如何利用“四個清單”進(jìn)行社會治理創(chuàng)新

引言：上海黃浦區(qū)南京東路街道利用“四個清單”積極地進(jìn)行社會治理創(chuàng)新，明晰職責(zé)邊界，依法確定街道工作清單；加強(qiáng)職能定位，提升綜合管理服務(wù)效能；堅持需求導(dǎo)向，推動清單從文本化走向?qū)嶓w化；堅持理念創(chuàng)新，加強(qiáng)社區(qū)共治和居民自治。今后需要進(jìn)一步理順權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系、處理資源與權(quán)力的關(guān)系、處理服務(wù)重心與目標(biāo)指向的關(guān)系，不斷創(chuàng)新社會治理。

為貫徹落實上海市委“1+6”文件精神，上海黃浦區(qū)近年來主要圍繞“補(bǔ)短板、治頑疾”創(chuàng)新社會治理、加強(qiáng)基層建設(shè)，特別是在住宅小區(qū)綜合治理、重塑老城廂、推進(jìn)網(wǎng)格化綜合管理、健全完善社區(qū)代表會議制度和社區(qū)委員會制度、探索黨員社區(qū)民警在居民區(qū)黨組織做兼職副書記等方面有不少創(chuàng)新之處，成效也比較明顯，也充分體現(xiàn)了社區(qū)治理中重心下移和條塊聯(lián)動的特點。

一、上海黃浦區(qū)“四個清單”的形成與發(fā)展

上海黃浦區(qū)的“四個清單”的發(fā)展大體上進(jìn)行了四個階段：一是探索法治化建設(shè)階段。最初來源于南京東路街道從2013年開始探索推進(jìn)社區(qū)法治化建設(shè)開始，當(dāng)時提出了一個“3+1”模式，“梳理一張清單，曬職權(quán)；設(shè)計一組流程，提效能；形成一套制度，強(qiáng)監(jiān)督；依托信息化手段，實現(xiàn)法治落地”。二是“兩個清單”和“三個清單”形成階段。南京東路街道在探索法治化建設(shè)的基礎(chǔ)上，就先后形成了《街道依法行政工作規(guī)范》和《社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心辦事流程》，這就是最初權(quán)力清單和責(zé)任清單的“兩個清單”。2015年為落實“1+6”文件，創(chuàng)新社會治理，提出了權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，并起草的《街道辦事處權(quán)力清單》《街道工作職責(zé)清單》《街道辦事處行政權(quán)力負(fù)面清單》。三是“四個清單”形成階段。到了2015年下半年，在形成三個清單的基礎(chǔ)上，并結(jié)合在工作中實踐推廣的現(xiàn)實性，針對“負(fù)面清單”在實踐中不便于操作和界定，以及街道目前的職能定位和調(diào)整，開始著手以“三個公共服務(wù)”為切入點，從現(xiàn)有法律法規(guī)、政策意見中追本溯源，對街道黨工委、辦事處的工作職責(zé)進(jìn)行全面梳理、依法論證，最終形成了以職責(zé)清單、權(quán)力清單、服務(wù)清單為主體，效能清單為支撐。至此“四個清單”正式形成。四是“四個清單”推廣階段。在南京東路街道試點“四個清單”的基礎(chǔ)上，目前上海黃浦區(qū)正在深化完善“四個清單”，在街道和相關(guān)部門推廣“四個清單”。

二、“四個清單”在基層社會治理中的創(chuàng)新之處

（一）明晰職責(zé)邊界，依法確定街道工作清單?！八膫€清單”最根本的創(chuàng)新之處就是厘清街道、街道各科室和相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，哪些是街道必須統(tǒng)籌完成的，哪些是街道科室針對完成的，哪些是需要街道部門協(xié)調(diào)完成的，主要是力圖避免由于職責(zé)不清晰，造成工作在條線上相互推諉的現(xiàn)象的發(fā)生，提高工作的實效性和針對性。一方面，依法制定清單。梳理這些清單不是南京東路街道自說自話的，是有法律依據(jù)的，這些依據(jù)包括涉及中央、上海市和市區(qū)層面相關(guān)法律法規(guī)、政策意見以及規(guī)范性文件一共有266部，這些法律法規(guī)的跨度達(dá)到31年，這其實是一個龐大的系統(tǒng)工程。但是這個工程體現(xiàn)了依法依規(guī)制定清單的科學(xué)化過程。另一方面，明晰職責(zé)邊界。比如在指責(zé)清單中，制定了崗位職責(zé)書。按照街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“6+2”設(shè)置，將“四個清單”進(jìn)行分解細(xì)化，重點將職責(zé)清單明確到科室、落實到崗位，形成八個辦公室崗位職責(zé)和人員分工說明。職責(zé)邊界明晰了，工作關(guān)系就理順了，制度建設(shè)就到位了，條塊聯(lián)動、上下聯(lián)動、部門聯(lián)動自然而然也就會形成，當(dāng)然也就會形成工作的源動力。

（二）加強(qiáng)職能定位，提升綜合管理服務(wù)效能。依據(jù)2016年最新修訂的《上海市街道辦事處條例》中26條對街道職能的規(guī)定，對街道辦事處的職能定位是“區(qū)人民政府的派出機(jī)關(guān)，依法在轄區(qū)內(nèi)履行相應(yīng)的政府服務(wù)和管理職能”。這個職能定位是統(tǒng)領(lǐng)上海目前街道的職能定位，至于街道作為政府的派出機(jī)關(guān)，如何履行政府職能和管理職能，在《條例》中是沒有細(xì)化的?！八膫€清單”中的權(quán)力清單，進(jìn)一步細(xì)化了黨的建設(shè)、社區(qū)事務(wù)類、行政許可、行政確認(rèn)、行政給付等共10個門類，共計82個小項，分門別類，細(xì)化項目，明確了街道和有關(guān)部門的職能定位，基本上做到了“一表一圖一件”，即一個權(quán)力目錄、一張權(quán)力運行流程圖和一份權(quán)力實施依據(jù)。目前，黃浦區(qū)已將“四個清單”嵌入到網(wǎng)格化管理中，通過權(quán)責(zé)組合和機(jī)制優(yōu)化，形成符合地域特征、切合社區(qū)實際的綜合管理模式，以標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)格化提升綜合管理的服務(wù)效能。

（三）堅持需求導(dǎo)向，推動清單從文本化走向?qū)嶓w化。制定和推行“四個清單”的目的不只是為了簡化流程，更重要的是提升居民群眾的滿意度，因此服務(wù)清單在“四個清單”中的分量舉足輕重。一是提供疊加式服務(wù)，也就是將職責(zé)清單中屬于“窗口”服務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行剝離，對服務(wù)事項進(jìn)行流程設(shè)計和再造，使居民辦事的操作性和指向性得到增強(qiáng)。二是推行代入式服務(wù)，主要是依托信息化手段，倡導(dǎo)服務(wù)者自己首先代入被服務(wù)者進(jìn)行親身感受，通過體驗來掌握居民的需求，在便民窗口服務(wù)商下功夫，避免居民辦事多次往返的狀況。三是探索扁平式服務(wù)，在兩個居民區(qū)實行“窗口前置、服務(wù)前移”，將社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心部分項目前移到居委會，開展政策咨詢、預(yù)約辦理、綠色通道、主動上門等扁平式服務(wù)，讓居民“不跑冤枉路，不排冤枉隊”。

（四）堅持理念創(chuàng)新，加強(qiáng)社區(qū)共治和居民自治。“四個清單”作為街道推進(jìn)社區(qū)共治的發(fā)力點，主要是想進(jìn)一步激發(fā)社區(qū)治理的動力、能力和活力。一個方面，發(fā)揮社區(qū)共治的作用。在“四個清單”，職責(zé)清單中第一個篇章是“社區(qū)黨建”，權(quán)力清單中第一個篇章是“黨的建設(shè)”，服務(wù)清單中第一個篇章是“社區(qū)黨建服務(wù)”，這說明什么？這說明“四個清單”堅持黨建引領(lǐng)，按照清單明確黨建工作職責(zé)，統(tǒng)籌推進(jìn)居民區(qū)、“兩新”組織和區(qū)域化黨建，凝聚廣大黨員參與服務(wù)群眾、治理社會的作用，體現(xiàn)了社會共治的作用。另一方面，堅持居民自治?，F(xiàn)在南京東路街道正在試行居委會工作清單，進(jìn)一步規(guī)范居民區(qū)工作。提出“六個一”一份職業(yè)道德守則“守底線”、一張承諾書“樹形象”、一本崗位說明書“明職責(zé)”、一項包塊制度“聯(lián)萬家”、一本工作清單“強(qiáng)基礎(chǔ)”、一批自治項目“顯身手”，推動居民自治加快發(fā)育、持續(xù)發(fā)展。

三、對“四個清單”進(jìn)一步發(fā)揮社會治理創(chuàng)新的幾點思考

盡管目前上海黃浦區(qū)推廣的“四個清單”取得了階段性的成效，包括街道權(quán)限進(jìn)一步明晰、基層管理進(jìn)一步規(guī)范、社區(qū)服務(wù)進(jìn)一步優(yōu)化等，但是從制定、細(xì)化、完善和推廣的過程中，還是給我們帶來了許多思考。

一是如何理順權(quán)力和責(zé)任的關(guān)系?！?+6”文件推動的社會治理改革的主要目的是做實街道、做強(qiáng)居民區(qū)，推進(jìn)“三個向下”，即重心下移、資源下沉、權(quán)力下放。但是在推廣“四個清單”的過程中，街道層面的推行者卻感受到了在街道重心向下移的過程中，街道的權(quán)力相較于責(zé)任不是變大了，而是變小了，責(zé)任反而變得更重了，本來是希望通過清單能明晰與街道密切相關(guān)的委辦局能協(xié)調(diào)好街道層面的工作，結(jié)果變成了有些委辦局把部分工作更多的下放，使得街道工作任務(wù)變大。這就表現(xiàn)為街道權(quán)力和職責(zé)不對等的關(guān)系，一定程度上會影響到街道推廣“四個清單”的積極性。

二是如何處理資源與權(quán)力的關(guān)系。南京東路街道推行“四個清單”最初的目的就是想更好的工作，把事情辦好，向前多跨一步。在具體操作的過程中，特別是貫徹“1+6”文件精神以來，街道層面的資源明顯變多了，這個變化是比較明顯的。但問題是，資源變多的同時，賦予街道的權(quán)力去配置這些資源的權(quán)限卻是有限。資源變多了，現(xiàn)在卻因為街道權(quán)力邊界在法治層面還沒有固化下來，街道操作起來難免縮手縮腳，緊靠權(quán)力清單解決不了這個頂層設(shè)計的問題。

三是如何處理好服務(wù)重心與目標(biāo)指向的關(guān)系。“四個清單”的重心就是搞好服務(wù)，讓老百姓滿意。但現(xiàn)在“四個清單”目標(biāo)指向簡單化、操作化、流程化，這一方面會使有些工作變得簡單，提高效能，另一方面，有些項目還是存在邊界模糊、部門模糊，居民還是找不到北，特別是對于上了年紀(jì)的居民而言，信息化的清單使他們無法完成網(wǎng)上事項。所以，檢驗未來“四個清單”的成效關(guān)鍵還要看它能否充分體現(xiàn)人性化。

（作者單位：中共上海市黃浦區(qū)區(qū)委黨校）