論優(yōu)化國有資產(chǎn)管理模式
——構(gòu)建共容性國有資產(chǎn)管理助力市場健康發(fā)展

文/楊杰，交通運輸部東海航海保障中心連云港航標(biāo)處

導(dǎo)言

我國國有資產(chǎn)總量占據(jù)著國民經(jīng)濟的半壁江山，國有資產(chǎn)是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的支柱,是市場經(jīng)濟和現(xiàn)代化建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，完善國有資產(chǎn)管理模式，提高國有資產(chǎn)經(jīng)濟效益,有利于延續(xù)國內(nèi)經(jīng)濟增長動力源，同時為“中國裝備走出去”，加強國際經(jīng)貿(mào)合作等強國戰(zhàn)略提供有力保障。

回顧我國國有資產(chǎn)管理體制改革的歷史進程,可謂曲折。改革開放前,受計劃經(jīng)濟體制影響,我國形成了高度集中的國有資產(chǎn)管理體制。該體制促進國民經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展的同時,也帶來了諸如行政干預(yù)過多、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)不分等弊端。改革開后,通過對企業(yè)放權(quán)讓利、實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離以及產(chǎn)權(quán)制度改革等措施,我國國有資產(chǎn)管理取得了一定成果。2003年,國務(wù)院成立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會,為我國國有資產(chǎn)管理提供了組織保障。2008年《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》出臺,為我國國有資產(chǎn)管理提供了法律保障。2012年黨的十八大提出“在新形勢下完善我國國有資產(chǎn)管現(xiàn)體制”的要求。盡管如此,我國現(xiàn)有的國有資產(chǎn)管理體制仍存在諸多問題。因此,如何構(gòu)建共容性的國有資產(chǎn)管理體制,整合各方利益,實現(xiàn)利益共容,不僅具有創(chuàng)新價值,更具有戰(zhàn)略性意義。

1 當(dāng)前國有資產(chǎn)管理體制漏洞

通過對我國國有資產(chǎn)管理體制歷史脈絡(luò)的分析,筆者總結(jié)出我國現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理體制的漏洞。

1.1 政府統(tǒng)領(lǐng),排斥市場作用

國有資產(chǎn)管理體制具有政府“一元統(tǒng)駁”和“行政化”的特征。前者主要表現(xiàn)為政府在國有資產(chǎn)管理中居于主導(dǎo)地位,對產(chǎn)權(quán)的所有、轉(zhuǎn)讓、定價擁有絕對話語權(quán);政府通過市場準入等手段限制非公有資本參與國有資本重組。后者主要體現(xiàn)在:一方面作為社會經(jīng)濟的管理者,政府要履行對國有資產(chǎn)的公共管理職能,另一方而,作為國有資產(chǎn)的所有者,又要承擔(dān)對國有資產(chǎn)的經(jīng)濟管理職能,實現(xiàn)國有資產(chǎn)的經(jīng)濟效益。政府職能的雙重性,使政府難以角色定位，造成行政管理權(quán)取代資產(chǎn)管理權(quán),行政隸屬關(guān)系取代產(chǎn)權(quán)關(guān)系,政企不分。在人員任免方而,我國國有企業(yè)負貴人的任免權(quán)都掌握在政府中,造成行政級別化。在分配上,國有資產(chǎn)內(nèi)部往往存在兩級分化和平均主義現(xiàn)象,排斥市場作用,違背市場經(jīng)濟規(guī)律，造成市場競爭機制失靈。

1.2 產(chǎn)權(quán)不清、結(jié)構(gòu)封閉

產(chǎn)權(quán)清晰是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的首要要求。新制度經(jīng)濟學(xué)派產(chǎn)權(quán)理論認為“無論產(chǎn)權(quán)最終歸屬是誰,只要產(chǎn)權(quán)清晰,就可以節(jié)省交易費用,就是一種有效的制度安排?！弊鳛樯鐣髁x國家,我國國有資產(chǎn)是一種公有產(chǎn)權(quán)，國家是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的代理人。但國家的抽象性,決定了它只能將國有資產(chǎn)的管理交給政府和各級機構(gòu)。經(jīng)過層層委托代理,導(dǎo)致國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不清,主體不明。在結(jié)構(gòu)方面,由于缺乏順暢的準入和退出機制,我國國有資本無法有效利用和合理流動。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的封閉性,使國有資產(chǎn)缺乏活力和競爭力,對非公有資本的限制又使它們無法公平參與市場競爭,出現(xiàn)各類壟斷,難以實現(xiàn)資源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。

1.3 激勵約束機制落后

激勵約束機制落后,也是影響我國國有資產(chǎn)管理體制改革的重要因素。我國國有資產(chǎn)管理體制內(nèi)部平均主義嚴重,對管理者的激勵不足,沒有明顯的利益驅(qū)動機制,往往難以調(diào)動各層級管理者的積極性，造成國有資產(chǎn)經(jīng)濟效益低。

1.4 “內(nèi)部人控制”頻發(fā)

“內(nèi)部人控制”問題,一直是影響我國國有資產(chǎn)運營效率低、國有資產(chǎn)流失的重要原因。由于“內(nèi)部人控制”具有極大的普遍性,產(chǎn)生了諸如決策緩慢、職務(wù)消費過度、資本經(jīng)營效率低下、盲目追求短期利益,國有資產(chǎn)流失等一系列后果。

2 共容性國有資產(chǎn)管理體制特征

筆者認為,共容性體制(inclusive system)是指內(nèi)部各主體存在利益的一致性,因而在實現(xiàn)自身利益的同時,謀求公共利益最大化,促進經(jīng)濟和社會的共同發(fā)展。共容性體制主要具有以下特征。一是在理念上,尋求包容和共享,反對封閉和排他。二是積極推動共容性集團的構(gòu)建,減少各集團間的不正當(dāng)競爭,努力實現(xiàn)集團利益與社會利益共容。三是發(fā)揮“政府一市場一社會”的三方聯(lián)動,調(diào)動各方的積極性,形成經(jīng)濟社會發(fā)展的合力。四是追求分配的公平性,努力實現(xiàn)社會共贏。

3 構(gòu)建共容性國有資產(chǎn)管理體制路徑

3.1 深化產(chǎn)權(quán)制度改革

十八屆三中全會指出，“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”，進一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革, “健全歸屬清晰、責(zé)權(quán)明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的產(chǎn)權(quán)管理，能夠更好地提高國有資產(chǎn)的利用效率,促進市場經(jīng)濟繁榮,實現(xiàn)政府和市場的共容利益。

1）繼續(xù)明晰產(chǎn)權(quán)

一是實現(xiàn)政府的經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開,國有資產(chǎn)的行政管理職能與國有資產(chǎn)營運職能分開 ,理順?biāo)袡?quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。二是做好產(chǎn)權(quán)登記,準確反映各出資企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系、管理構(gòu)架以及權(quán)益性資本的分布狀況,提供產(chǎn)權(quán)形成、運營、流轉(zhuǎn)過程的全面數(shù)據(jù)和信息。三是建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)管理機構(gòu),集中行使國有資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán),解決因產(chǎn)權(quán)不清帶來的國有資產(chǎn)管理中各種越位、錯位現(xiàn)象。

2）進行產(chǎn)權(quán)股份制改革

通過收購、兼并、重組等方式整合各類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán),塑造多元化的產(chǎn)權(quán)主體，。同時，積極引進非公有資本參與國有資本重組,避免國有股“一股獨大”的現(xiàn)象，排除不正當(dāng)競爭，引領(lǐng)國有資本市場健康發(fā)展。

3）完善產(chǎn)權(quán)交易市場

通過產(chǎn)權(quán)交易,可以起到盤活國有資產(chǎn)存量,優(yōu)化國有資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、防止國有資產(chǎn)流失的作用。因此,深化產(chǎn)權(quán)制度改革,必須建立完善的國有產(chǎn)權(quán)交易市場。一方面,建立區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易市場,加大各產(chǎn)權(quán)交易市場的聯(lián)系與合作,為建立全國統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場打基礎(chǔ);另一方面,引入傳媒、互聯(lián)網(wǎng)金融等現(xiàn)代化交易工具,實現(xiàn)資源共享，擴大產(chǎn)權(quán)交易覆蓋面。最后，繼續(xù)完善國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)交易方面的法律、法規(guī),確保產(chǎn)權(quán)交易有法可依。

3.2 做好相關(guān)制度建設(shè)

十八屆三中全會強調(diào)，“堅持用制度管權(quán)管事管人”,“制度問題具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。我國國有資產(chǎn)管理在制度方面依然存在缺陷,造成國有資產(chǎn)的大量流失。因此構(gòu)建共容性國有資產(chǎn)管理體制,必須做好相關(guān)制度建設(shè)。

第一,繼續(xù)深化國有企業(yè)股份制改革,健全現(xiàn)代企業(yè)制度,優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu),增強國有經(jīng)濟的活力。第二,完善國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算制度,建立國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績效評價，四個環(huán)節(jié)相互分離、相互促進的預(yù)算管理機制。第三,制定科學(xué)的考核制度,對國有資產(chǎn)管理工作進行綜合考評,做到賞罰分明,充分調(diào)動各部門工作的積極性。第四,加強國有資產(chǎn)信息化管理,建全資產(chǎn)管理信息系統(tǒng),掌握準確資產(chǎn)存量,實現(xiàn)對存量資產(chǎn)的動態(tài)化管理。

3.3 建設(shè)“強化市場型政府”

奧爾森的“強化市場型政府”是實現(xiàn)國有資產(chǎn)的共容性增長和可持續(xù)發(fā)展的重要理論支撐,對正確處理政府、市場、公民社會三者關(guān)系提出了一個有益的分析框架。構(gòu)建“強化市場型政府”,可以從以下幾個方面進行考慮

1）充分發(fā)揮政府職能

建設(shè)“強化市場型政府”,必須充分發(fā)揮政府職能。首先要準確界定政府職能。其次要正確履行政府職能。對經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、資源性國有資產(chǎn)采取不同的管理方式。如對經(jīng)營性國有資產(chǎn)要追求盈利最大化,而對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)則可能更多的考慮社會福利最大化。三要轉(zhuǎn)變政府職能，將政府的公共管理職能和經(jīng)濟職能區(qū)分。在國有資產(chǎn)的具體管理中,堅持有所為有所不為,對關(guān)系國家經(jīng)濟命脈和重要行業(yè)的國有資產(chǎn)必須加強管理,增加國有資產(chǎn)的控制力;而對于非重要行業(yè)和一般領(lǐng)域的國有資產(chǎn),政府必須減少干預(yù),探索有效的市場化運作方式。其次，必須堅持政企分開，對于競爭性的國有企業(yè),要減少政府過多的行政干預(yù),多采用間接調(diào)控手段,使企業(yè)成為獨立的經(jīng)營主體,更好的參與市場化運作;而對于非競爭性的國有企業(yè),政府可以給予企業(yè)較少的自主權(quán)。

2）促進市場經(jīng)濟發(fā)展

建設(shè)“強化市場型政府”,必須要促進市場經(jīng)濟發(fā)展。政府要充分發(fā)揮市場的作用,培育良好的市場經(jīng)濟秩序,盡可能實現(xiàn)和市場的共容利益。一方面, 創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境,建立公開透明的市場準入制度 ,促進各要素合理流動。要放活國有企業(yè),使國企真正享有經(jīng)營自主權(quán),公平參與市場競爭。另一方面,進行產(chǎn)權(quán)多元化改革,避免“一股獨大”的現(xiàn)象,通過對原有國有產(chǎn)權(quán)的優(yōu)化重組,提高國有資本的控制力;積極引導(dǎo)非公有資本參與國資本重組，深化開展國企“混改”模式，提高國有資產(chǎn)的經(jīng)濟效益。

3）創(chuàng)造良好的社會環(huán)境

建設(shè)“強化市場型政府”,必須創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。首先，政府要向社會提供良好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),為國有資產(chǎn)的保護創(chuàng)造一個良好的社會氛圍。其次,增強國有資產(chǎn)管理政策制定的透明度,提高公眾的參與度,同時,積極培育各類社會中介機構(gòu),擴大公民的參與渠道,確保公民可以從各個層面參與國有資產(chǎn)管理。通過上述途徑,真正做到國有資產(chǎn)收益成果由全民共享,實現(xiàn)政府和社會的共容利益。

3.4 正確處理中央和地方政府的關(guān)系

1）實現(xiàn)中央和地方間產(chǎn)權(quán)流動

當(dāng)前,我國國有產(chǎn)權(quán)的流動主要以中央企業(yè)為主,多采用行政劃撥的手段。隨著對央企重組的深化,必須建立中央和地方產(chǎn)權(quán)流動的利益協(xié)調(diào)機制。對原有的國有資產(chǎn)存量,劃分清楚,明確各自擁有的資產(chǎn)范圍,兼顧中央和地方利益;產(chǎn)權(quán)流動采用市場化方式,盡量減少行政劃撥;建立專項資金解決國企職工的安置問題;努力解決中央和地方政府產(chǎn)權(quán)中的債權(quán)問題。

2）明確中央和地方政府的權(quán)利和義務(wù)

目前,地方政府占據(jù)大量國存資產(chǎn),卻不享有相應(yīng)的收益權(quán)和完整的國有資產(chǎn)交易權(quán)。地方政府的權(quán)責(zé)不對等可能使他們?yōu)榱俗陨淼睦?阻礙國有資產(chǎn)的流動和重組。中央政府是國有資產(chǎn)的出資者,對國有資產(chǎn)具有收益、交易、考核等權(quán)利。同時，中央要擴大地方政府配置資源的權(quán)力與范圍,調(diào)動地方政府的積極性,促使地方國有資產(chǎn)布局更加合理。

3.5 加強國有資產(chǎn)監(jiān)管

缺乏有效的監(jiān)督體系，往往會造成國有資產(chǎn)流失，使資產(chǎn)在實現(xiàn)保值增值的共容利益方面受到損害,因此加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)管,是實現(xiàn)國有資產(chǎn)效益提高、利益共容,經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。具體來說,可以從以下幾個方面著手。

1）積極探索多種監(jiān)管方式

進一步推行國有企業(yè)財務(wù)預(yù)算、績效考核和干部評價相掛鉤,形成財務(wù)監(jiān)督一績效考核一薪酬管理一干部評價的完整體系;推行國有資產(chǎn)評估公開、公示的方式,增加國有資產(chǎn)使用的透明性;對國有資產(chǎn)的經(jīng)營活動,進行動態(tài)監(jiān)控;加強對國有資產(chǎn)出資人的財務(wù)審計監(jiān)督等。

2）建立多層次的監(jiān)督體系

在國有資產(chǎn)管理過程中,上一級委托人的代理人,又充當(dāng)著下一級委托代理人的委托人,這一雙重身份形成了所謂的“雙重利益代表”。各級委托代理人在追求雙重利益的過程中,往往可能發(fā)生角色錯位和利益越界，造成公共利益的侵吞。因此,必須建立多層次的監(jiān)督體系,在國資委、國有經(jīng)營公司、國有企業(yè)等內(nèi)部建立多層次監(jiān)事會,尤其要重視中間層次的監(jiān)督,形成自上而下層層監(jiān)督、自下而上層層負責(zé)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

3）加強社會監(jiān)督

對國有資產(chǎn)管理體制的監(jiān)管,不僅要發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督,也要發(fā)揮社會監(jiān)督。加強國有資產(chǎn)的社會監(jiān)督,可以從以下幾個方面著手。一是通過委托社會中介機構(gòu),加強對國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、財務(wù)、評估等方而的監(jiān)督;二是倡導(dǎo)傳媒、互聯(lián)網(wǎng)等其他途徑進行社會輿論監(jiān)督;三是鼓勵群眾在新聞媒體上發(fā)表意見、參與國有資產(chǎn)管理等途徑進行直接監(jiān)督等。

4 結(jié)語

本文未沿用一貫經(jīng)濟學(xué)的分析視角,而是從政治學(xué)、行政學(xué)的角度進行分析,提出共容性國有資產(chǎn)管理體制這一概念,明確指出改革的目標(biāo)是為了實現(xiàn)國有資產(chǎn)的共容性增長與可持續(xù)發(fā)展,對我國國有資產(chǎn)管理體制改革研究提供了一個新的思路。通過行政體制發(fā)展、市場經(jīng)濟建設(shè)、公民社會成長等方面分析,構(gòu)建了政府一市場一社會全新的分析框架,提出了一個新的視角。

[1][美]曼瑟.奧爾森.權(quán)力與繁榮[M].蘇長各譯，上海：世紀出版集團，2005.

[2][德]哈貝馬斯.公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型[M].曹衛(wèi)東,王曉玨等譯,上海：學(xué)林出版社,1999.170-171

[3][法]孟德斯鳩.論法的精神[M].中國長安出版社,袁岳譯,2010.10.