從英國環(huán)境績效審計中啟迪我國霧霾審計發(fā)展

2012年以來，我國各大城市發(fā)生嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)象，空氣的污染給人們的健康帶來了極大的威脅。2015年北京PM2.5的峰值一度高達(dá)902，由于嚴(yán)重的霧霾導(dǎo)致大眾心腦血管疾病高發(fā)，肺癌發(fā)生率相比十年前上升80%。霧霾不僅對人類健康產(chǎn)生威脅，連經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不能幸免于難，由于霧霾導(dǎo)致交通運(yùn)輸?shù)臏?、電力設(shè)備的跳閘、農(nóng)作物發(fā)育不良等等都對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重的阻礙。究其原因主要是在冬季燃煤采暖、機(jī)動車和大型工廠廢氣排放、熱島效應(yīng)等等。

目前我國已采取相關(guān)措施用以加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，限制高污染、高能耗的廢氣排放，關(guān)閉高能耗企業(yè)、采取汽車單雙號限行等，在一定程度上對霧霾有所緩解，但雖然有政策支持，可霧霾問題并沒有從根本上解決。

一、英國環(huán)境績效審計經(jīng)驗

縱觀歷史，英國也曾經(jīng)遭遇過霧霾侵襲，倫敦尤其嚴(yán)重，而英國在意識到問題的嚴(yán)重性后開展了一系列治理措施，現(xiàn)在倫敦已經(jīng)發(fā)展成了綠色花園城市。其中英國政府的環(huán)境績效審計也起到了重要作用，很多經(jīng)驗也值得我國借鑒。

近幾年，英國的環(huán)境審計委員會在進(jìn)行關(guān)于環(huán)境保護(hù)相關(guān)審計的過程中主要側(cè)重于十個領(lǐng)域，分別是大氣污染和氣候變化、空氣質(zhì)量、生物多樣性、林業(yè)、土壤、洪水及沿海保護(hù)、廢物處理、淡水環(huán)境、水的供應(yīng)、海洋環(huán)境。英國審計署結(jié)合國家政策法規(guī)以及所簽訂的各種環(huán)境保護(hù)條約對英國環(huán)境審計做出了符合國情的審計標(biāo)準(zhǔn)。而且英國政府還把環(huán)境保護(hù)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、減少政府干預(yù)、節(jié)約政府開支等工作緊密結(jié)合，并通過建立伙伴關(guān)系和成立咨詢小組，鼓勵利益相關(guān)者廣泛參與到環(huán)境保護(hù)當(dāng)中。其環(huán)境績效審計發(fā)展經(jīng)驗可總結(jié)為以下四條。

（一）政府績效審計理念轉(zhuǎn)變

英國的績效審計最初比較注重績效、強(qiáng)調(diào)過程逐漸向注重資金價值、強(qiáng)調(diào)結(jié)果的方向轉(zhuǎn)變。最初的績效審計是“3E”審計，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，而隨著時代的變遷，現(xiàn)在的績效審計在原來的基礎(chǔ)上更注重結(jié)果的環(huán)境性、公平性。

（二）環(huán)境績效審計與可持續(xù)性發(fā)展相結(jié)合

由于環(huán)境污染的加重，可持續(xù)發(fā)展問題不容忽視，英國財政部明確指出環(huán)境成本和社會成本是政策評估的重要組成部分，并提出全壽命周期成本概念，對項目的社會成本和社會效益進(jìn)行評估。英國審計署順應(yīng)現(xiàn)代公共行政的發(fā)展趨勢，將可持續(xù)性引入績效審計，豐富了績效審計的內(nèi)涵。

（三）用分析性框架指導(dǎo)績效審計實踐

分析性框架的使用是英國績效審計方法上的重大變化，貫穿于整個績效審計過程。主要目的是指導(dǎo)績效審計組以相對一致的方式評估被審計單位的績效情況。這個框架由一系列問題組成，有6個步驟，如下；

步驟1建立“最優(yōu)”狀態(tài)。所謂最佳是指“在給定的明示或暗示的限制或約束下的最理想的可能”。在決定最佳績效安排時，需要對“合理的限制”進(jìn)行判斷和理解；

步驟2列出與審計項目有關(guān)的資源；

步驟3 判斷根據(jù)現(xiàn)有的資源，應(yīng)當(dāng)達(dá)到的產(chǎn)出和效果；

步驟4判斷績效水平；

步驟5根據(jù)使用現(xiàn)有資源取得的績效得出審計結(jié)論；

步驟6提出如何提高績效的審計建議。

（四）用績效標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化審計質(zhì)量

2008年英國審計署在總結(jié)績效審計經(jīng)驗時提出了10個績效標(biāo)準(zhǔn)作為績效審計質(zhì)量門檻并用于對績效審計質(zhì)量進(jìn)行統(tǒng)一的指導(dǎo)，并納入2011年《績效審計手冊》。這10個績效標(biāo)準(zhǔn)分別是質(zhì)量保證標(biāo)準(zhǔn)、項目確定和開展標(biāo)準(zhǔn)、項目設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的可靠性和固定證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、客觀分析標(biāo)準(zhǔn)、平衡和有說服力的報告標(biāo)準(zhǔn)、項目管理和監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)、被審計單位參與標(biāo)準(zhǔn)、出具報告標(biāo)準(zhǔn)和跟蹤檢查標(biāo)準(zhǔn)，它們和最高審計機(jī)關(guān)國際組織制定的績效審計標(biāo)準(zhǔn)一致，在跟蹤審計環(huán)節(jié)的冷審查程序還會專門對審計組是否遵守績效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查。

二、我國霧霾審計發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

（一）我國霧霾審計現(xiàn)狀

在2013年9月，國務(wù)院出臺了《大氣污染防治行動計劃》，這在新中國環(huán)保史上第一次以國務(wù)院的名義出臺關(guān)于大氣污染治理的規(guī)劃，這也足以看出我國政府解決大氣污染問題的決心。

我國霧霾審計的起步較晚，也是由于我國最近幾年才開始真正對大氣污染治理情況重視起來。我國于2013年才計劃將霧霾審計納入我國審計署審計工作項目中，我國審計人員在審計過程中大量的審計依據(jù)與經(jīng)驗還要借鑒其他國家，而這個大氣污染防治行動計劃的出臺為我國霧霾審計人員提供了更符合國情的審計依據(jù)。

目前我國霧霾審計工作目前關(guān)注的重點有六個：一是霧霾治理工作開展及任務(wù)完成情況；二是中小型燃煤鍋爐拆改情況；三是機(jī)動車尾氣排放治理情況；四是企業(yè)大氣污染物排放治理情況；五是揚(yáng)塵治理情況；六是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、重污染企業(yè)搬遷情況。

我國在審計領(lǐng)域比較有特色的是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，這項審計在霧霾審計上也有所體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為我國的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，其中就包括了領(lǐng)導(dǎo)在任期內(nèi)對大氣污染的治理成效審計，包括任期內(nèi)環(huán)保責(zé)任的履行、環(huán)保政策的落實、環(huán)保資金的運(yùn)用等，樹立領(lǐng)導(dǎo)層的環(huán)保觀念，為企業(yè)、為人民做好環(huán)保表率。

（二）我國霧霾審計存在的問題

1.審計觀念、方法老舊

從我國霧霾發(fā)展現(xiàn)狀可以看出我國的審計關(guān)注點比較單一，審計方法也較為落后，還在運(yùn)用傳統(tǒng)的審計方法如觀察、調(diào)查問卷、分析性復(fù)核等形式開展工作。而英國在審計觀念上順應(yīng)時代潮流，從“3E”到“5E”轉(zhuǎn)變的很快，而且把審計著重點放到可持續(xù)發(fā)展上，而不是局限于具體的環(huán)保措施調(diào)查，在審計方法上更是利用了分析性框架來進(jìn)行審計，是審計方法的一次革新。

2.缺少符合國情的審計標(biāo)準(zhǔn)

由于我國審計起步晚，尤其是在大氣污染審計方面起步更晚，在審計過程中依據(jù)的法案和標(biāo)準(zhǔn)大部分都來自于國外，屬于我國自主頒布的相關(guān)法案甚少，導(dǎo)致部分審計標(biāo)準(zhǔn)不符合國情，審計人員不能夠?qū)δ承徲嬳椖孔龀鲇嗅槍π缘脑u價。

3.霧霾審計專業(yè)能力不足

霧霾審計所需要的知識與技術(shù)是多方位的，而負(fù)責(zé)審計的工作人員多數(shù)來自于傳統(tǒng)審計部門，對于霧霾審計中的很多專業(yè)性知識掌握不足，缺乏專門領(lǐng)域的專家進(jìn)行指導(dǎo)，導(dǎo)致相關(guān)審計工作開展困難、效率不高。

4.我國審計公開披露較少

英國在審計結(jié)束后對社會公開披露審計結(jié)果，而我國一般采取以審計報告的形式上報給本級政府單位，選擇公開披露的項目不是很多，由于披露的局限性，也不利于促進(jìn)我國社會對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督。

三、我國霧霾審計應(yīng)借鑒的經(jīng)驗

1.更新審計觀念和方法

霧霾審計專業(yè)性、時代性都比較強(qiáng)，傳統(tǒng)的審計方法不能完全滿足環(huán)境審計需求，除觀察、詢問、調(diào)查問卷等審計方法外還應(yīng)運(yùn)用現(xiàn)代比較先進(jìn)的審計工具，如云計算、大數(shù)據(jù)等，將計算機(jī)審計結(jié)合到工作中。例如大數(shù)據(jù)所搜集的霧霾數(shù)據(jù)，一年的哪幾個時段、時刻的霧霾指數(shù)偏高，然后分析成因，再從成因當(dāng)中尋找政府領(lǐng)導(dǎo)是否在大氣污染治理過程中存在不作為現(xiàn)象，將抽象的霧霾審計具體化、形象化，讓不可見的霧霾審計證據(jù)變得可視化、可計量。

2.建立符合國情的環(huán)境審計評價標(biāo)準(zhǔn)

我國早期開展環(huán)境審計主要依據(jù)西方國家的標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，如ISO14000系列標(biāo)準(zhǔn)，以及早期簽訂的條約，如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》、《國際熱帶木材協(xié)定》等。隨著我國環(huán)境審計的發(fā)展，我國目前也已經(jīng)頒布了20多部環(huán)境保護(hù)類法規(guī)以及近400條環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，但是大多還是參考西方國家的法律法規(guī)進(jìn)行制定，有些項目并不是完全符合我國國情。而對于大氣污染防治方面的評價標(biāo)準(zhǔn)和細(xì)則更是少之又少。要想更好的開展我國的環(huán)境審計還需我國政府根據(jù)自身需求制定等符合本國國情的評價標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境審計制度。

3.培養(yǎng)環(huán)境審計復(fù)合型人才

霧霾審計所要求的專業(yè)性、針對性更強(qiáng)，不僅要求審計人員熟練掌握審計技巧，豐富的審計經(jīng)驗，還要具備環(huán)境學(xué)相關(guān)的知識，以及對經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、工程學(xué)等方面也要有所了解。所以，目前我國政府在進(jìn)行審計的同時也可以雇傭一些社會當(dāng)中的相關(guān)機(jī)構(gòu)、企業(yè)的人員來配合政府審計，但要想從源頭解決這個問題還需要培養(yǎng)復(fù)合型人才，政府應(yīng)多加開展相關(guān)領(lǐng)域的培訓(xùn)，而審計人員也應(yīng)注重了解相關(guān)領(lǐng)域的最新動態(tài)，保持與時俱進(jìn)的審計觀念。

4.促進(jìn)霧霾審計信息披露

加大政府霧霾審計披露力度，將不符合發(fā)展要求的企業(yè)的審計結(jié)果進(jìn)行披露，促進(jìn)公眾環(huán)保監(jiān)督型社會的形成，強(qiáng)化企業(yè)社會責(zé)任意識，摒棄一切重發(fā)展、輕環(huán)保、先發(fā)展、后治理的老思想，讓公眾和企業(yè)共同樹立環(huán)保責(zé)任意識，與政府共同參與到霧霾治理中去。

（作者單位：哈爾濱商業(yè)大學(xué)）