn)企業(yè)，國(guó)家必須絕對(duì)控股，比如城市污水治理，國(guó)有資本可以控股51%。一類(lèi)屬于某些重要領(lǐng)域，國(guó)有資本可以相對(duì)控股，比如能源領(lǐng)域、金融機(jī)構(gòu)等，國(guó)有資本可以控制30%或20%，只要相對(duì)控股即可。還有一類(lèi)國(guó)有資本只是財(cái)務(wù)投資，可以不控股。

按照這樣的分類(lèi)，我們就可以有更多的國(guó)有資本進(jìn)入社保體系。