中國(guó)財(cái)政狀況的評(píng)估與應(yīng)對(duì)

陳漢鵬

2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，雖然各國(guó)政府推出了一系列經(jīng)濟(jì)刺激政策，但世界經(jīng)濟(jì)普遍復(fù)蘇乏力，這直接導(dǎo)致了各國(guó)負(fù)債率的不斷攀升。許多學(xué)者、官員和國(guó)際組織都對(duì)此提出了警告。但盡管如此，2014年發(fā)布的《日內(nèi)瓦報(bào)告》卻發(fā)現(xiàn)，當(dāng)人們都在討論全球經(jīng)濟(jì)如何去杠桿、減輕債務(wù)的同時(shí)，世界各國(guó)的實(shí)際債務(wù)水平卻在不斷地提高。表1給出了2001～2016年世界各主要國(guó)家政府負(fù)債與GDP的比值。從表中我們可以看出，世界各國(guó)的政府負(fù)債率在2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以前都相對(duì)平穩(wěn)，但在2008年以后卻發(fā)生了顯著的提升——包括德國(guó)在內(nèi)的各發(fā)達(dá)國(guó)家政府負(fù)債率均突破了60%的警戒線，美國(guó)的負(fù)債率超過了100%，日本更是達(dá)到了240%。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)目前雖然維持著較低的負(fù)債率水平，但隨著危機(jī)后一系列經(jīng)濟(jì)刺激政策的出臺(tái)，政府負(fù)債率上升得很快，這同樣引起了部分機(jī)構(gòu)的關(guān)注。例如國(guó)際三大信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)惠譽(yù)、穆迪和標(biāo)準(zhǔn)普爾就分別于2013年4月、2017年5月以及2017年9月下調(diào)中國(guó)的長(zhǎng)期主權(quán)信用評(píng)級(jí)。其中，三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)調(diào)低我國(guó)信用評(píng)級(jí)的一個(gè)共同的理由就是政府債務(wù)累積所導(dǎo)致的財(cái)政狀況趨弱。對(duì)此，盡管我國(guó)的官方機(jī)構(gòu)，如財(cái)政部、銀行業(yè)協(xié)會(huì)等，官媒，如新華社、人民日?qǐng)?bào)，以及一些學(xué)者，如余永定、趙錫軍等都做出了強(qiáng)烈的駁斥，但中國(guó)近年來(lái)負(fù)債率持續(xù)攀升的客觀事實(shí)也確實(shí)在某種程度上引發(fā)了人們的擔(dān)憂。在此背景下，本文對(duì)已有的關(guān)于財(cái)政可持續(xù)性的理論與實(shí)證研究做了一些簡(jiǎn)單的梳理，指出已有研究存在的不足，并提出對(duì)中國(guó)財(cái)政狀況的評(píng)估與應(yīng)對(duì)方法。

對(duì)財(cái)政可持續(xù)性問題的回顧

目前國(guó)際上對(duì)財(cái)政可持續(xù)性的主要判斷標(biāo)準(zhǔn)是一國(guó)的負(fù)債率（債務(wù)/GDP）在長(zhǎng)期是穩(wěn)定收斂，而不是發(fā)散的。要維持財(cái)政的可持續(xù)性，政府或者可以通過未來(lái)的基礎(chǔ)盈余來(lái)削減債務(wù)，或者通過通貨膨脹來(lái)稀釋已有的債務(wù)，又或是借助利率期限結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)控制負(fù)債率。通過政府跨期預(yù)算約束方程可以證明，只要政府在未來(lái)各期的盈余或赤字的現(xiàn)值等于當(dāng)期的債務(wù)，則該國(guó)的財(cái)政便是可持續(xù)的。

這些研究無(wú)疑為人們判斷一國(guó)的財(cái)政狀況提供了理論基礎(chǔ)和參考依據(jù)，許多學(xué)者也都在此基礎(chǔ)上展開過相關(guān)的實(shí)證分析。其中實(shí)證研究的方法大體可分為兩類：第一類研究側(cè)重于回顧過去，即通過歷史數(shù)據(jù)總結(jié)政府負(fù)債率與其余主要經(jīng)濟(jì)變量之間的關(guān)系，并且在假設(shè)政府維持過去財(cái)政政策不變的前提下，判斷政府長(zhǎng)期財(cái)政的可持續(xù)性。第二類研究則更加關(guān)注于對(duì)未來(lái)的預(yù)測(cè)，此類研究將政府未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和負(fù)債所需承擔(dān)的利息率視為外生給定，通過政府對(duì)未來(lái)的經(jīng)濟(jì)規(guī)劃或是各種情境的假定來(lái)推測(cè)財(cái)政支出，以此作為政府負(fù)債率或稅收缺口未來(lái)走勢(shì)的計(jì)算依據(jù)。相較而言，由于第二類研究更加具有前瞻性，且能夠與政府的其他部門，如預(yù)算規(guī)劃單位的研究相結(jié)合，因此受到了眾多機(jī)構(gòu)，如國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室、國(guó)際貨幣基金組織等的推崇。

目前對(duì)于中國(guó)政府財(cái)政可持續(xù)性問題的研究已有許多，主流（也是官方）的觀點(diǎn)一般認(rèn)為中國(guó)政府的債務(wù)規(guī)模相對(duì)可控，但由于近年來(lái)債務(wù)率的上升速度過快，因此需要警惕由于債務(wù)過高所帶來(lái)的其余負(fù)面影響。

已有研究存在的問題

上述研究雖然有助于我們加深對(duì)政府財(cái)政狀況的理解，但就其實(shí)用性而言卻比較有限，理由具體包括：

第一，財(cái)政可持續(xù)性強(qiáng)調(diào)政府的“長(zhǎng)期”可持續(xù)性，這對(duì)于更加關(guān)注中短期（5年以內(nèi)）的政府而言沒有太多的指導(dǎo)意義。根據(jù)該理論，只要政府在長(zhǎng)期維持財(cái)政預(yù)算的跨期平衡，則無(wú)論當(dāng)期的負(fù)債率或赤字率有多高，財(cái)政仍然是可維持的。但這種假設(shè)通常過于理想化，因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，一國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)受到各種各樣正面或負(fù)面的沖擊。當(dāng)一國(guó)政府的負(fù)債率達(dá)到一定程度時(shí)，其受到很小的負(fù)面沖擊都有可能引發(fā)市場(chǎng)的恐慌，從而令該國(guó)的融資成本飆升，財(cái)務(wù)狀況迅速惡化，這時(shí)政府對(duì)未來(lái)財(cái)政能夠“扭虧為盈”的許諾未必能夠給予市場(chǎng)足夠的信心。換言之，傳統(tǒng)的財(cái)政可持續(xù)性理論只是提出了一種理論上可能存在的假設(shè)情境，卻沒有給出如何達(dá)到這種情境的具體建議。

第二，通過歷史數(shù)據(jù)的實(shí)證檢驗(yàn)所得到的一國(guó)財(cái)政是否可持續(xù)的判斷也沒有太多的借鑒價(jià)值。一方面，政府的財(cái)政政策會(huì)根據(jù)具體的經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，因此在過去財(cái)政政策框架下所得到的結(jié)果并不能作為目前財(cái)政政策是否可持續(xù)的依據(jù);另一方面，一國(guó)財(cái)政的收入與支出與實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況是密切相關(guān)的，在通常情況下，政府的負(fù)債率在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期會(huì)低于經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期。因此在沒有考慮政策與經(jīng)濟(jì)環(huán)境時(shí)變性特征的背景下，用過去的結(jié)論來(lái)判斷現(xiàn)在和未來(lái)的財(cái)政狀況容易產(chǎn)生偏差甚至是誤導(dǎo)。

第三，目前絕大多數(shù)的研究都將利率和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率視為外生給定的局部均衡分析，并沒有與政府的財(cái)政變化情況做一個(gè)有機(jī)的結(jié)合，這顯然不符合實(shí)際情況。由最基本的宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)原理即可知道，政府的財(cái)政收支、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、通貨膨脹和利率這些與財(cái)政可持續(xù)性密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)變量彼此之間有著很強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系。這時(shí)，如果只是將各個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)變量的預(yù)測(cè)組合起來(lái)，其所得到的關(guān)于財(cái)政狀況的最終結(jié)論實(shí)際上是一種假設(shè)出來(lái)的結(jié)論，充其量只是一種情境的模擬，而非實(shí)際論證推導(dǎo)得到的結(jié)果，這就令其意義大打折扣。

本文的分析方法

根據(jù)上文的分析，筆者認(rèn)為政府在長(zhǎng)期的財(cái)政狀況能否持續(xù)雖然具有理論價(jià)值，但現(xiàn)實(shí)意義卻不大。相對(duì)的，我們更加應(yīng)該關(guān)注政府債務(wù)在有限期內(nèi)的波動(dòng)，這才是政府在實(shí)際調(diào)控過程中所關(guān)注的。本文構(gòu)建了一個(gè)能夠反映政府負(fù)債率短期波動(dòng)的財(cái)政負(fù)債壓力指標(biāo)，其不僅具有經(jīng)濟(jì)條件和宏觀調(diào)控政策的時(shí)變性特征，并且所有與該指標(biāo)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)變量都是內(nèi)生得到的，這樣就避免了人為主觀臆斷對(duì)結(jié)果造成的偏差。

具體的，由政府的跨期預(yù)算約束方程可知影響政府負(fù)債率的主要經(jīng)濟(jì)變量包括各期的政府財(cái)政收入與支出（用與GDP比值表示）、實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速、通貨膨脹率、名義利率，將這些變量與政府負(fù)債率一同構(gòu)建遞歸的VAR模型，從而預(yù)測(cè)出各個(gè)時(shí)期政府負(fù)債率的未來(lái)實(shí)際變化情況。我們知道VAR模型雖然由于缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摶A(chǔ)而被詬病，但是其便利性以及在預(yù)測(cè)，尤其是短期預(yù)測(cè)方面的能力卻是毋庸置疑的。同時(shí)，通過對(duì)模型的遞歸估計(jì)，我們確保了各期的預(yù)測(cè)值可以反映當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)信息，且隨著時(shí)間的推移，指標(biāo)可以不斷地被更新而不必對(duì)過去的指標(biāo)進(jìn)行反復(fù)的重新。為了簡(jiǎn)化分析，本文只考慮財(cái)務(wù)狀況未來(lái)一年的變動(dòng)情況，即利用年度數(shù)據(jù)的遞歸VAR模型進(jìn)行一步向前預(yù)測(cè)，并將當(dāng)期的負(fù)債率去除預(yù)測(cè)得到的下一期負(fù)債率，從而得到相應(yīng)的財(cái)政壓力指標(biāo)。顯然，當(dāng)該指標(biāo)大于1時(shí)，政府負(fù)債率預(yù)期將升高;反之則下降。

與傳統(tǒng)方法相比，雖然本文所提出的指標(biāo)無(wú)法給出一個(gè)關(guān)于財(cái)政可持續(xù)性的具體標(biāo)準(zhǔn)（根據(jù)已有的研究和現(xiàn)實(shí)世界的例子可知，并不存在這種簡(jiǎn)單的判別標(biāo)準(zhǔn)），但它至少能夠向政府傳遞財(cái)政負(fù)債率在近期將上升或下降的信號(hào)，從而起到一種預(yù)警的效果，因此筆者認(rèn)為該方法比傳統(tǒng)方法對(duì)政府而言更加具有指導(dǎo)和借鑒價(jià)值。

中國(guó)的財(cái)政狀況分析

圖1和圖2分別給出了中國(guó)1981～2016年與財(cái)政狀況相關(guān)的主要經(jīng)濟(jì)變量。由圖1可以看出，中國(guó)政府的負(fù)債率在整個(gè)樣本區(qū)間基本維持著上升的趨勢(shì)，尤其是2012年以來(lái)，政府為了減緩經(jīng)濟(jì)增速的下滑，政府支出和收入的缺口逐漸拉大，這直接導(dǎo)致政府的負(fù)債率迅速升高，從2012年的34.27%上升到2017年的44.29%，五年上升了10個(gè)百分點(diǎn)。由圖2可知，因?yàn)槲覈?guó)長(zhǎng)期以來(lái)都維持著較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，在絕大多數(shù)時(shí)期中國(guó)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)增速都要高于國(guó)債利率與通貨膨脹率的差額（實(shí)際利率），因此根據(jù)傳統(tǒng)的財(cái)政可持續(xù)性理論，至少在目前中國(guó)的財(cái)政可持續(xù)性并沒有太大的問題。

根據(jù)上文對(duì)財(cái)政壓力指標(biāo)構(gòu)建方法的介紹，本文利用1981～2016年中國(guó)政府的負(fù)債率、收入比率、支出比率、實(shí)際GDP增長(zhǎng)率、通貨膨脹率和國(guó)債平均發(fā)行利率建立二階滯后的向量自回歸VAR（2）模型。我們首先以1981～2000年數(shù)據(jù)為樣本區(qū)間，對(duì)VAR（2）模型進(jìn)行估計(jì)，并在此基礎(chǔ)上預(yù)測(cè)2001年政府負(fù)債率的具體數(shù)值。接著用2000年政府負(fù)債率去除2001年預(yù)測(cè)得到的政府負(fù)債率，即可得到2000年政府的財(cái)政負(fù)債壓力指標(biāo)。接著將樣本區(qū)間擴(kuò)大至1981～2001年，以此得到關(guān)于2001年政府的財(cái)政負(fù)債壓力指標(biāo)，依此類推就可以得到中國(guó)財(cái)政負(fù)債壓力指標(biāo)2001～2016年的時(shí)間序列。

根據(jù)上文的定義可知，當(dāng)財(cái)政負(fù)債壓力指標(biāo)大于1時(shí)，政府的負(fù)債率預(yù)計(jì)將會(huì)上升，反之則會(huì)下降。觀察圖3，我們可以得到以下幾點(diǎn)結(jié)論：

第一，國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)前政府的債務(wù)壓力要小于危機(jī)后的債務(wù)壓力。在2008年以前，政府的財(cái)政壓力指標(biāo)大多在1附近徘徊，最高也沒有超過1.05，因此這段時(shí)期的政府負(fù)債率是較為平穩(wěn)的，基本維持在24%至29%之間。相對(duì)的，2008年以后，政府的財(cái)政壓力明顯放大，在8個(gè)年份中有3個(gè)年份的財(cái)政壓力指標(biāo)超過1.05，這使得政府的負(fù)債率從2009年的34%上升至2016年的44%。

第二，將圖1和圖3相結(jié)合我們可以發(fā)現(xiàn)，本文所構(gòu)建的財(cái)政壓力指標(biāo)具有一定的先導(dǎo)性，能夠反映政府未來(lái)負(fù)債率的變動(dòng)情況。例如圖3中財(cái)政壓力指標(biāo)小于1的年份為2005年、2007年和2009年，其基本上都對(duì)應(yīng)著圖1中政府負(fù)債率的波峰。同時(shí)，財(cái)政壓力指標(biāo)最高的2008年，在其下一年的政府負(fù)債率也從27%一躍提升至34.35%，提升幅度超過7個(gè)百分點(diǎn)，是整個(gè)樣本區(qū)間內(nèi)負(fù)債率上升最快的年份。

第三，將圖2和圖3作比對(duì)可以發(fā)現(xiàn)政府的財(cái)政壓力指標(biāo)具有一定的周期性。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速較快，通貨膨脹水平較高時(shí)，政府的財(cái)政壓力指標(biāo)較小;反之，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速放緩，通脹水平較低甚至通縮時(shí)，財(cái)政壓力指標(biāo)較大。這一點(diǎn)不僅反映了財(cái)政具有逆周期調(diào)整的經(jīng)濟(jì)自動(dòng)穩(wěn)定器的功能，同時(shí)也表明本文所構(gòu)建的財(cái)政壓力指標(biāo)能夠反映經(jīng)濟(jì)條件變化對(duì)政府財(cái)政壓力的沖擊。

第四，2016年的財(cái)政壓力指標(biāo)為1.06，屬于較高水平，因此筆者認(rèn)為中國(guó)2017年的負(fù)債率仍會(huì)有較為顯著的提升。

如何面對(duì)不斷提高的負(fù)債率

由上文的分析可知，中國(guó)目前的負(fù)債率仍處在一個(gè)持續(xù)的上升期。那么政府應(yīng)該如何面對(duì)這一問題呢？筆者認(rèn)為一方面，我國(guó)沒有必要由于一些國(guó)際通用標(biāo)準(zhǔn)或評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的建議而人為地設(shè)置一個(gè)界限，如負(fù)債率或赤字率。各國(guó)由于所處的發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)環(huán)境不同，很難有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。以著名的歐盟《穩(wěn)定與增長(zhǎng)公約》為例，其所規(guī)定的赤字率不得超過3%，負(fù)債率不得超過60%的標(biāo)準(zhǔn)只是歐洲國(guó)家根據(jù)自身發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，不同成員國(guó)之間相互談判協(xié)商后達(dá)成的協(xié)議，本身并沒有經(jīng)過嚴(yán)格的科學(xué)論證。而中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，直接套用發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)準(zhǔn)則顯然是不合適的。事實(shí)上從表1可知，即便是德國(guó)，其負(fù)債率也早已超過了60%。

另一方面，雖然沒有明確的負(fù)債率、赤字率的界限，但必須清楚地知道，所欠的債務(wù)最終都必須要償還的，因此我們必須密切地關(guān)注政府債務(wù)的變動(dòng)以及該變動(dòng)所可能帶來(lái)的影響。當(dāng)債務(wù)率加速上升或下降時(shí)，必須清楚地知道債務(wù)率波動(dòng)的原因，如果要控制債務(wù)率的話有哪些手段，以及在調(diào)控過程中所必須付出的代價(jià)。中國(guó)作為一個(gè)人均收入較低的發(fā)展中國(guó)家（2016年中國(guó)的人均國(guó)民收入為8260美元，在世界銀行公布的216個(gè)國(guó)家中排名第93位），很多時(shí)候需要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政穩(wěn)定性之間做出權(quán)衡。就筆者所知，目前對(duì)財(cái)政可持續(xù)性問題的研究基本上都是一種局部均衡分析，因此無(wú)法從全局的角度把握財(cái)政收支對(duì)經(jīng)濟(jì)各部門所帶來(lái)的影響，這在未來(lái)有待進(jìn)一步的深入研究。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所）