中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)

朱偉亞+袁書華+許志偉

摘要：通過將中心城區(qū)進(jìn)行功能分區(qū)，并依據(jù)功能區(qū)特點(diǎn)選取不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，構(gòu)建集約利用評(píng)價(jià)體系，對(duì)即墨市中心城區(qū)各功能區(qū)集約利用程度進(jìn)行實(shí)證分析。結(jié)果表明，即墨市各類功能區(qū)總體土地利用程度差異較大，各功能區(qū)人口分布呈現(xiàn)明顯的不均勻性，各功能區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施雖然較為完備，但與評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值相比仍有提升空間。即墨市中心城區(qū)土地挖掘潛力較大，需要盤活存量土地，嚴(yán)格規(guī)劃管控，嚴(yán)格控制增量，營(yíng)造節(jié)約集約用地氛圍，更好地落實(shí)最嚴(yán)格節(jié)約用地制度。

關(guān)鍵詞：中心城區(qū)；建設(shè)用地；集約利用；評(píng)價(jià)體系

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439-8114（2017）22-4355-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.22.037

Abstract： The central urban district was carried out by functional zoning and the evaluation system was selected according to the characteristics of functional areas to build the intensive use evaluation system， and an empirical analysis of the degree of intensive use of the functional areas in downtown Jimo city was carried out. The results show that the total land use degree of Jimo City is different. The distribution of population in the different functional areas is not uniform. The infrastructure of each functional area is relatively complete but there is room for improvement compared with the ideal value of the evaluation index. Conclusion is that there is greater potential to mine in Jimo center city. Therefore， Jimo city government should strengthen planning and controlling， revitalize the stock of land， strictly control the increment and create an atmosphere of economical and intensive land use so that they can better implement the most stringent land saving system.

Key words： central urban area； construction land； intensive utilization； evaluation system

近年來(lái)，頂層設(shè)計(jì)在土地資源管理中提出實(shí)行最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，擺在首位的就是對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行集約利用。建設(shè)用地的節(jié)約集約利用涉及多個(gè)方面，是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程[1]。國(guó)外研究側(cè)重城市建設(shè)用地土地集約利用評(píng)價(jià)，形成了區(qū)位理論、報(bào)酬遞減規(guī)律理論、市場(chǎng)均衡理論等理論。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，西方學(xué)者通過構(gòu)建了一系列評(píng)價(jià)模型，針對(duì)不同類型的建設(shè)用地，運(yùn)用高新技術(shù)手段，對(duì)城市建設(shè)用地集約利用程度進(jìn)行評(píng)價(jià)，使該領(lǐng)域研究進(jìn)一步豐富，為深化集約利用理念、引導(dǎo)城市走向高效集約道路奠定了基礎(chǔ)[2]。1999年起，國(guó)內(nèi)開始對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)進(jìn)行研究，《國(guó)土資源大調(diào)查》項(xiàng)目組設(shè)計(jì)了一套城鄉(xiāng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和方法[3]，該評(píng)價(jià)體系分為宏觀和微觀兩個(gè)評(píng)價(jià)層次，以福州市為試點(diǎn)，通過實(shí)地調(diào)研，對(duì)預(yù)先設(shè)計(jì)的評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)體系進(jìn)行了修改、補(bǔ)充和完善。隨后，國(guó)土資源部在德州、南京、濟(jì)南、長(zhǎng)春、義烏等市開展試點(diǎn)研究，但上述研究?jī)H在省轄地級(jí)市層面，而未涉及縣級(jí)市或中心城區(qū)等中觀層面。中心城區(qū)是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化集聚發(fā)展的空間實(shí)體形態(tài)，其建設(shè)用地是各項(xiàng)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的重要載體。中心城區(qū)建設(shè)用地的集約利用狀況從一個(gè)側(cè)面反映了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的總體質(zhì)量，對(duì)中心城區(qū)建設(shè)用地的集約利用狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，是土地資源管理中需要重點(diǎn)研究的一個(gè)新方向。

即墨市地處黃海之濱、山東半島西南部，交通發(fā)達(dá)，是全國(guó)科技進(jìn)步先進(jìn)市、省級(jí)文明市，2012年全國(guó)縣域百?gòu)?qiáng)縣（市）17位、山東省縣域十強(qiáng)縣（市）第7位。目前，即墨市藍(lán)色經(jīng)濟(jì)全域發(fā)展，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系比較完善，新型城鎮(zhèn)化格局基本形成。即墨市正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面快速發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也步入以資源環(huán)境約束加大為主要特征的矛盾凸顯期。在當(dāng)前即墨市土地利用過程中，土地低效利用、粗放利用現(xiàn)象仍在一定程度上存在。本研究針對(duì)即墨市中心城區(qū)建設(shè)用地，擬從構(gòu)建合理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和運(yùn)用科學(xué)評(píng)價(jià)手段兩個(gè)方面入手[4]，對(duì)其集約用地狀況評(píng)價(jià)進(jìn)行探索研究，對(duì)于樹立集約用地意識(shí)、促進(jìn)城市用地方式轉(zhuǎn)變、全面提高節(jié)約集約用地水平將具有重要意義。

1 研究方法與數(shù)據(jù)處理

1.1 研究思路

中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)主要以劃定的各類功能區(qū)為評(píng)價(jià)單位，通過建立各功能區(qū)集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，側(cè)重于對(duì)土地利用強(qiáng)度、利用結(jié)構(gòu)、產(chǎn)出強(qiáng)度、人均用地績(jī)效和基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，通過反映各功能區(qū)的集約利用水平，計(jì)算各功能區(qū)土地集約利用綜合分值[5-7]，并結(jié)合即墨市實(shí)際對(duì)各功能區(qū)集約利用程度和各集約利用類型進(jìn)行橫向?qū)Ρ确治?，從而了解中心城區(qū)建設(shè)用地集約利用存在的問題和不足。

1.2 研究方法

1.2.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建 中心城區(qū)集約狀況評(píng)價(jià)指標(biāo)主要從土地集約利用內(nèi)涵出發(fā)，從土地利用強(qiáng)度和土地利用投入產(chǎn)出效益（或土地承載力）兩個(gè)方面加以表征。因此，該研究中評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以相關(guān)研究為基礎(chǔ)，結(jié)合即墨市實(shí)際情況，初步選擇了由綜合容積率、人口密度、基礎(chǔ)設(shè)施完備度、建筑密度、地價(jià)實(shí)現(xiàn)水平、單位用地服務(wù)學(xué)生數(shù)、單位用地服務(wù)行政辦公人員數(shù)等7類具有經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性的指標(biāo)來(lái)構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[8-11]（表1）。

1.2.2 指標(biāo)權(quán)重和理想值的確定 指標(biāo)權(quán)重立足即墨市實(shí)際情況，按照指標(biāo)對(duì)于集約利用程度的重要性進(jìn)行優(yōu)先排序，結(jié)合指標(biāo)數(shù)據(jù)的來(lái)源可靠性和真實(shí)性，考慮數(shù)據(jù)獲取的難易程度，體現(xiàn)各指標(biāo)對(duì)于功能區(qū)集約利用的貢獻(xiàn)，采用特爾斐法和因素成對(duì)比較法進(jìn)行確定[11，12]。

指標(biāo)理想值方面，按照合理性、政策導(dǎo)向性和綜合性等原則，充分參考控制性詳細(xì)規(guī)劃、近3年出讓合同（或劃撥決定書）、土地利用總體規(guī)劃、國(guó)家和地方制定的各類土地使用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在缺乏上述參考資料時(shí)，選擇了土地區(qū)位條件和土地開發(fā)情況相似、且相關(guān)資料完備的區(qū)域作為參照區(qū)域，以參照區(qū)域的宗地出讓信息、城市規(guī)劃或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)資料中的相關(guān)規(guī)定為依據(jù)，采用特爾斐法，最終確定各類功能區(qū)的指標(biāo)理想值（表1）。

1.2.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化[13，14] 為了克服評(píng)價(jià)指標(biāo)的量綱差異，體現(xiàn)各指標(biāo)影響程度的相對(duì)強(qiáng)弱，評(píng)價(jià)指標(biāo)需要采用標(biāo)準(zhǔn)化的方式，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化主要采用標(biāo)準(zhǔn)值比例推算法加以確定，指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化初始值按照公式（1）進(jìn)行。

1.3 數(shù)據(jù)來(lái)源與處理

1.3.1 數(shù)據(jù)來(lái)源 數(shù)據(jù)資料主要來(lái)源于土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與監(jiān)管系統(tǒng)、《2013年即墨市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》及即墨市國(guó)土資源局相關(guān)部門提供的其他資料。

1.3.2 數(shù)據(jù)處理 功能區(qū)主要依據(jù)城市規(guī)劃用地分區(qū)原理和城市用地現(xiàn)狀功能分區(qū)特征，遵循用地功能完整性、行政區(qū)劃相對(duì)完整性、地形地物邊界一致性和基準(zhǔn)地價(jià)水平基本相當(dāng)?shù)脑瓌t，結(jié)合區(qū)域用地主導(dǎo)用途及規(guī)劃使用方向差異而劃定。綜合分析中心城區(qū)建設(shè)用地的用地結(jié)構(gòu)，將功能區(qū)分為居住、商業(yè)、工業(yè)、教育、行政辦公和特別等6類功能區(qū)。結(jié)合即墨市各類功能區(qū)的主導(dǎo)地類參考標(biāo)準(zhǔn)和劃定要求，最終確定功能區(qū)為221個(gè)（表2）。

運(yùn)用綜合極值法和總分頻率曲線圖法等對(duì)不同類型功能區(qū)土地利用集約度進(jìn)行分值區(qū)段劃分，確定過度利用、集約利用、中度利用、低度利用4種類型的標(biāo)準(zhǔn)。采用判別分析法對(duì)判定的各類功能區(qū)土地利用狀況類型結(jié)果進(jìn)行校核。運(yùn)用SPSS軟件的Discriminant功能對(duì)判定結(jié)果進(jìn)行分析，結(jié)果表明其典型相關(guān)度接近1（其中，居住功能區(qū)r=0.932，商業(yè)功能區(qū)r=0.934，工業(yè)功能區(qū)r=0.902，特別功能區(qū)r=0.997），表明校核結(jié)果與判定結(jié)果一致，判定合理。

2 結(jié)果與分析

2.1 總體結(jié)果

依據(jù)土地利用狀況類型匯總結(jié)果，運(yùn)用ArcGIS10.1形成即墨市各功能區(qū)土地利用狀況類型分布（圖1）。從圖1可以看出，即墨市土地利用類型以即墨市中心向外擴(kuò)散，離市中心越遠(yuǎn)土地集約利用程度越低。過度集約區(qū)和集約利用區(qū)分布在市中心和中心城區(qū)西北部，主要是在藍(lán)鰲路和煙青路交叉周圍、青威路和嵩山三路交叉周圍；在中心城區(qū)的東北部和西南部也有零星分布，主要是在煙青一級(jí)路兩側(cè)與嵩山二路和長(zhǎng)江二路東北部。中度利用以上的區(qū)域大部分沿墨水河兩側(cè)分布，低度集約利用區(qū)域分布在中心城區(qū)的周邊地帶，主要是位于城鄉(xiāng)結(jié)合部。

運(yùn)用ArcGIS10.1的Statistics功能對(duì)即墨市各功能區(qū)土地利用狀況類型分布的面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到不同集約類型各功能區(qū)面積（表3）。

即墨市功能區(qū)評(píng)價(jià)范圍內(nèi)低度利用、中度利用、集約利用和過度利用的面積分別是2 262.93、2 084.65、887.45和60.09 hm2，占比分別是42.74%、39.37%、16.76%和1.13%?？傮w來(lái)看，即墨市土地挖掘潛力較大；但具體來(lái)看，低度利用和中低利用類型中，特別功能區(qū)占據(jù)了42.17%和88.72%，因此考慮扣除特別功能區(qū)再分析整體的土地利用類型構(gòu)成。

中度利用類型以上的區(qū)域占據(jù)了89.25%，表明在扣除特別功能區(qū)之后，居住、商業(yè)、工業(yè)、行政辦公和教育等5類功能區(qū)總體處于一個(gè)中度集約利用水平，當(dāng)然也存在著少部分低度利用區(qū)域。這也進(jìn)一步表明，即墨市中心城區(qū)中低度利用區(qū)域主要分布在特別功能區(qū)中。

2.2 具體結(jié)果

2.2.1 研究區(qū)土地利用程度差異較大 所使用的指標(biāo)體系中，每類功能區(qū)都包含綜合容積率指標(biāo)，其中居住功能區(qū)、教育功能區(qū)和特別功能區(qū)還包含建筑密度指標(biāo)。通過對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的兩類建筑數(shù)據(jù)指標(biāo)的分析發(fā)現(xiàn)，工業(yè)功能區(qū)和特別功能區(qū)的過度利用綜合容積率超過了理想值，其余功能區(qū)各類土地利用狀況類型的綜合容積率和建筑密度都未達(dá)到理想值，因此各類功能區(qū)的總體土地利用程度差異較大，具有一定的挖掘潛力?？傮w來(lái)看，土地利用程度從過度利用類型到低度利用類型呈遞減態(tài)勢(shì)，這與評(píng)價(jià)工作中各土地利用狀況類型的劃分是一致的。

研究區(qū)土地利用程度表現(xiàn)在廣度和深度兩個(gè)方面。即墨市城鎮(zhèn)發(fā)展屬于區(qū)域中心型，老居住區(qū)、個(gè)別商服中心和工業(yè)中心等基礎(chǔ)設(shè)施完備的區(qū)域人為影響明顯，土地利用程度較其他地方高。從評(píng)價(jià)結(jié)果可以看出，老居住區(qū)、個(gè)別商服中心和工業(yè)中心等基礎(chǔ)設(shè)施完備的區(qū)域集約利用分值較高，部分指標(biāo)超過了確定的理想值。同時(shí)也表明了即墨市土地利用程度高低與集約利用狀況好壞呈正相關(guān)趨勢(shì)。

2.2.2 單位用地人口數(shù)據(jù)不均勻 所使用的指標(biāo)體系中，涉及人口數(shù)據(jù)的指標(biāo)有3個(gè)，分別是居住功能區(qū)的人口密度、教育功能區(qū)的單位用地服務(wù)學(xué)生數(shù)和行政辦公用地的單位用地服務(wù)行政辦公人員數(shù)。通過對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的人口數(shù)據(jù)指標(biāo)的分析發(fā)現(xiàn)，土地利用程度從過度利用類型到低度利用類型呈遞減態(tài)勢(shì)，且下降幅度較大，如在行政辦公功能區(qū)的單位用地服務(wù)行政辦公人數(shù)方面，過度利用類型是低度利用類型的9倍左右。

居住功能區(qū)、教育功能區(qū)和行政辦公功能區(qū)的人口分布與其功能有必然聯(lián)系。居住功能區(qū)主要為城區(qū)人口提供居住環(huán)境，人口承載力較強(qiáng)；教育功能區(qū)的人口主要以在校學(xué)生和在校職工為主，人口流動(dòng)頻繁；行政辦公功能區(qū)人口較為單一，主要是行政辦公人員。各功能區(qū)對(duì)人口的吸附能力不一，人口分布呈現(xiàn)明顯的不均勻性。

2.2.3 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍需完善 所使用的指標(biāo)體系中，除特別功能區(qū)外，其余5類功能區(qū)全部涉及基礎(chǔ)設(shè)施完備度指標(biāo)。通過對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的該指標(biāo)分析發(fā)現(xiàn)，土地利用程度從過度利用類型到低度利用類型呈遞減態(tài)勢(shì)，但變化不大。除低度利用類型的基礎(chǔ)設(shè)施完備度為72外，其余類型的基礎(chǔ)設(shè)施完備度均在90左右，基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，但與評(píng)價(jià)指標(biāo)理想值相比仍有提升的空間。

2.2.4 規(guī)劃執(zhí)行度有待提高 評(píng)價(jià)地域內(nèi)有5 946.22 hm2建設(shè)用地，其中未參與評(píng)價(jià)區(qū)651.10 hm2，占中心城區(qū)總面積的10.95%，參與評(píng)價(jià)區(qū)5 295.12 hm2，占中心城區(qū)總面積的89.05%。參與評(píng)價(jià)的功能區(qū)中特別功能區(qū)2 920.92 hm2，占中心城區(qū)總面積的49.12%，其中集體建設(shè)用地1 972.58 hm2，占中心城區(qū)總面積的33.17%，與規(guī)劃不一致的建設(shè)用地948.34 hm2，占中心城區(qū)總面積的15.95%。特別功能區(qū)均屬于和規(guī)劃不一致情況，規(guī)劃執(zhí)行度為50.88%。這就需要一方面對(duì)現(xiàn)行城市規(guī)劃進(jìn)行合理修訂，滿足現(xiàn)實(shí)性要求；另一方面加大規(guī)劃執(zhí)行力度，今后新建改建項(xiàng)目嚴(yán)格按照城市規(guī)劃規(guī)定的功能和用途進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

3 小結(jié)

綜合評(píng)價(jià)過程和評(píng)價(jià)結(jié)果來(lái)看，構(gòu)建的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系所測(cè)量的各功能區(qū)集約利用水平與即墨市的實(shí)際情況基本吻合，反映構(gòu)建的指標(biāo)體系具有合理性，也從側(cè)面反映綜合容積率、建筑密度、基礎(chǔ)設(shè)施完備度等指標(biāo)對(duì)于各個(gè)功能區(qū)的普適性，地價(jià)實(shí)現(xiàn)水平指標(biāo)對(duì)于經(jīng)濟(jì)屬性偏重的功能區(qū)、人均占地指標(biāo)對(duì)于社會(huì)屬性偏重的功能區(qū)具有研究?jī)r(jià)值。由于數(shù)據(jù)獲取的局限，未能將地均經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平和商業(yè)出租水平納入到指標(biāo)體系中來(lái)進(jìn)行研究，這也是將來(lái)研究需要考慮的問題。即墨市土地總體挖掘潛力較大，需要政府相關(guān)部門嚴(yán)格規(guī)劃管控、優(yōu)化用地格局，盤活存量土地、嚴(yán)格控制增量，營(yíng)造集約用地良好氛圍，運(yùn)用多重手段促進(jìn)土地集約利用，更好地落實(shí)最嚴(yán)格節(jié)約用地制度。

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