拉美地區(qū)多邊開(kāi)發(fā)銀行“藍(lán)海”將至

王帥

隨著全球化進(jìn)程的加快，中國(guó)正在加速融入全球及地區(qū)性的開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)（DFI）。迄今為止，世界上主要的幾家多邊開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)均可看到中國(guó)的身影，這包括世界銀行以及以各主要大洲為單位成立的地區(qū)性多邊開(kāi)發(fā)銀行（MDB），如亞洲開(kāi)發(fā)銀行、歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、美洲開(kāi)發(fā)銀行和非洲開(kāi)發(fā)銀行等。拉丁美洲地區(qū)作為一個(gè)新興發(fā)展經(jīng)濟(jì)體，與中國(guó)的投資、金融合作日益深入。隨著中拉整體合作的逐漸推進(jìn)，中國(guó)擴(kuò)大同拉美和加勒比地區(qū)多邊開(kāi)發(fā)銀行的合作也將進(jìn)一步深化。

然而，由于中國(guó)已加入的世行和美洲開(kāi)發(fā)銀行并非由拉美國(guó)家主導(dǎo)，同時(shí)，拉美區(qū)域性多邊金融機(jī)構(gòu)——CAF-拉丁美洲開(kāi)發(fā)銀行不對(duì)區(qū)域外國(guó)家開(kāi)放（西班牙、葡萄牙除外），拉美也成為中國(guó)在實(shí)際上尚未能融入其多邊開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)的地區(qū)。目前，中國(guó)正通過(guò)共建股權(quán)、債權(quán)投資基金等方式與其開(kāi)展合作。

拉美地區(qū)的多邊開(kāi)發(fā)銀行體系

多邊開(kāi)發(fā)銀行在拉美的發(fā)展已有較長(zhǎng)的歷史。1959年成立的美洲開(kāi)發(fā)銀行（IDB）是世界上第一個(gè)也是最大的地區(qū)性多邊開(kāi)發(fā)銀行。到20世紀(jì)60年代時(shí)，拉美地區(qū)一體化進(jìn)程漸入高潮，進(jìn)一步帶動(dòng)了多邊金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，中美洲經(jīng)濟(jì)一體化銀行（1961）、CAF-拉丁美洲開(kāi)發(fā)銀行（1968）、加勒比開(kāi)發(fā)銀行（1969）、拉普拉塔河流域開(kāi)發(fā)基金（1969）相繼成立。

除隸屬于聯(lián)合國(guó)的世界銀行，為全球發(fā)展中國(guó)家提供財(cái)政和技術(shù)支持以及美洲國(guó)家組織下的美洲開(kāi)發(fā)銀行，專注于為拉美和加勒比國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和制度發(fā)展提供多邊融資，由拉美國(guó)家主導(dǎo)的其他地區(qū)或次地區(qū)開(kāi)發(fā)銀行也在該地區(qū)發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。CAF-拉丁美洲開(kāi)發(fā)銀行是目前本地區(qū)規(guī)模最大、成員最多的開(kāi)發(fā)銀行，近年來(lái)發(fā)展迅速，地區(qū)影響力已趕超世行和美洲開(kāi)發(fā)銀行，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域；中美洲經(jīng)濟(jì)一體化銀行（CABEI）是面向其五個(gè)中美洲創(chuàng)始成員的次地區(qū)開(kāi)發(fā)銀行，它為危地馬拉、洪都拉斯、薩爾瓦多、尼加拉瓜和哥斯達(dá)黎加提供融資服務(wù)；加勒比開(kāi)發(fā)銀行（CDB）幾乎囊括了所有加勒比地區(qū)國(guó)家，為其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃提供流動(dòng)性充沛、資本強(qiáng)勁的貸款支持；由南美洲地區(qū)國(guó)家組成的拉普拉塔河流域開(kāi)發(fā)基金（FONPLATA），覆蓋阿根廷、玻利維亞、巴西、巴拉圭和烏拉圭，主要目標(biāo)是幫助中小規(guī)模項(xiàng)目融資并為技術(shù)型合作提供無(wú)償貸款，促進(jìn)成員地區(qū)一體化進(jìn)程。

多邊開(kāi)發(fā)銀行是涵蓋多個(gè)國(guó)家的國(guó)際金融中介機(jī)構(gòu)，股東包括處于“借款”的發(fā)展中國(guó)家和處于“捐助”或“贈(zèng)予”的發(fā)達(dá)國(guó)家。開(kāi)發(fā)銀行將即繳股本和實(shí)繳股本區(qū)分的特殊資本結(jié)構(gòu)，使其可以非常有效地從金融市場(chǎng)融資并以比這些市場(chǎng)更有利的條件向發(fā)展中國(guó)家發(fā)放貸款。此外，它們還從捐贈(zèng)國(guó)的政府渠道籌集資源為最貧困的發(fā)展中國(guó)家提供軟貸款。事實(shí)上，隨著發(fā)展中國(guó)家需求的不斷變化，開(kāi)發(fā)銀行也逐步擴(kuò)大了其業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)部門(mén)。目前開(kāi)發(fā)銀行的三個(gè)主要功能：通過(guò)私人資本市場(chǎng)和捐贈(zèng)國(guó)政府渠道向發(fā)展中國(guó)家發(fā)放優(yōu)惠貸款，為發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展提供知識(shí)、技術(shù)援助和政策咨詢，為發(fā)展中國(guó)家提供國(guó)際公共產(chǎn)品等補(bǔ)充性服務(wù)。

拉美地區(qū)多邊開(kāi)發(fā)銀行的主要作用

拉美作為發(fā)展中地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)面臨的主要發(fā)展問(wèn)題是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱，國(guó)內(nèi)儲(chǔ)蓄不足，外部資本市場(chǎng)長(zhǎng)期融資乏力。這也凸顯了開(kāi)發(fā)性銀行在該地區(qū)發(fā)展中的重要性。目前拉美地區(qū)多邊開(kāi)發(fā)銀行的主要業(yè)務(wù)有：為地區(qū)成員國(guó)提供基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目貸款，為其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和政策支持，推動(dòng)該地區(qū)知識(shí)傳播、制度發(fā)展和能力建設(shè)，致力于地區(qū)性公共產(chǎn)品供應(yīng)、解決地區(qū)性問(wèn)題、推動(dòng)區(qū)域一體化進(jìn)程等。

推動(dòng)資源流動(dòng)的金融性服務(wù)

拉丁美洲開(kāi)發(fā)銀行的傳統(tǒng)功能是在地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)困難時(shí)期發(fā)揮反周期的催化作用，增強(qiáng)地區(qū)資本流動(dòng)以緩解當(dāng)?shù)厮饺速Y本外逃的消極影響，為該地區(qū)的中等收入國(guó)家提供重要支撐。同時(shí)，開(kāi)發(fā)銀行通過(guò)與捐助國(guó)政府建立的資金“共同池”，為貧困國(guó)家提供比其他雙邊合作機(jī)構(gòu)更為優(yōu)惠的軟貸款。事實(shí)上，開(kāi)發(fā)銀行還根據(jù)不同的借款國(guó)家和部門(mén)進(jìn)行分類，分別提供不同的優(yōu)惠利率和可貸款期限。譬如低收入國(guó)家的公共部門(mén)可獲得的貸款利率最低、貸款期限也最長(zhǎng)，中等收入國(guó)家的私人部門(mén)貸款期限最短，高收入國(guó)家的私人部門(mén)貸款利率最高。

在業(yè)務(wù)領(lǐng)域方面，拉美開(kāi)發(fā)銀行的投資多集中于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)部門(mén)，特別是支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多數(shù)拉美多邊開(kāi)發(fā)銀行將很大比例的貸款投放于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，例如，自成立以來(lái)拉普拉塔河流域開(kāi)發(fā)基金71%的貸款均用于支持交通運(yùn)輸部門(mén)。隨著業(yè)務(wù)部門(mén)的不斷發(fā)展，拉美開(kāi)發(fā)銀行還開(kāi)始觸及環(huán)境、教育等領(lǐng)域。

促進(jìn)能力塑造、制度鞏固和知識(shí)傳播的發(fā)展性服務(wù)

拉美多邊開(kāi)發(fā)銀行通過(guò)貸款來(lái)實(shí)現(xiàn)其發(fā)展職能，這包括為發(fā)展中成員提供技術(shù)援助和政策咨詢，對(duì)成員的能力培訓(xùn)和體制建設(shè)項(xiàng)目給予支持，利用自身號(hào)召力推動(dòng)成員之間開(kāi)展對(duì)話協(xié)商，并努力將最好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)傳播普及，實(shí)現(xiàn)信息共享。然而，由于這部分資金來(lái)源大多出自捐助國(guó)捐贈(zèng)而非基于公司利潤(rùn)，其可持續(xù)性問(wèn)題還有待考察。同時(shí)，在技術(shù)創(chuàng)新和科學(xué)研究領(lǐng)域，多邊開(kāi)發(fā)銀行目前只提供“短平快”的小規(guī)模貸款。

事實(shí)上，拉美的多邊開(kāi)發(fā)銀行將更多注意力放在了改善公共管理的改革上，特別是對(duì)社會(huì)部門(mén)的管理。它們將貸款用于支持私人企業(yè)和協(xié)會(huì)，特別是小型企業(yè)，幫助其建立政策分析、方案設(shè)計(jì)和執(zhí)行地方政府項(xiàng)目的能力。此外，隨著對(duì)國(guó)家治理模式對(duì)發(fā)展重要性的逐步認(rèn)可，拉美多邊開(kāi)發(fā)銀行開(kāi)始致力于推動(dòng)公民參與、打擊腐敗和政府問(wèn)責(zé)的項(xiàng)目，它們通過(guò)向政府機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織發(fā)放小額捐款來(lái)支持培訓(xùn)和研究計(jì)劃，或組織活動(dòng)傳播成功的經(jīng)驗(yàn)做法，呼吁社會(huì)組織開(kāi)展對(duì)話。

提供地區(qū)公共產(chǎn)品的補(bǔ)充功能

多邊開(kāi)發(fā)銀行還為地區(qū)發(fā)展供應(yīng)多種形式的公共產(chǎn)品。譬如，它們提供關(guān)于國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況的資訊，展開(kāi)并發(fā)布有關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的調(diào)查研究，發(fā)揮自身影響力推動(dòng)捐助協(xié)商對(duì)話等。近年來(lái)，提供地區(qū)性公共產(chǎn)品同樣成為拉美多邊開(kāi)發(fā)銀行的重要職能之一。

然而值得注意的是，對(duì)公共產(chǎn)品的供應(yīng)可能會(huì)導(dǎo)致與其他兩個(gè)金融和發(fā)展功能出現(xiàn)融資沖突的問(wèn)題，對(duì)此多邊開(kāi)發(fā)銀行可單獨(dú)為其開(kāi)辟資金來(lái)源渠道，譬如利用利潤(rùn)收入或與捐贈(zèng)國(guó)建立額外的捐助信托基金，或是提高借貸國(guó)能力建設(shè)儲(chǔ)備基金和捐贈(zèng)等。

拉美地區(qū)多邊開(kāi)發(fā)銀行的代表——CAF-拉丁美洲開(kāi)發(fā)銀行

CAF-拉丁美洲開(kāi)發(fā)銀行是目前拉美最大的地區(qū)開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。相比中美洲經(jīng)濟(jì)一體化銀行、加勒比開(kāi)發(fā)銀行等其他次地區(qū)開(kāi)發(fā)銀行，拉美開(kāi)發(fā)銀行的成員已覆蓋整個(gè)拉美和加勒比地區(qū)，成為目前拉美國(guó)家開(kāi)發(fā)建設(shè)的最重要融資渠道之一，在該地區(qū)的影響力與世界銀行、美洲開(kāi)發(fā)銀行并重。

CAF-拉丁美洲開(kāi)發(fā)銀行最初由5個(gè)安第斯國(guó)家組成，總部設(shè)在委內(nèi)瑞拉首都加拉加斯，現(xiàn)已覆蓋全地區(qū)17個(gè)國(guó)家和歐洲的西班牙、葡萄牙，以及14家拉美地區(qū)私人銀行。CAF的目標(biāo)是致力于拉美有質(zhì)量的可持續(xù)增長(zhǎng)，具體而言即推動(dòng)地區(qū)國(guó)家的生產(chǎn)轉(zhuǎn)型、制度鞏固和環(huán)境平衡，實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、微觀經(jīng)濟(jì)效率以及社會(huì)的平等與包容性。

拉美開(kāi)發(fā)銀行前任行長(zhǎng)恩里克加西亞曾表示，CAF之所以能夠歷經(jīng)40年世界風(fēng)云變幻發(fā)展至今，最重要的一點(diǎn)是得益于公司良好的治理結(jié)構(gòu)。CAF的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是股東大會(huì)，股東以各成員財(cái)政部、財(cái)經(jīng)部、中央銀行、投資和對(duì)外貿(mào)易銀行或商業(yè)銀行等相關(guān)部門(mén)為實(shí)體。股東大會(huì)負(fù)責(zé)年度報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)表的表決，確定公司的獲潤(rùn)來(lái)源，遴選董事會(huì)成員，以及任命外部監(jiān)管員。董事會(huì)由股東實(shí)體代表組成，主要負(fù)責(zé)制定公司政策、任命執(zhí)行總裁、確定年度支出預(yù)算以及核準(zhǔn)公司擔(dān)保及信貸業(yè)務(wù)等具體事項(xiàng)。此外，CAF的其他職能機(jī)構(gòu)還包括：由執(zhí)行總裁領(lǐng)導(dǎo)的、負(fù)責(zé)決定不超過(guò)董事會(huì)規(guī)定限額業(yè)務(wù)的執(zhí)行委員會(huì)和負(fù)責(zé)遴選外部監(jiān)管員、審查年度報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)表、管理內(nèi)部行政和投資風(fēng)險(xiǎn)的審計(jì)委員會(huì)。這種治理結(jié)構(gòu)可保障銀行自決權(quán)，避免股東對(duì)政策決議和業(yè)務(wù)變更施加政治壓力和影響。此外，股東實(shí)體為各成員政府部門(mén)或央行，有利于保障銀行的資本充足率和發(fā)展的持續(xù)性，同時(shí)避免了其他多邊機(jī)構(gòu)可能面臨的捐助國(guó)與貸款國(guó)之間目標(biāo)沖突的情況。

相比上世紀(jì)90年代之前，CAF依靠成員的資本貢獻(xiàn)和發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)出口銀行及開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)提供的中短期外資運(yùn)營(yíng)，現(xiàn)在CAF超過(guò)89%的外資來(lái)自資本市場(chǎng)和國(guó)際銀行，并仍然保持95%以上的政策決定權(quán)掌握在本地區(qū)國(guó)家手中，同時(shí)，保證對(duì)各成員資源的平等分配，以實(shí)現(xiàn)銀行的自主性、適應(yīng)性和靈活度。目前主要成員國(guó)所獲貸款比例大致為厄瓜多爾15%、阿根廷14%、委內(nèi)瑞拉14%、巴西12%、哥倫比亞11%、秘魯11%、玻利維亞9%、巴拿馬6%。2012年下半年和2013年第一季度，標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽(yù)將CAF的信用評(píng)級(jí)提升至AA-或等值，明顯高于自身股東成員的評(píng)級(jí)，讓CAF在資本市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)更加顯現(xiàn)。

在促進(jìn)發(fā)展和供應(yīng)地區(qū)公共產(chǎn)品的功能方面，CAF在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、宏觀經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)和競(jìng)爭(zhēng)力等領(lǐng)域開(kāi)展大量應(yīng)用研究，生產(chǎn)了一系列政策建議和公共政策研究產(chǎn)品。例如，CAF除每年發(fā)布面向發(fā)展的拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)年度報(bào)告，還組織開(kāi)展涉及環(huán)境和氣候變化、教育、性別、創(chuàng)新等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主題的報(bào)告、叢書(shū)和研討會(huì)等。

以CAF-拉美開(kāi)發(fā)銀行為代表的拉美地區(qū)多邊開(kāi)發(fā)銀行為地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了越來(lái)越重要的融資工具作用，特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和能源方面，給予了及時(shí)支持，但該地區(qū)在這一領(lǐng)域的需求空間仍然較大。此外，從長(zhǎng)期發(fā)展看，拉美地區(qū)開(kāi)發(fā)銀行還需增加在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的激勵(lì)。同時(shí)，鑒于開(kāi)發(fā)銀行普遍存在的項(xiàng)目篩選和制度透明問(wèn)題，如何保障公正合理的資源分配、制定透明的信貸規(guī)則和有效的監(jiān)管機(jī)制、降低投資風(fēng)險(xiǎn)和損失仍然需要拉美新興開(kāi)發(fā)金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真對(duì)待。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院拉丁美洲研究所）

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