對地方政府績效差異化考評的路徑探索

以GDP為核心指標(biāo)的績效考評在一定程度上反映了地方政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量和速度的重視程度，但卻忽視了經(jīng)濟(jì)增長的方式、質(zhì)量、效率以及為此付出的代價，不能作為衡量政府優(yōu)秀與否、社會分配公平與否、人民生活質(zhì)量提高與否的唯一標(biāo)尺。因此，對政府的績效考評要兼顧對社會穩(wěn)定、分配公平、文化多元、生態(tài)平衡等維度的考量。本文從差異化的視角出發(fā)，擬從以下方面對地方政府績效考評的路徑進(jìn)行探索，采用360度考評使考評主體豐富化；以SMART原則為指導(dǎo)促進(jìn)考評指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重分配科學(xué)化；采用長、短期考評結(jié)合，靜動態(tài)考評結(jié)合使考評方法合理化。

一、告別“唯GDP政績觀”

2013年6月，習(xí)近平在全國組織工作會議上強(qiáng)調(diào)，“再也不能簡單以國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率來論英雄了?！边@表明簡單地以投資規(guī)模、財政稅收等數(shù)字為指標(biāo)，最終以GDP反映經(jīng)濟(jì)增長的考核，在政府績效評估體系中雖然具有一定的代表性，可以在一定程度上反映政府為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出的努力，但絕不可以作為唯一決定性的力量，其執(zhí)政期間整體社會發(fā)展情況，包括政治穩(wěn)定、文化多元、社會和諧、生態(tài)平衡等方面也是不可或缺的部分。

（一）理念的落后性

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)，“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況”。為貫徹落實該決定，2013年底中共中央組織部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，強(qiáng)調(diào)不再唯 GDP馬首是瞻，而要堅持經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)文明等指標(biāo)并重。要堅持科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)，做到以人為本，形成嶄新的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的政績考核指標(biāo)體系。

十八屆五中全會提出要破解“什么是發(fā)展、怎樣發(fā)展”的難題，樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以理念來指導(dǎo)行動。并將生態(tài)文明建設(shè)放到與“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會”并列的高度，強(qiáng)調(diào)對環(huán)境的保護(hù)，這表明政府已經(jīng)認(rèn)識到不管不顧的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的生態(tài)危機(jī)、資源危機(jī)、能源危機(jī)等沉痛的代價?！拔逦灰惑w”的總布局，不僅是帶領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理念，也是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)重大問題的理念。要求政府在指導(dǎo)企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)時，要堅持綠色發(fā)展、節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境，堅定走文明發(fā)展道路，以更好地促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好，建構(gòu)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

（二）實踐的非科學(xué)

1.過分依賴粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式。國家統(tǒng)計局局長李德水認(rèn)為GDP不能反映社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量，因為社會成本、經(jīng)濟(jì)增長代價、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量及社會分配與社會公正無法僅憑GDP得以表現(xiàn)。然而地方政府為盡快干出“政績”，不實事求是，不進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和考察，盲目投資和審批，胡亂開發(fā)項目，不惜以資源環(huán)境為代價換取暫時的眼前的經(jīng)濟(jì)增長。這種粗放型的經(jīng)濟(jì)增長方式帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染和難以挽回的生態(tài)破壞，而后續(xù)政府對環(huán)境的治理成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了因片面追求經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出帶來的效益。由此可見，以GDP為唯一的考核指標(biāo)顯然是不合理的，既與科學(xué)發(fā)展觀相悖，也影響“五位一體”總布局的實現(xiàn)。

2.誘使政治權(quán)力過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政治與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是相輔相成的，經(jīng)濟(jì)是政治的基礎(chǔ)，政治反過來服務(wù)于經(jīng)濟(jì)。把GDP作為政績考核的指標(biāo)實質(zhì)上把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府權(quán)力聯(lián)系了起來。作為“理性經(jīng)濟(jì)人”的地方政府為尋求利益的最大化，會充分利用甚至過度利用手中權(quán)力，干預(yù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，濫權(quán)、尋租甚至腐敗，形成“政績工程”、“短期工程”、“爛尾工程”等。具體表現(xiàn)有：不考察企業(yè)的環(huán)保技術(shù)過關(guān)與否就審批項目，對企業(yè)破壞環(huán)境、濫用資源的舉動視而不見，缺乏監(jiān)督等等，這樣做的結(jié)果是GDP數(shù)字上去了，環(huán)境質(zhì)量下降了，人民滿意度不高了，政府公信力消失了。黨的十八屆三中全會重新界定政府和市場的關(guān)系是要讓市場在資源配置中起決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用。

3.貧富差距依舊存在，社會公平難以實現(xiàn)。從2011年到2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看（見表1），五年來，GDP穩(wěn)步增長，人均GDP突破了50000元大關(guān)，基尼系數(shù)（用來判斷收入分配公平程度的指標(biāo)）呈現(xiàn)微弱的下降趨勢，但仍然處于較高水平，表明我國的貧富依然存在很大差距，人民沒有普遍享受到改革發(fā)展的成果。（作為參考：國際上通常把0.4作為衡量貧富差距的界限，發(fā)達(dá)國家的基尼系數(shù)浮動在0.24-0.36之間）這也就意味著，以GDP為政績考核的主要指標(biāo)，雖然促進(jìn)地方政府大力支持經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是忽略了財富的公平分配，缺乏科學(xué)性和合理性，必須改變“唯GDP”的發(fā)展理念。

需要辨明的是，告別“唯GDP政績觀”不能錯誤的理解成是完全拋開對GDP的考核，而是降低對GDP這一指標(biāo)的考核比重，同時更加全面的關(guān)注其他反映經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量、效益或者是代價的指標(biāo)。

二、迎接“差異化政績考核”

基于各區(qū)域現(xiàn)實發(fā)展能力和未來發(fā)展?jié)摿?，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》統(tǒng)籌考慮當(dāng)前和未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局的基礎(chǔ)上，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域四種類型。由此可見，中央政府對于地區(qū)發(fā)展的差異已經(jīng)有了一定認(rèn)識，提高考核的科學(xué)化水平，因地制宜地實行差異化政績考核迫在眉睫。

（一）差異化政績考核是什么？

當(dāng)前，差異化政績考核并未出臺全國性的法律法規(guī)或指導(dǎo)意見，亦沒有統(tǒng)一的制度安排，多屬于地方性探索或部門性試行，例如咸陽市秦都區(qū)修訂《年度目標(biāo)責(zé)任考核試行辦法》，指導(dǎo)考核采用加減分綜合考量和難度系數(shù)賦值的辦法，使考核體系更加全方位和立體式；洛陽市貫徹落實《洛陽市安全生產(chǎn)績效考核辦法（暫行）》，分別制定出各指標(biāo)的具體百分比及詳細(xì)計算公式，使績效考核科學(xué)量化；滕州市試行《績效考核個性指標(biāo)考核》，將業(yè)務(wù)開展、社會效益和內(nèi)部管理三大板塊有機(jī)結(jié)合。類似的地方政府基于差異化的有益嘗試還有很多。

本文參考各地方從差異化出發(fā)對績效考評辦法的有益探索，對差異化政績考核作出概念上的界定。差異化政績考核，即以被考核對象的發(fā)展情況、區(qū)位優(yōu)勢和主體功能的差異為基礎(chǔ)，遵循客觀公正、系統(tǒng)全面、注重實效、與時俱進(jìn)的原則，采用不同的考核方法，賦予個性化的指標(biāo)和權(quán)重，使各個單位能發(fā)揮優(yōu)勢、補(bǔ)充短板、提升發(fā)展的效率和質(zhì)量，達(dá)到以不平衡的考核破解不平衡發(fā)展的目的，使全區(qū)域?qū)崿F(xiàn)綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。

（二）如何實現(xiàn)差異化？

1.考核主體上，讓社會公眾在政績考評中占有重要位置

民主化日漸深化，人們清醒地認(rèn)識到政府治理的本質(zhì)是為人民服務(wù)，政府績效的好壞要由人民來評價。因此，政府績效考評要注重考核主體的多樣化，堅持群眾路線，將人民滿意度納入考核體系，讓社會公眾在政績考評中占有重要位置。

360度考評是企業(yè)管理經(jīng)常用到的績效考核辦法，具有全方位、多角度的特點，適應(yīng)了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、科技飛速發(fā)展帶來的客觀要求。它是指由被考評對象的上級、同級、下級、客戶以及自身擔(dān)當(dāng)考評主體，從多個角度對考評對象進(jìn)行評價。360度考評強(qiáng)調(diào)考評者的廣泛來源，充分尊重考評者的意見，加強(qiáng)了主客體之間的雙向交流。對政府績效的考核也需要多樣化的考核主體來促使考核結(jié)果的公正公平，同時考核過程中要讓參與主體充分了解情況，在各個環(huán)節(jié)加大群眾評議的權(quán)重，提高考核評價質(zhì)量。由此可見，360度考評為將群眾納入政府績效考核主體提供了方法論指導(dǎo)，形成了對政府績效的全方位、包圍式考評（如圖1）。

這里的群眾包括基層代表、媒體、專家、社會評估機(jī)構(gòu)以及普通百姓。具體操作可以根據(jù)評價者的知情程度、專業(yè)知識、管理能力等的差別，給與其打分權(quán)。如專家考核30分、社會評估機(jī)構(gòu)30分、基層代表20分，普通百姓20分，形成一個反映各方面意見的加權(quán)平均分，促進(jìn)評價結(jié)果的客觀公正和全面。

人民群眾對社會的改革發(fā)展最具有發(fā)言權(quán)，因為其對政府所提供的公共服務(wù)質(zhì)量是最有切身感受的。因此對政府績效的考核，尤其是直接與群眾生存和生活密切相關(guān)的考核指標(biāo)，要切實暢通溝通的渠道，探討建立多層次多方面的公民評議體系，讓群眾有條件、有渠道了解政府政績，如建立政務(wù)公開、定期溝通、聽證會和新聞發(fā)言人制度等，以實現(xiàn)陽光行政。

2.考核指標(biāo)和權(quán)重上，因地制宜，提取關(guān)鍵績效考評指標(biāo)（KPI）

關(guān)鍵績效指標(biāo)是指在績效考評指標(biāo)體系中居于核心或中心地位，具有舉足輕重的作用，能起到影響和制約其他變量的考評指標(biāo)，其選取基于考評對象的范圍廣闊性。在人力資源的管理中常用“SMART”原則選取指標(biāo)，具體來說，“S”（specific）要求指標(biāo)是具體、適度細(xì)化的；“M”（measurable）要求指標(biāo)是數(shù)量化、可以衡量的；“A”（attainable）要求指標(biāo)是可以實現(xiàn)的；“R”（relevant）要求指標(biāo)與績效密切相關(guān)；“T”（time-bound）要求考慮指標(biāo)實現(xiàn)的時間限制。

政府的績效考核指標(biāo)也要多向度發(fā)展，打破“唯GDP”的界限，堅持“SMART”原則。我國地大物博，各地區(qū)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿?、人口的分布、國土利用等各方面存在顯著差別。因此，對地方政府的績效考核可以以主體功能為依托具體探討。區(qū)域劃分基礎(chǔ)上實施差異化考核，將直接轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，唯GDP的發(fā)展模式將被有力扭轉(zhuǎn)。

各區(qū)域承擔(dān)的主體功能差異巨大，因此地方政府的政績考核應(yīng)各有側(cè)重，指標(biāo)設(shè)置也各有不同。其中，優(yōu)化開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)科技等各方面發(fā)展良好的地區(qū)，主要面臨轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整發(fā)展結(jié)構(gòu)，提高發(fā)展的質(zhì)量和效益的問題；重點開發(fā)區(qū)是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和科技發(fā)展一般，但改善的空間較大的地區(qū)，主要面臨推進(jìn)新型工業(yè)化、壯大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、推進(jìn)城鎮(zhèn)化的問題；限制開發(fā)區(qū)包括農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，主要是生態(tài)安全問題和承載力問題；禁止開發(fā)區(qū)是各級各類保護(hù)區(qū)域，主要問題是如何強(qiáng)制性保護(hù)。綜上，各功能區(qū)指標(biāo)設(shè)置可以參照下表2。

作為參考，在以政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、環(huán)境五大維度為一級指標(biāo)的前提下，可以對應(yīng)設(shè)置二級指標(biāo)；社會這一一級指標(biāo)下設(shè)置社會治安、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會保險覆蓋、就業(yè)率、醫(yī)療等二級指標(biāo)；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這一二級指標(biāo)下，設(shè)置人均公用交通車輛數(shù)、人均公用健身器材數(shù)等三級指標(biāo)。

3.考核方法上，長短期考核相結(jié)合、靜動態(tài)考核相結(jié)合

當(dāng)前，一些地方政府重標(biāo)新立異而輕基礎(chǔ)建設(shè)、重眼前利益而輕長遠(yuǎn)發(fā)展，

主要表現(xiàn)有：“短期工程”、“政績工程”、“形象工程”等；以經(jīng)濟(jì)增長為目的對自然予取予求，環(huán)境治理代價高昂；還有在職官員只處理在職期間的事務(wù)，“不理舊賬，不管新賬”，離調(diào)職后“一官一藍(lán)圖”。這些現(xiàn)象都是急功近利的短視行為。因此，對政府績效的考核需要將過去、現(xiàn)在和將來結(jié)合起來，把階段性的考核結(jié)果作為終極考核的參考值，即長短期政府績效考核相結(jié)合。我國各級政府任期均為5年，在政績考核時，要注意時間上的安排，時間過短容易使工作中斷，達(dá)不到目標(biāo)，難以考核真實績效；時間過長，不利于政府效率提高，不利于人才培養(yǎng)。

同時要把績效的靜態(tài)考核與動態(tài)考核結(jié)合起來。靜態(tài)考核一般包括對干部總體素質(zhì)、政府結(jié)構(gòu)完整度的考核，比較籠統(tǒng)；而動態(tài)考核集中于對政府項目和活動全過程考察，將每個項目的預(yù)算、花費(fèi)、結(jié)余等進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)計和計算，比較費(fèi)時費(fèi)力，但量化后的得分更具體和真實，易于進(jìn)行橫向和縱向比較，從而真實反映實際政績，促進(jìn)地方政府提高效率。

將政績的長短期考核相結(jié)合、動靜態(tài)考核相結(jié)合是對日新月異的變化做出的權(quán)變應(yīng)對，將有效地防止制定工作目標(biāo)重顯績、輕潛績，重近期、輕長遠(yuǎn)的政府行為，克制攀比浮夸之風(fēng)，抵制數(shù)字政績和形象工程。

三、結(jié)語

隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面的飛速發(fā)展，我國當(dāng)前的改革進(jìn)入攻堅區(qū)和深水區(qū)，廣大人民群眾熱切期盼著更自由的政治參與、更富足的生活、更充實的精神享受，這無疑對政府公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量提出了更高要求。因此，對地方政府績效進(jìn)行全面科學(xué)的考核以促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)顯得尤為緊迫。

差異化政績考核不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量和質(zhì)量，更兼顧對社會穩(wěn)定、分配公平、文化多元、生態(tài)平衡等維度的考量；不僅重視上級政府對其的考核，更將人民大眾作為考核的主體；不僅考核靜態(tài)的短期的政績，更考核動態(tài)的長期的政績。作為摒棄“唯GDP政績考核”的新方法在改進(jìn)政府治理理念、轉(zhuǎn)變政府管理方法方面具有非常大的指導(dǎo)意義，可以因地制宜點到面的開展實施，以全面提升政府的服務(wù)水平，讓群眾共享改革發(fā)展的成果！

（作者單位：華中師范大學(xué)）