公益性農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制存在的問題及對策

黃紅花

【摘要】根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)和特點(diǎn)，結(jié)合工作實(shí)際，本文著重分析了當(dāng)前公益性農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制存在的一些問題，并在闡述加強(qiáng)內(nèi)部控制重要意義的基礎(chǔ)上，針對性地提出了提高控制意識、加快制度修訂、加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算等相關(guān)建議，以達(dá)到防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)廉政建設(shè)的目的，從而促進(jìn)公益性農(nóng)業(yè)科研單位持續(xù)健康快速發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)科研單位 內(nèi)部控制 問題 措施

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央大力治理貪污腐敗，強(qiáng)調(diào)以法治國，以制度管權(quán)管事管人。財(cái)政部于2015年12月發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》以來，各行政事業(yè)單位切實(shí)提高了風(fēng)險(xiǎn)防控能力和內(nèi)部管理水平。同時(shí)，浙江省財(cái)政廳在2016年也就加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)、評價(jià)等有關(guān)工作相繼作出了布署，并取得了初步成效。然而，公益性農(nóng)業(yè)科研單位由于自身經(jīng)濟(jì)活動特點(diǎn)，再加上對內(nèi)部控制的重要性認(rèn)識不足，導(dǎo)致其內(nèi)控體系建設(shè)相對滯后，蘊(yùn)藏著較大的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，也制約了工作的效率、效益和效果。本文就目前公益性農(nóng)業(yè)科研單位的建設(shè)特別在內(nèi)部控制方面存在的問題進(jìn)行了分析探討，并提出了加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制的創(chuàng)新舉措，希望對構(gòu)建適合我省公益性農(nóng)業(yè)科研單位特點(diǎn)和管理模式的內(nèi)部控制體系，提供參考。

一、公益性農(nóng)業(yè)科研單位經(jīng)濟(jì)活動特點(diǎn)

近年來，我國農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平顯著提升，這與農(nóng)業(yè)科研單位的貢獻(xiàn)是密不可開的。而相對于其他類型的事業(yè)單位，農(nóng)業(yè)科研單位的經(jīng)濟(jì)活動具有其自身特點(diǎn)，如農(nóng)業(yè)科研的周期長、影響因素多；農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的范圍廣，試驗(yàn)地點(diǎn)散，等等。這些特點(diǎn)決定了僅憑市場機(jī)制是無法有效保證農(nóng)業(yè)科技的持續(xù)創(chuàng)新，而需要政府采取措施來保證農(nóng)業(yè)科研成果的充分提供。因此，農(nóng)業(yè)科研單位大多為公益一類的事業(yè)單位，其所需經(jīng)費(fèi)均由國家財(cái)政予以支撐。與此相應(yīng)，其內(nèi)部控制體系的構(gòu)建也自然不同于一般的行政事業(yè)單位或其他非農(nóng)科研單位。

二、加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)的重要意義

科研單位承擔(dān)著各類科研項(xiàng)目，而內(nèi)控制度不僅能夠使科研單位貫徹執(zhí)行法律法規(guī)及規(guī)章制度，保護(hù)國有資產(chǎn)的安全完整，防止貪腐行為的發(fā)生發(fā)展，而且，內(nèi)控制度還能促進(jìn)科研單位開展的研究活動有效有序地進(jìn)行。而對于公益性農(nóng)業(yè)科研單位而言，健全有效的內(nèi)部控制，可以利用審計(jì)、會計(jì)、統(tǒng)計(jì)等途徑的綜合分析及財(cái)務(wù)、人事、科技等部門的溝通協(xié)調(diào)，整合資源、規(guī)范流程、嚴(yán)格控制，充分發(fā)揮整體作用。同時(shí)，科學(xué)的內(nèi)部控制制度具有嚴(yán)密的監(jiān)督與考核環(huán)節(jié)，能真實(shí)地反映科研實(shí)情和工作實(shí)績，促進(jìn)整個(gè)科研單位的經(jīng)營效率和科研水平。所以，不斷健全公益性農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制體系，提高風(fēng)險(xiǎn)防范控制水平，不管對促進(jìn)其科研成果的研發(fā)還是單位自身的發(fā)展，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

三、農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)控意識不夠強(qiáng)，財(cái)務(wù)監(jiān)督的規(guī)范化較差

我省公益性農(nóng)業(yè)科研單位的管理決策層往往缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識，認(rèn)為資金主要來源于財(cái)政撥款，沒有創(chuàng)收利潤等指標(biāo)壓力，因而內(nèi)控管理意識普遍薄弱，沒有認(rèn)識到內(nèi)部控制制度是一種業(yè)務(wù)運(yùn)作過程中環(huán)環(huán)相扣的動態(tài)監(jiān)督機(jī)制，也沒有意識到管理者和相關(guān)業(yè)務(wù)部門在內(nèi)部控制過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。甚至有些單位領(lǐng)導(dǎo)把執(zhí)行內(nèi)控制度看成是限制自己手腳的“條條框框”，所以，常常以行政命令代替制度政策，只強(qiáng)調(diào)上下級的隸屬關(guān)系，卻忽視了權(quán)力的相互制衡。同時(shí)，內(nèi)控制度的建設(shè)有著較強(qiáng)的專業(yè)性特點(diǎn)，包括政策性、有效性、實(shí)用性等因素，工作量大，牽涉面廣，更阻礙了單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控制度建設(shè)主動性和積極性的發(fā)揮。導(dǎo)致財(cái)務(wù)監(jiān)督流于形式，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（二）績效激勵(lì)不夠大，人員素質(zhì)的整齊度較差

激勵(lì)是單位管理中一項(xiàng)非常重要的功能，在缺乏退出機(jī)制的管理體制下，更顯得意義重大。但是，作為公益性事業(yè)單位的農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)，長期以來實(shí)行編制管理的人事制度，再加之受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，容易滋生論資排輩、平均主義的現(xiàn)象和習(xí)氣，考核制度不健全、考評內(nèi)容不科學(xué)，激勵(lì)額度小、可操作性差。且激勵(lì)制度并未充分考慮不同層次的分類評價(jià)，“一碗水”難平，達(dá)不到激勵(lì)的效果。同時(shí)由于歷史的原因，我省農(nóng)業(yè)科研單位的特殊性造成了招收的財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不一，有的甚至讓不專業(yè)的科技人員從事財(cái)務(wù)工作，這些都導(dǎo)致很多反映經(jīng)濟(jì)活動的會計(jì)信息不真實(shí)、不準(zhǔn)確，從而影響領(lǐng)導(dǎo)層做出正確的決策和管理，并限制著內(nèi)部控制的有效性。

（三）制度更新不夠快，管理措施的執(zhí)行力較差

健立健全規(guī)章制度是做好事務(wù)管理的前提和基礎(chǔ)。財(cái)務(wù)制度更是站在防范風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防腐敗的前沿陣地上，尤為重要。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，國家的財(cái)經(jīng)政策在不斷地發(fā)生變化，經(jīng)費(fèi)的使用規(guī)定在不斷地做著調(diào)整，這就要求農(nóng)業(yè)科研單位對財(cái)務(wù)制度進(jìn)行及時(shí)的評估、更新和完善，以適應(yīng)內(nèi)控環(huán)境的變化和內(nèi)控要求的提高。然而，目前我省的農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)控信息化建設(shè)滯后，信息流通不暢，沒有建立起安全科學(xué)的信息化平臺，體現(xiàn)到制度建設(shè)上，則表現(xiàn)為“老藥方醫(yī)治新病癥”，不但生搬硬套，而且效果不佳。如，近年來，我省各級財(cái)政部門對農(nóng)業(yè)的投入不斷加大，農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費(fèi)相對充足，不過，這也使科研人員在經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制中隨意性增強(qiáng)，全憑以往經(jīng)驗(yàn)、缺少財(cái)務(wù)溝通，如此容易在以后項(xiàng)目開展過程中造成經(jīng)費(fèi)支出不規(guī)范、進(jìn)度不均衡，還有可能造成年底突擊用錢的現(xiàn)象。也正是由于缺乏項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算的最新規(guī)范，導(dǎo)致了以“預(yù)算管理為主線，資金管控為核心”的內(nèi)部控制職能發(fā)揮不到位，內(nèi)控管理目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

（四）政府采購不夠?qū)?，具體操作的應(yīng)變性較差

2003年實(shí)施了《政府采購法》，隨后國家又相繼頒布了相關(guān)的配套制度，政府采購的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益已日益顯現(xiàn)。然而，一方面，科研人員對政府采購制度知之不多，物品采購需求編制不太科學(xué)；另一方面，政府采購的期限較長、規(guī)定較嚴(yán)、溝通較少；所以，常使得科技人員對政府采購的結(jié)果不甚滿意。有時(shí)為了不影響科研工作進(jìn)展，部分科技人員會申請有備無患的“提前采購”，或是貪圖方便的“重復(fù)采購”。如，農(nóng)業(yè)科研設(shè)備在不同的研究領(lǐng)域有時(shí)具有通用性，科技人員可以共享設(shè)備、節(jié)約成本。但由于科研人員之間及管理和使用部門之間的信息不對稱，很容易造成重復(fù)采購。再加上，農(nóng)業(yè)科研單位科研基地分散，實(shí)物資產(chǎn)清查盤點(diǎn)困難，容易造成資產(chǎn)保管不善和流失。這不但會影響政府采購的效率和效益，更會使內(nèi)控制度落實(shí)不到位。

四、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)控建設(shè)的建議

（一）提高控制意識，協(xié)調(diào)工作機(jī)制

我省公益性農(nóng)業(yè)科研單位的領(lǐng)導(dǎo)管理者必須樹立符合現(xiàn)代管理的經(jīng)營觀念，增強(qiáng)控制意識，提升管理水平。通過價(jià)值觀塑造、激勵(lì)化機(jī)制、能動性發(fā)揮等內(nèi)控要素的集聚，及規(guī)章制度、人事政策、科研團(tuán)隊(duì)等外部環(huán)境的引導(dǎo)，使大家充分認(rèn)識到內(nèi)部控制的必要性和重要性，并讓整個(gè)單位成員都具有內(nèi)部控制覺悟和自我控制態(tài)度。所以，單位領(lǐng)導(dǎo)層必須借鑒國內(nèi)外成功的內(nèi)部控制環(huán)境模式，結(jié)合自身實(shí)際，協(xié)調(diào)工作機(jī)制，找到并營造最適合自己的內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）加大獎懲力度，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境

建立健全科學(xué)的多元化薪酬激勵(lì)體系，包括人才培養(yǎng)制度、薪酬激勵(lì)制度、崗位管理制度、職稱競爭制度等，更大更好地發(fā)揮管理人員和科技人員的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性。并要特別加強(qiáng)對財(cái)務(wù)人員的教育培訓(xùn)，包括職業(yè)道德教育和反腐倡廉教育，重視業(yè)務(wù)技能，提高工作能力。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)充分調(diào)動廣大職工參與內(nèi)部控制的責(zé)任心和積極性，建立信息靈敏、指揮靈活、協(xié)調(diào)一致的管理體制，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制的駕馭能力。

（三）建立領(lǐng)導(dǎo)小組，提升管理水平

內(nèi)控體系建設(shè)是一個(gè)長期任務(wù)，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部各部門各崗位的溝通和協(xié)調(diào)。所以，應(yīng)該成立內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，“一把手”擔(dān)任組長，分管財(cái)務(wù)和紀(jì)檢的領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任副組長，領(lǐng)導(dǎo)小組要制定全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施方案，明確工作目標(biāo)和工作原則，并結(jié)合實(shí)際制定內(nèi)控建設(shè)工作的實(shí)施計(jì)劃和評價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，再成立一個(gè)內(nèi)部控制自我評價(jià)工作小組，由紀(jì)檢干部、內(nèi)審人員和職工代表組成，對已建立的內(nèi)控制度體系進(jìn)行全面的成效測試和結(jié)果反饋，確保內(nèi)控制度的橫向制衡和縱向連接，及正向推進(jìn)和反向監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)的動態(tài)管理，從而有效進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和風(fēng)險(xiǎn)管理，不斷提高單位的事務(wù)管理和科研管理水平。

（四）加快制度修訂，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

內(nèi)部控制是科研單位的核心防線，能夠有效保證公益性農(nóng)業(yè)科研單位各項(xiàng)工作的有序進(jìn)行。加強(qiáng)內(nèi)部控制，關(guān)鍵之一是制度的及時(shí)更新和不斷完善，尤其重要的是財(cái)務(wù)制度修訂和財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)更新，其中，財(cái)務(wù)制度的修訂要結(jié)合國家法律法規(guī)及地方財(cái)經(jīng)規(guī)定，并依據(jù)公益性農(nóng)業(yè)科研單位的經(jīng)濟(jì)活動特點(diǎn)制定切實(shí)可行的財(cái)務(wù)管理制度，包括：財(cái)務(wù)人員不相容崗位分離制度、關(guān)鍵崗位輪崗制度及各類支出業(yè)務(wù)內(nèi)部管理制度等。同時(shí)，做好收入控制，建立收入業(yè)務(wù)管理辦法；完善支出申請和內(nèi)部審批、付款審批和付款執(zhí)行流程建設(shè)，建立經(jīng)費(fèi)支出審批管理辦法；這不僅有利于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)管理制度和流程，進(jìn)一步降低非客觀因素等現(xiàn)象的發(fā)生，也有助于財(cái)務(wù)管理改革的進(jìn)一步深化。

（五）加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算，提高經(jīng)費(fèi)績效

項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算是做好項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理、提高資金使用績效的基礎(chǔ)，更是農(nóng)業(yè)科研單位加強(qiáng)內(nèi)部控制的核心。必須結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，認(rèn)真做好預(yù)算編制前期的調(diào)查研究，充分掌握第一手資料；明確項(xiàng)目預(yù)算的編制部門和管理部門；加強(qiáng)項(xiàng)目庫和專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，使預(yù)算編制更科學(xué)更精準(zhǔn)。要強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的過程管理，建立預(yù)算執(zhí)行公開制度、績效評價(jià)和內(nèi)審制度、評價(jià)和審計(jì)責(zé)任追究制度，做到“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理體制。保障農(nóng)業(yè)科研單位的項(xiàng)目資金在配置和使用上更加合理、科學(xué)和有效。

（六）完善采購方式，促進(jìn)有效實(shí)施

近年來，隨著我國政府采購金額的不斷增加，采購范圍的不斷增大，原有的采購制度和采購方式都亟需作出適當(dāng)調(diào)整。如完善采購人員的選拔與培訓(xùn)，提高采購方式的效率與效益，加強(qiáng)采購過程的監(jiān)督與評價(jià)等。與此同時(shí)，還應(yīng)該加大政府采購宣傳力度，讓更多的科技人員更好地了解和理解政府采購的作用和意義，并建立采購申請制度，區(qū)分政府采購項(xiàng)目和非政府采購項(xiàng)目，選擇合理的采購方式和代理機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)采購招投標(biāo)程序管理，規(guī)范政府采購合同的簽訂、履行、變更和備案過程的制度建設(shè)。制定驗(yàn)收管理辦法，明確參與驗(yàn)收各方。完善政府采購監(jiān)督及質(zhì)疑處理機(jī)制。與此對應(yīng)，農(nóng)業(yè)科研單位也必須摒棄“重采購輕管理”的思想，對采購的資產(chǎn)要明確管理責(zé)任，落實(shí)部門、責(zé)任到人。資產(chǎn)的購置、報(bào)廢、調(diào)撥、變賣等必須進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范管理。通過資產(chǎn)清查制度對單位資產(chǎn)變動狀況進(jìn)行了解，避免資產(chǎn)閑置和流失。建立資產(chǎn)信息平臺，人人可查單位資產(chǎn)信息，做到資源共享，防止資產(chǎn)重復(fù)購置，減少資產(chǎn)閑置。

五、結(jié)語

隨著國家財(cái)政改革的不斷深化，科技體制改革的快速推進(jìn)，必將對我省公益性農(nóng)業(yè)科研單位的內(nèi)部控制提出更高更新的要求。而現(xiàn)代內(nèi)部控制制度已經(jīng)被實(shí)踐證明：得控則強(qiáng)，失控則弱，無控則亂，不控則敗。因此，我們應(yīng)按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的要求，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部控制環(huán)境，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)科研單位內(nèi)部管理水平，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，確保出成果出效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研單位可持續(xù)健康地發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村更美、農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)民更富的目標(biāo)而努力。