反校園霸凌立法評估機(jī)制研究
——基于美國反校園霸凌立法的經(jīng)驗(yàn)與啟示

楊春華

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢430073）

反校園霸凌立法評估機(jī)制研究
——基于美國反校園霸凌立法的經(jīng)驗(yàn)與啟示

楊春華

（中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢430073）

近年來校園霸凌和暴力事件頻繁發(fā)生，已經(jīng)造成了嚴(yán)重危害和法律后果，加強(qiáng)未成年人身心安全和校園安全保護(hù)迫在眉睫。盡管我國相關(guān)政府部門重拳頻擊，陸續(xù)出臺政策性文件對此進(jìn)行規(guī)范與治理，但從實(shí)際效果來看收效甚微，且面臨著運(yùn)動式推進(jìn)的尷尬局面。選取美國反校園霸凌立法評估機(jī)制這一較少被關(guān)注的方向，從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)與實(shí)效法治觀的視角探究我國反校園霸凌立法規(guī)劃階段應(yīng)當(dāng)關(guān)注的法理功能、規(guī)范設(shè)計、制度保障、實(shí)施成效等，利于避免立法陷入教條主義認(rèn)知誤區(qū)和實(shí)用主義異化陷阱，實(shí)現(xiàn)規(guī)范、實(shí)證與實(shí)效的辯證統(tǒng)一。

社會治安治理；校園霸凌；立法前評估；法律經(jīng)濟(jì)學(xué)；實(shí)效法治觀；實(shí)施機(jī)制

近年來我國校園霸凌事件頻發(fā)，已經(jīng)成為嚴(yán)重危害未成年人身心健康和校園安全的一大痼疾，亟待立法跟進(jìn)。美國作為世界上最早對此采取立法規(guī)制與制度防治的國家，歷經(jīng)十多年的實(shí)踐探索與立法完善，逐漸形成了成熟的預(yù)防、應(yīng)對和處置機(jī)制，并且已經(jīng)取得了良好的成效，校園霸凌現(xiàn)象得到了有效遏制?！八街?，可以攻玉”，梳理與分析美國反校園霸凌立法規(guī)制模式，厘清其核心理念、責(zé)任承擔(dān)以及救濟(jì)機(jī)制，對于當(dāng)前亟待對此問題進(jìn)行規(guī)制與應(yīng)對的我國反校園霸凌立法具有借鑒意義和實(shí)踐應(yīng)用價值。

一、美國反校園霸凌法律制度的主要內(nèi)容

時下校園霸凌問題已經(jīng)發(fā)展成為一個全球范圍內(nèi)的問題，對其進(jìn)行有效防治迫在眉睫。自上個世紀(jì)末開始，越來越多的國家和地區(qū)通過制定專門的法律對校園霸凌現(xiàn)象進(jìn)行規(guī)制與治理。美國作為世界范圍內(nèi)最早建構(gòu)反校園霸凌法律規(guī)制體系的國家，在過去的十多年里，各州相繼通過并頒布了反校園霸凌法案以及修正案，對校園霸凌行為的內(nèi)涵、認(rèn)定與類型、實(shí)施者的法律責(zé)任以及相應(yīng)的法律救濟(jì)等作出了明確而具體的規(guī)定。[1]歷經(jīng)多年探索與實(shí)踐，美國校園霸凌防治已經(jīng)取得了顯著的成效，校園霸凌現(xiàn)象得到了有效的遏制。從世界范圍內(nèi)來看，加強(qiáng)法制建設(shè)是治理校園霸凌問題的大勢所趨。推進(jìn)校園霸凌治理法制化不僅是保障未成年人人身安全的客觀要求，同時也是營造安全和諧校園環(huán)境的有效路徑。它能夠明確不同責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，對違反義務(wù)的校園霸凌實(shí)施者及其監(jiān)管人員追究相應(yīng)的民事責(zé)任、行政責(zé)任或刑事責(zé)任，提供救濟(jì)機(jī)制保障被霸凌者的合法權(quán)益，從而有效治理校園霸凌問題。

（一）美國的反校園霸凌立法理念

從1999年佐治亞州設(shè)立第一部反校園霸凌法，至2015年蒙大拿州通過的反校園霸凌法案，美國各州均頒布了相應(yīng)的反校園霸凌法案和反校園霸凌政策，綜合性的反校園霸凌立法規(guī)制體系遍布全美。其不同層級的法律體系嚴(yán)謹(jǐn)清晰且具操作性，已經(jīng)取得了顯著的成效，校園霸凌現(xiàn)象得到了有效遏制。

從立法理念來看，美國反校園霸凌立法倡導(dǎo)人權(quán)保障原則、合法性原則、立法前評估原則、效率與效益相結(jié)合的原則、公眾參與原則等等。其中，人權(quán)保障作為美國一貫的立法精神，充分體現(xiàn)了立法的價值目標(biāo)和核心理念；立法前評估原則的運(yùn)用能夠明確立法的側(cè)重點(diǎn)和存在的問題，進(jìn)而提升立法質(zhì)量和立法實(shí)效性。具體而言：1.人權(quán)保障原則。反校園霸凌法案制定與頒布的宗旨就是保護(hù)學(xué)生的人身安全以及創(chuàng)造安全的校園環(huán)境。以2010年《新澤西州反霸凌法》為例，其在立法目的中開宗明義：“立法機(jī)關(guān)對于霸凌行為是零容忍的。霸凌行為在學(xué)生間造成了人身傷害或者財產(chǎn)損失的恐慌氛圍，影響到了學(xué)校的正常教學(xué)和管理秩序，必須加以預(yù)防和干預(yù)。[2]2.合法性原則。美國反校園霸凌立法過程中不僅注重保障人權(quán)，同時也恪守均衡性原則，避免行政裁量權(quán)損害憲法保障的基本權(quán)益。美國眾多反霸凌法案中明確規(guī)定了各責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，其中重點(diǎn)保護(hù)受害學(xué)生獲取民事賠償權(quán)利、免費(fèi)就讀私立學(xué)校以及獲得心理疏導(dǎo)等其他服務(wù)的權(quán)利。而且用程序正義的理念來保持整個調(diào)查、審判過程的透明度和公開性。這些規(guī)定體現(xiàn)了均衡的理念，而且謹(jǐn)慎地考慮到了反霸凌過程中私權(quán)利之間、公權(quán)力之間、權(quán)利與義務(wù)之間、權(quán)力與權(quán)利之間、權(quán)利與責(zé)任之間的均衡與協(xié)調(diào)。[3]3.立法前評估原則。[4]美國反校園霸凌立法過程始終貫徹立法評估的理念。在立法規(guī)劃階段，各州政府均會委托相關(guān)科研機(jī)構(gòu)對本州乃至全國的校園霸凌情況進(jìn)行深入的調(diào)研，理清本地區(qū)校園霸凌的真實(shí)現(xiàn)狀，并組織法律工作者、教育工作者、學(xué)生、家長等多方人士共同商討法律條款的具體內(nèi)容。在立法論證過程中，更是對法律條款進(jìn)行反復(fù)推敲，對”霸凌“的界定也是反復(fù)論證、調(diào)研和修正。法案實(shí)施一段時間后，仍然有專業(yè)人士不斷研究其中的漏洞與不足，并應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需求及時更新修正法案。4.效率與效益相結(jié)合原則。立法是對有限社會資源的權(quán)威性制度安排，兼顧公平與效率。要做到立法的效率與效益的統(tǒng)一，必須以均衡理念作為立法的基本精神和核心要旨。充分權(quán)衡多方的利益，重點(diǎn)維護(hù)弱者的利益，才能夠最大程度上維護(hù)各方利益，獲得各方的認(rèn)同。反霸凌立法始終貫穿了均衡精神，其集中體現(xiàn)在權(quán)利與責(zé)任的均衡、人身權(quán)利的表達(dá)自由和平等審判權(quán)利之間的均衡等方面。5.公眾參與原則。從法案制定到最終實(shí)施的過程中，美國反校園霸凌立法充分體現(xiàn)了公眾參與原則。在眾多公益組織和公益人士的推動之下，相關(guān)立法機(jī)關(guān)順應(yīng)民意，在制定法案前經(jīng)過了充分的調(diào)研準(zhǔn)備，法案草擬出來以后由代表議員提交州議會審議，并要通過參、眾兩院的辯論和投票。隨后，立法機(jī)關(guān)依據(jù)規(guī)定舉行立法聽證會，召集多方利益代表出席，充分聽取各方的意見，認(rèn)真審查和討論具體條款規(guī)定的妥當(dāng)性，協(xié)調(diào)不同的利益關(guān)系，充分反映民意訴求、保護(hù)最大多數(shù)人的合法利益。公眾的廣泛參與，使得法案的內(nèi)容能夠?yàn)榇蠖鄶?shù)人接受并遵守，體現(xiàn)了立法的可接受性。[5]

美國各州基于本地反校園霸凌的現(xiàn)實(shí)需要以及立法訴求，形成了各具特色的法案，在反霸凌行為的認(rèn)定以及類型劃分上存在著差異。但是，無論是在州立法的規(guī)劃階段還是實(shí)施階段，始終貫徹立法評估理念，通過綜合運(yùn)用定性分析和定量分析方法了解地方校園霸凌的實(shí)際情況、面臨的問題以及發(fā)展趨勢，并且對現(xiàn)實(shí)之發(fā)展情勢及時回應(yīng)，予以修訂與完善，避免立法滯后于實(shí)踐。由此可見，盡管不同州對于反校園霸凌的立法理念存在著認(rèn)知上的差異，但是成熟完善的立法評估為其提供了因應(yīng)實(shí)踐需求，規(guī)范性與實(shí)效性辯證統(tǒng)一的實(shí)踐機(jī)制。立法評估機(jī)制具有承前啟后的功能與價值，一方面能夠?yàn)榱⒎ㄌ峁┛陀^科學(xué)的決策依據(jù)，進(jìn)而提升立法質(zhì)量；另外一方面能夠與時俱進(jìn)為立法的修訂與完善預(yù)留發(fā)展空間。正是因?yàn)楦叨戎匾暳⒎ㄔu估的指導(dǎo)意義，所以美國反校園霸凌立法能夠契合各州立法的實(shí)際需求，實(shí)現(xiàn)立法的預(yù)期目標(biāo)與社會效果的統(tǒng)一。[6]

（二）美國反校園霸凌立法的規(guī)則設(shè)計

美國反校園霸凌立法的規(guī)則設(shè)計彰顯了成熟的立法技術(shù)和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)倪壿嬜C立過程。在法律條文的設(shè)定上具體明確且具操作性，體現(xiàn)了立法的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和實(shí)效性導(dǎo)向。具體而言：1.在校園霸凌行為的認(rèn)定方面。美國共有50個州針對校園霸凌專門立法，各州對于霸凌的認(rèn)定也經(jīng)歷了從最初的暴力性事件到逐步細(xì)化和降低標(biāo)準(zhǔn)，法律條文也在逐步細(xì)化和具體化。對于霸凌的認(rèn)定不僅關(guān)注其具體實(shí)施行為，同時也考慮實(shí)施的具體場景以及對受害人造成的傷害等具體細(xì)節(jié)，體現(xiàn)了立法語言的精準(zhǔn)化和立法技術(shù)的可操作化導(dǎo)向。2.在校園霸凌行為的類型劃分方面。美國各州法案對校園霸凌行為的界定沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對校園霸凌行為的類型劃分也存在著差異。就校園霸凌的類型來看，大致包括生理霸凌、口頭霸凌、心理霸凌以及近年來新出現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)霸凌。3.在救濟(jì)機(jī)制方面。美國反校園霸凌立法規(guī)制模式形成了多元互動的協(xié)同治理機(jī)制，不僅明確了不同部門的職能職責(zé)與權(quán)限范圍，而且能夠及時協(xié)調(diào)不同部門形成多元協(xié)同治理機(jī)制，優(yōu)化整合資源，避免不同部門推諉和職責(zé)不清的狀況，形成高效合作的立法化規(guī)制模式。①以《反家暴法》的實(shí)施效果為例，盡管其在立法上規(guī)定了告誡、強(qiáng)制報告、人身安全保護(hù)令、緊急庇護(hù)等制度，然而實(shí)施效果并不理想。實(shí)際上，從我國已有立法的規(guī)制效果來看，立法的預(yù)期設(shè)計與實(shí)效效果的差距一直困擾著立法的實(shí)際效果和民眾法律意識的培育。從美國反校園霸凌立法發(fā)展歷程以及規(guī)則設(shè)計的變遷來看，各個州在校園霸凌行為的認(rèn)定、校園霸凌行為的類型劃分以及救濟(jì)機(jī)制等方面也歷經(jīng)了逐步具體化、清晰化和操作化的過程。美國通過一般條款加全面列舉的方式逐步將反校園霸凌的立法規(guī)制明晰化和可操作化。而且從美國各州的反霸凌立法理念來看，充分體現(xiàn)了立法的均衡思想：一方面需要明確各責(zé)任主體的權(quán)利和義務(wù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利統(tǒng)一；另外一方面也要遵循立法中的利益均衡，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利、權(quán)利與責(zé)任、權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。

（三）美國反校園霸凌立法的規(guī)制模式

從美國反校園霸凌立法的規(guī)制模式來看，其充分體現(xiàn)了美國民主立法的理念和人權(quán)保障的核心訴求。作為典型的在憲法中體現(xiàn)分權(quán)制衡的國家，美國反校園霸凌立法也充分體現(xiàn)了其一貫的立法精神。美國有50個州公布了反校園霸凌法案。聯(lián)邦政府陸續(xù)出臺和修訂全國性法案的某些相關(guān)條款，從國家法層面肯定與支持地方立法的既有成果和寶貴經(jīng)驗(yàn)。[7]從美國各州反校園霸凌立法的形成背景以及立法需求來看，立法的制定既充分體現(xiàn)了因應(yīng)地方實(shí)踐需求，同時也注重立法的精細(xì)化和可操作化，避免了立法陷入教條主義或者工具主義的誤區(qū)。[8]從各州立法法案來看，對于校園霸凌的界定也在不斷地細(xì)化與完善，從最初的立法借鑒到后來逐步融入本地的立法特色，體現(xiàn)了本土化的立法特點(diǎn)，充分體現(xiàn)了立法的實(shí)效性導(dǎo)向。而且，從美國各州反校園霸凌法案的立法修訂過程來看，始終體現(xiàn)了對于法治生活向度的關(guān)切與回應(yīng)，立法規(guī)制的技術(shù)與路徑不斷修正完善，也凸顯了合作規(guī)制模式的可行性與實(shí)效性。[9]合作規(guī)制路徑體現(xiàn)了行政規(guī)制與司法控制兼容的并行理念。一方面能實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分享與高效運(yùn)用，另外一方面也能夠?qū)崿F(xiàn)自上而下與自下而上的交互與合作，在規(guī)制目標(biāo)引導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)最佳規(guī)則的設(shè)計和最佳實(shí)施效果的實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，無論是行政規(guī)制模式還是司法控制模式都不可避免有其缺陷。合作規(guī)制模式作為近年來興起的“第三條道路”，有助于實(shí)現(xiàn)兩種路徑的合作與接軌，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，在最佳規(guī)則設(shè)計、最佳實(shí)施條件以及最佳實(shí)施效果上實(shí)現(xiàn)規(guī)范與實(shí)效的辯證統(tǒng)一。

二、我國反校園霸凌立法的必要性以及面臨的問題

近年來我國校園霸凌事件頻發(fā)，已經(jīng)嚴(yán)重危及校園安全和學(xué)生的人身安全。盡管政府有關(guān)部門和各地學(xué)校陸續(xù)出臺相關(guān)政策和文件，但是實(shí)際效果并不理想。校園霸凌行為不能得到嚴(yán)懲這一令人尷尬與憂慮的局面便是當(dāng)下的真實(shí)寫照。在全球范圍內(nèi)，通過立法規(guī)制校園霸凌行為已經(jīng)成為一種現(xiàn)實(shí)趨勢和最佳選擇。因而從必要性與實(shí)效性角度來看，評估當(dāng)下我國校園霸凌的實(shí)際情況，嘗試進(jìn)行專門立法不失為一種有效且務(wù)實(shí)的選擇。

（一）我國反校園霸凌立法的必要性與可行性

一方面，反校園霸凌立法是因應(yīng)世界范圍內(nèi)法治發(fā)展的潮流，也是維護(hù)校園安全以及未成年人身心健康的現(xiàn)實(shí)需要。建立健全我國反校園霸凌法律制度既是有效遏制校園霸凌，維護(hù)校園安全的當(dāng)務(wù)之急，也是培育對校園霸凌零容忍文化的客觀需要。另一方面，當(dāng)前我國反校園霸凌立法具有現(xiàn)實(shí)可行性。世界范圍內(nèi)反校園霸凌立法的先進(jìn)立法理念和制度設(shè)計給我們提供了很好的參照標(biāo)準(zhǔn)和底層框架。與此同時，相關(guān)立法以及政策的推動與影響為我國反校園霸凌立法提供了有力的實(shí)踐支撐。在此意義上，反校園霸凌立法也是對當(dāng)前我國反校園霸凌實(shí)踐中已經(jīng)出臺的相關(guān)法律以及政策實(shí)施狀況的評估與實(shí)效性檢驗(yàn)。只有那些被實(shí)踐證明具有實(shí)效性和可行性的法案才能夠得到很好的遵守。

（二）我國反校園霸凌立法面臨的問題

當(dāng)前我國的校園霸凌問題已經(jīng)成為一個亟待解決的問題，從立法層面看對其進(jìn)行規(guī)制具有現(xiàn)實(shí)必要性和可行性，但是從實(shí)踐層面來看，我國反校園霸凌立法仍面臨著諸多實(shí)施障礙以及疑難問題：其一，我們面臨著既要與國際立法接軌，同時也要保持中國立法的本土特色問題。從美國反霸凌立法來看，其始終貫徹了零容忍理念。這種長久以來形成的文化背景既體現(xiàn)了美國民主自由的法治精神，同時也反映了對于維護(hù)未成年人身心健康以及校園安全的高度重視。而反觀國民，對于校園霸凌問題的危害性認(rèn)識嚴(yán)重不足。而立法理念的選擇既要充分考慮民眾的可接受性，又要考慮制度設(shè)計的實(shí)際可操作性。其二，新法如何與現(xiàn)實(shí)法律有效銜接的問題。為了避免司法實(shí)踐中頻現(xiàn)有法不依、監(jiān)管不到位的混亂局面，在立法的過程中必須考慮新法與現(xiàn)行法律的銜接與配套措施，以避免立法沖突以及司法適用的混亂。其三，多層次的協(xié)同治理機(jī)制如何實(shí)現(xiàn)的問題。校園霸凌的防治并不能夠單單依靠立法，而應(yīng)當(dāng)是群策群力，多方協(xié)作，形成一個包容性的安全環(huán)境。最后，立法的規(guī)范性與實(shí)效性如何統(tǒng)一的問題。立法質(zhì)量高低直接影響到立法的實(shí)效性。反校園霸凌立法涉及到方方面面，尤其是在當(dāng)下我國民眾對于校園霸凌的危害性認(rèn)識不足，無論是在立法理念、立法技術(shù)、責(zé)任承擔(dān)以及救濟(jì)機(jī)制上都有待于進(jìn)行理論與實(shí)證的雙重證立。一方面我們應(yīng)當(dāng)本著包容的心態(tài)積極借鑒國外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，另一方面我們也要因應(yīng)現(xiàn)實(shí)之情境，本著反省與建構(gòu)的心態(tài)，探究我國反校園霸凌立法的本土化道路。

（三）美國反校園霸凌立法經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義

從美國反校園霸凌立法后評估的效果來看，已經(jīng)取得了實(shí)際成效，校園霸凌得到了有效遏制。對校園霸凌的零容忍理念也已經(jīng)得到了大眾的認(rèn)可與接受，大大降低了執(zhí)法成本與守法成本，實(shí)現(xiàn)了效率與效益的統(tǒng)一。通過前述分析，我們發(fā)現(xiàn)美國校園反霸凌法案之所以能夠取得良好的社會效果與法律效果，與其成熟的立法評估機(jī)制息息相關(guān)。立法評估機(jī)制作為美國立法乃至法律實(shí)施的一大利器，它關(guān)注法律建構(gòu)之前的制度基礎(chǔ)以及實(shí)施后的實(shí)際效果。美國各州反校園霸凌法案在制定之前，都進(jìn)行了因地制宜的立法前評估，充分運(yùn)用評估方法和技術(shù)避免立法陷入教條主義誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)了資源的合理配置、責(zé)任的有效約束、公眾的積極參與等功能。而其在法案實(shí)施一段時間后進(jìn)行的立法跟蹤評估，具有推進(jìn)立法的科學(xué)性、提升立法技術(shù)、增強(qiáng)法律的實(shí)效性等功能。[10]可見，立法評估制度作為一項制度化、常態(tài)化、規(guī)范化的實(shí)施機(jī)制，能夠有效避免立法資源浪費(fèi)，對提升立法質(zhì)量和法律實(shí)效性具有積極意義。

當(dāng)前，我國校園霸凌問題十分嚴(yán)峻，亟待從立法層面進(jìn)行規(guī)范治理。美國反霸凌法案的制定與實(shí)施過程中由始至終貫穿著立法評估機(jī)制。無論是立法準(zhǔn)備階段的規(guī)制影響分析還是立法實(shí)施階段的效果影響分析，立法評估機(jī)制實(shí)際上都發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。正是因?yàn)橛辛送晟瞥墒斓牧⒎ㄔu估機(jī)制，才能夠取得良好的立法成效，有效遏制校園霸凌現(xiàn)象。[11]通過上文分析，可以看到美國反霸凌法案在預(yù)防與應(yīng)對校園霸凌中的關(guān)鍵作用。法案的核心要義在于從立法的高度準(zhǔn)確定義霸凌行為及霸凌各主體，詳細(xì)劃分不同程度下的責(zé)任，并以預(yù)防霸凌發(fā)生為主要目的，對學(xué)校、行政機(jī)關(guān)、社區(qū)等主體的責(zé)任進(jìn)行了明確的界定，通過法定的強(qiáng)制報告程序?qū)W(xué)校霸凌事件予以監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)校方與行政部門在霸凌行為發(fā)生后及時、迅速地采取應(yīng)對措施，并將應(yīng)對情況予以公開，以保護(hù)社會公眾的知情權(quán)。其對我國未來校園欺凌立法提供了較有價值的借鑒范本。當(dāng)然，借鑒必須考慮我國的現(xiàn)實(shí)國情，若照搬域外立法模式則可能造成立法與實(shí)踐的脫節(jié)。[12]美國反霸凌立法之所以能夠取得良好的實(shí)效，與美國成熟完善的立法前評估機(jī)制息息相關(guān)。立法前評估制度作為深入美國立法規(guī)制體系的穩(wěn)定化、常態(tài)化、規(guī)范化實(shí)施機(jī)制，其綜合應(yīng)用定性和定量分析方法，根據(jù)擬評估對象的實(shí)踐情況選擇不同的調(diào)整方案進(jìn)行立法成本與收益的考量，對立法方案的必要性、可行性、協(xié)調(diào)性以及可操作性進(jìn)行充分論證，對于立法過程中可能遇到的疑難問題以及實(shí)施障礙進(jìn)行操作性解釋，從而減少立法的試錯成本，保障了立法的規(guī)范、實(shí)證與實(shí)效的辯證統(tǒng)一，對我國反霸凌立法具有重要的借鑒意義。

三、我國的反校園霸凌立法評估機(jī)制探討

盡管當(dāng)前學(xué)界對于立法評估機(jī)制的研究已經(jīng)取得了豐碩的研究成果，但是時至今日，立法評估機(jī)制尚未能夠像美國一樣形成常態(tài)化、規(guī)范化的實(shí)施機(jī)制，并以此提升立法的質(zhì)量和實(shí)施效果。尤其是對于當(dāng)前亟待進(jìn)行的反校園霸凌立法，引入立法前評估機(jī)制具有理論上的可行性以及現(xiàn)實(shí)的必要性。

（一）引入立法前評估機(jī)制具有重要意義

從美國反校園霸凌立法的發(fā)展歷程來看，其立法的實(shí)施成效顯著與美國成熟完善的立法評估機(jī)制是不可分離的，借助于立法評估機(jī)制能夠明確立法的目標(biāo)與功能、規(guī)范設(shè)計、責(zé)任承擔(dān)以及救濟(jì)機(jī)制等，提升立法的科學(xué)性與實(shí)效性。法律作為一種權(quán)威的規(guī)則體系，其本身能否發(fā)揮實(shí)效取決于其是否具有可接受性。立法的設(shè)計者應(yīng)當(dāng)明確立法的預(yù)期目標(biāo)與行為模式的契合性，避免立法陷入工具主義誤區(qū)，推動法律的預(yù)期效果與實(shí)際效果的統(tǒng)一。[13]在我國反校園霸凌立法的準(zhǔn)備階段，引入立法前評估機(jī)制，能夠?qū)α⒎ㄓ幸粋€全面客觀而真實(shí)的理解。設(shè)立立法前評估標(biāo)準(zhǔn)、立法前評估指標(biāo)體系，能夠引導(dǎo)立法工作因應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，向良好規(guī)制的方向發(fā)展。立法前評估機(jī)制作為推進(jìn)科學(xué)立法、提升立法質(zhì)量的有力工具，有助于精準(zhǔn)預(yù)估立法實(shí)施的態(tài)勢，提升立法實(shí)施效果。

（二）我國反校園霸凌立法前評估機(jī)制的操作化解釋

1.我國反校園霸凌立法前評估的概念化

立法前評估作為提升立法質(zhì)量的有力工具，其旨在通過綜合分析方法考量被評估對象的真實(shí)狀況，考量立法本身的必要性、可行性、協(xié)調(diào)性和可操作性，明確立法規(guī)劃設(shè)計的重點(diǎn)、難點(diǎn)以及存在的問題，預(yù)估立法的實(shí)際影響，在兼顧效率與效益的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)立法資源的合理配置和效能實(shí)現(xiàn)。[14]規(guī)制校園霸凌首先應(yīng)當(dāng)明確的是設(shè)定制度和規(guī)則的必要性和可行性。要考量專門立法與上位法以及配套法律制度的銜接機(jī)制，同時關(guān)切立法的可操作性，避免立法陷入教條主義的認(rèn)知誤區(qū)，體現(xiàn)立法的實(shí)效性功能。更為重要的是，要預(yù)估立法對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響，控制執(zhí)法成本與守法成本，實(shí)現(xiàn)效率與效益的統(tǒng)一。

2.我國反校園霸凌立法前評估的操作化

我們需要借鑒美國成熟完善的立法前評估制度，制定客觀科學(xué)的評估框架，綜合運(yùn)用多種評估方法，評估法律法規(guī)和政策的可接受性以及實(shí)際成效，從而對法律的實(shí)施效果有一個準(zhǔn)確的預(yù)期，確保其具有必要性、可操作性、前瞻性和實(shí)效性。[15]具體的反校園霸凌立法前評估的操作化解釋見下表。

反校園霸凌立法前評估的操作步驟1.問題的界定立法前評估的側(cè)重點(diǎn)2.目標(biāo)的確定3.評估方案的制定4.方案的影響分析5.方案的比較6.制度框架的設(shè)計反校園霸凌立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性以及可操作性。一般性目標(biāo)與具體可操作性目標(biāo)的確定與細(xì)化制定有效的立法方案和評估指標(biāo)體系考慮立法方案選擇的影響，了解可能遇到的疑難問題以及法治實(shí)施障礙。評估立法方案的積極影響和消極影響，選擇最為理想方案，體現(xiàn)效率和效益的兼顧。通過指標(biāo)體系的設(shè)計選擇關(guān)鍵性的目標(biāo)進(jìn)行預(yù)估和評價，提供具有決策參考意義和實(shí)證價值的制度框架。

反校園霸凌立法前評估的操作步驟的首要環(huán)節(jié)是明確立法前評估的目標(biāo)與功能，對于反校園霸凌立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性以及可操作性進(jìn)行預(yù)估。隨后，通過具體評估方案和評估指標(biāo)體系的設(shè)計，明確評估的側(cè)重點(diǎn)和具體面向。在測量維度和具體指標(biāo)的設(shè)計過程中應(yīng)當(dāng)堅持定性與定量相結(jié)合的原則，體現(xiàn)規(guī)范與實(shí)效的不可分離。根據(jù)指標(biāo)體系的測評結(jié)果，比較不同立法方案的優(yōu)劣和成效，選擇最為理想的方案，最終確定具有決策意義和參考價值的制度框架。

（三）我國反校園霸凌立法前評估的實(shí)施機(jī)制

首先，我們應(yīng)當(dāng)明確立法前評估的功能定位，明確反校園霸凌立法的必要性、可行性、協(xié)調(diào)性以及可操作性。反校園霸凌立法前評估的功能定位在于明確反校園霸凌立法的疑難問題以及法治障礙。通過實(shí)證化的調(diào)查和統(tǒng)計分析，能夠了解當(dāng)前我國校園霸凌的實(shí)際情況、面臨的疑難問題以及法治障礙。其次，構(gòu)建客觀科學(xué)的立法前評估指標(biāo)體系。建構(gòu)開放性的反校園霸凌立法前評估指標(biāo)體系，需要廣泛征集各方的意見，組織專家學(xué)者和權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研討論，同時要考慮到各方利益主體的要求和意見，科學(xué)設(shè)定評估指標(biāo)體系和評估具體內(nèi)容，形成定性與定量結(jié)合的指標(biāo)體系。第三，引入第三方評估機(jī)制，提升評估結(jié)果的公信力。近年來伴隨著第三方評估的廣泛運(yùn)用，其已經(jīng)成為衡量工作成效的有力工具。在反校園霸凌立法評估的過程中，引入第三方評估機(jī)制，能夠保證評估過程的客觀性、公正性以及權(quán)威性。最后，加強(qiáng)立法前評估結(jié)果的反饋與應(yīng)用。只有加強(qiáng)反校園霸凌立法前評估結(jié)果的反饋與運(yùn)用，才能夠避免評估結(jié)果被束之高閣，淪為一紙空文。一方面，要避免當(dāng)前已有評估實(shí)踐存在的急功近利局面。另一方面要避免評估結(jié)果與實(shí)踐脫節(jié)的情況出現(xiàn)。要充分利用評估結(jié)果，認(rèn)真分析和查找當(dāng)前反校園霸凌立法面臨的疑難問題以及法制障礙。

結(jié)束語

從美國反校園霸凌立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，成熟完善的立法前評估機(jī)制有助于精準(zhǔn)地把握評估對象的實(shí)際情況，明確立法的側(cè)重點(diǎn)和規(guī)制路徑，提升立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性，提升立法質(zhì)量和實(shí)效性。立法前評估機(jī)制是立法立項和立法規(guī)劃階段不可缺少的環(huán)節(jié)和組成部分，通過構(gòu)建立法前評估指標(biāo)體系進(jìn)行概念化和操作化，明確評估對象的必要性、可行性、協(xié)調(diào)性以及可操作性，能夠了解立法實(shí)施的社會效果以及面臨的短板和不足之處。立法前評估機(jī)制的引入，能夠有效避免立法的先驗(yàn)主義誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、手段與效果的辯證統(tǒng)一。2015年最新修訂的《立法法》中明確規(guī)定了立法前評估是提升立法質(zhì)量的積極舉措。當(dāng)前立法前評估制度真正要發(fā)揮其實(shí)效還有待實(shí)踐進(jìn)一步匹配性檢驗(yàn)，但是我們需要清醒地認(rèn)識到立法前評估作為一種實(shí)施機(jī)制要想發(fā)揮其應(yīng)用的效能，必須要積極借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，同時也要契合法治的本土資源。

值得關(guān)注的是，伴隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，大數(shù)據(jù)思維和方法的運(yùn)用使得立法前評估也面臨著新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。它為當(dāng)前亟待進(jìn)行的反校園霸凌立法注入了新鮮血液。運(yùn)用大數(shù)據(jù)思維和方法進(jìn)行立法前評估，能夠更為精準(zhǔn)客觀地了解當(dāng)前我國校園霸凌的實(shí)際狀況、面臨的疑難問題以及法治實(shí)施的真實(shí)障礙。同時能夠更好地運(yùn)用成本——收益以及風(fēng)險預(yù)測等分析方法從實(shí)效層面明確立法規(guī)制的側(cè)重點(diǎn)以及實(shí)施路徑。藉此，我國的反校園霸凌立法規(guī)制，既能夠預(yù)估立法規(guī)制的發(fā)展空間，也能夠從實(shí)效的角度探究立法規(guī)制的真實(shí)面向和現(xiàn)實(shí)路徑，避免立法陷入教條主義誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)立法預(yù)期效果與實(shí)際效果的耦合。

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Research on the Legislation Evaluation Mechanism of Anti-Campus Bullying in China

Yang Chunhua
(Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China)

In recent years, campus bullying and violent incidents have occurred frequently, all of these have caused serious harm and legal consequences. it is in imminent to protect the physical and mental safety of minors and security protection of campus. Although China's relevant government departments have been cracking down on them, and the policy documents have been successively promulgated to regulate and govern relevant problems, but it produced little effect and face the embarrassing situation of formalistic activity. We can choose the legislation evaluation mechanism of campus bullying in the US which has got less attention, and from the perspective of legal economics and the practical concept of law to explore the legislation of campus bullying in China, such as the legal function, the specification design, the system guarantee,the implementation effect and so on, it will help the legislation to avoid falling into the misunderstanding of dogmatism and the trap of pragmatism alienation as far as possible, and realize the dialectical unity of the norms, the evidences and the effectiveness.

Public Security Administration;Campus Bullying;Pre-Legislation Assessment;Legal Economics;Practical Concept of Law;Implementation Mechanism

D631

A

1673―2391(2017)06―0105―06

2017-11-03

楊春華（1972—），男，湖北枝江人，中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論。

浙江省教育科學(xué)規(guī)劃課題“高校應(yīng)對突發(fā)性事件的能力評估和提升策略研究”（2017SCG215）成果。

【責(zé)任編校：譚明華】