“彈性離?！闭哓?cái)政投入績(jī)效存在的問(wèn)題及對(duì)策
——以某市為例

王牧言

“彈性離?！闭哓?cái)政投入績(jī)效存在的問(wèn)題及對(duì)策
——以某市為例

王牧言

為了進(jìn)一步推進(jìn)財(cái)政預(yù)算科學(xué)化、精細(xì)化管理，提高財(cái)政支出、資金安排的科學(xué)性和合理性，充分發(fā)揮財(cái)政資金作用，提高財(cái)政資金使用效益和效率，某市開展了彈性離校政策的績(jī)效評(píng)價(jià)工作，筆者有幸參與了評(píng)價(jià)工作，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了梳理。文章對(duì)此進(jìn)行了闡述，以期有一定的借鑒意義。

“彈性離校”；問(wèn)題；對(duì)策

為規(guī)范辦學(xué)行為，深入實(shí)施素質(zhì)教育，根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》（國(guó)發(fā)〔2001〕21號(hào)）的有關(guān)規(guī)定，教育部出臺(tái)《義務(wù)教育課程設(shè)置實(shí)驗(yàn)方案》（教基〔2001〕28號(hào)），明確規(guī)定了義務(wù)教育階段的課程設(shè)置，其中小學(xué)生中高年級(jí)、低年級(jí)周總課時(shí)數(shù)分別為30課時(shí)、26課時(shí)，各地出臺(tái)規(guī)范意見(jiàn)進(jìn)一步提出，嚴(yán)格控制學(xué)生在校集中教學(xué)活動(dòng)時(shí)間，切實(shí)保證師生法定休息權(quán)利，小學(xué)生每天在校集中學(xué)習(xí)時(shí)間不得超過(guò)6小時(shí)。相關(guān)學(xué)校按照上述規(guī)定進(jìn)行了相應(yīng)的課程設(shè)置，這有效保障了小學(xué)生的身心和學(xué)業(yè)發(fā)展需要，但客觀上也出現(xiàn)了學(xué)生、家長(zhǎng)之間作息時(shí)間不一致的情況，部分學(xué)生家長(zhǎng)按時(shí)接送孩子較為困難。為緩解家長(zhǎng)接孩子難的問(wèn)題，增強(qiáng)市民群眾的獲得感和幸福感，某市2013年起試行推廣“彈性離校”制度，2017年在全市所有公辦、民辦小學(xué)進(jìn)行全面推廣。同時(shí)參考其他省市政策，設(shè)立相應(yīng)的小學(xué)生“彈性離?！笔屑?jí)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金。

政策長(zhǎng)期績(jī)效目標(biāo)為：充分緩解部分學(xué)生家長(zhǎng)接孩子難問(wèn)題，增強(qiáng)市民群眾的獲得感、幸福感，社會(huì)美譽(yù)度高。具體執(zhí)行中主要涉及市級(jí)、區(qū)級(jí)、學(xué)校和家長(zhǎng)（學(xué)生）四個(gè)層面，其中：市教育、財(cái)政和人社部門負(fù)責(zé)包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃、經(jīng)費(fèi)支持和督察考核等在內(nèi)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及指導(dǎo)工作；區(qū)級(jí)政府是政策的實(shí)施主體，負(fù)責(zé)成立區(qū)政府主導(dǎo)、教育部門牽頭、相關(guān)部門參與的工作機(jī)構(gòu)，研究制定適合本區(qū)的“彈性離?！惫ぷ鲗?shí)施辦法；學(xué)校是政策的具體執(zhí)行人，實(shí)行校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，規(guī)范辦學(xué)行為，加強(qiáng)安全管理，確保學(xué)生安全；學(xué)生家長(zhǎng)應(yīng)在每學(xué)期開學(xué)第一周，依照學(xué)校相關(guān)規(guī)定，自愿向?qū)W校提交“彈性離?！钡臅嫔暾?qǐng)，經(jīng)學(xué)校審核同意后參加“彈性離校”。

“彈性離?！笔屑?jí)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金預(yù)算總計(jì)5000萬(wàn)元，其中3000萬(wàn)元為補(bǔ)助，在當(dāng)年度春季、秋季學(xué)期根據(jù)各區(qū)實(shí)際參與“彈性離?！钡膶W(xué)生人數(shù)，按比例分兩批補(bǔ)助到區(qū)，其余2000萬(wàn)元根據(jù)各區(qū)“彈性離?！惫ぷ鲗?shí)效予以獎(jiǎng)勵(lì)，由各區(qū)統(tǒng)籌用于“彈性離校工作”。此外，各區(qū)財(cái)政和教育部門也應(yīng)安排“彈性離?！睂ｍ?xiàng)資金，市、區(qū)兩級(jí)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金合計(jì)平均每生每年不低于400元標(biāo)準(zhǔn)。

專項(xiàng)資金具體使用管理過(guò)程中執(zhí)行項(xiàng)資金管理辦法、《中小學(xué)會(huì)計(jì)制度》等財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和規(guī)定，經(jīng)費(fèi)列支內(nèi)容主要包括工作相關(guān)消耗品購(gòu)置、場(chǎng)地使用、購(gòu)買社會(huì)服務(wù)、人員補(bǔ)助等事項(xiàng)。主要目的和成效表現(xiàn)在：一是可以解除部分家長(zhǎng)不能按時(shí)接孩子的后顧之憂。二是有效降低家庭的教育成本。小學(xué)可以省去家長(zhǎng)送孩子上托管班的費(fèi)用；中學(xué)則可省去家長(zhǎng)送孩子校外補(bǔ)課的費(fèi)用。三是有利于提高學(xué)生的學(xué)習(xí)效率，減輕學(xué)生過(guò)重課業(yè)負(fù)擔(dān)和養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣。在學(xué)校，學(xué)生學(xué)習(xí)精力相對(duì)集中，有老師看護(hù)、指導(dǎo)，既可按時(shí)完成作業(yè)，又可進(jìn)行拓展學(xué)習(xí)，老師對(duì)學(xué)生進(jìn)行集中答疑解惑、對(duì)學(xué)習(xí)有困難的學(xué)生進(jìn)行輔導(dǎo)，可以使學(xué)生提高學(xué)習(xí)效率，養(yǎng)成良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣。四是充分利用學(xué)校的公共教育資源，給學(xué)生提供安全的學(xué)習(xí)場(chǎng)所。與學(xué)校相比，許多小飯桌屬無(wú)照經(jīng)營(yíng)、條件簡(jiǎn)陋，一些補(bǔ)課場(chǎng)所也存在安全隱患。五是有效解決教師有償補(bǔ)課問(wèn)題。實(shí)施彈性離校，讓學(xué)生回歸學(xué)校，通過(guò)在校的答疑解惑和對(duì)學(xué)困生的輔導(dǎo)，減少學(xué)生的補(bǔ)課需求和個(gè)別教師外出有償補(bǔ)課的機(jī)會(huì)，對(duì)治理有償補(bǔ)課將有積極作用。六是通過(guò)彈性離校，錯(cuò)時(shí)放學(xué)，可以有效緩解交通壓力，解決學(xué)校門前交通擁擠問(wèn)題。

一、存在的問(wèn)題

（一）政策定位不精準(zhǔn)

“彈性離校”政策的根本定位是提供免費(fèi)的延時(shí)照顧服務(wù)，緩解部分學(xué)生家長(zhǎng)接孩子難問(wèn)題，但其中存在如下情況：

1.難以有效緩解接孩子難問(wèn)題

“彈性離校”托管時(shí)間為：冬季上學(xué)時(shí)間段托管結(jié)束時(shí)間原則上為17點(diǎn)，非冬季上學(xué)時(shí)間段原則上為18點(diǎn)（具體時(shí)間由各區(qū)確定），而職工下班時(shí)間普遍為17：00至18：00，盡管在原本的15：00～16：00點(diǎn)基礎(chǔ)上有所延后，但兩者之間仍無(wú)法有效對(duì)接，加之交通等因素影響，無(wú)法充分緩解接孩子難的問(wèn)題，學(xué)生家長(zhǎng)反映“5月前的彈性離校時(shí)間太早了，不能解決什么問(wèn)題”。調(diào)研過(guò)程中了解到，一方面家長(zhǎng)延遲接孩子現(xiàn)象較為普遍，另一方面，學(xué)校教師作為社會(huì)人，也存在客觀的學(xué)習(xí)和生活時(shí)間要求，難以長(zhǎng)期推遲下班時(shí)間，以與家長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行完全對(duì)接。

2.出現(xiàn)了“公共的悲劇”現(xiàn)象

“彈性離?！闭邔?duì)象為“放學(xué)后按時(shí)離校有困難”的小學(xué)生，但就核查情況看，作為審核人的學(xué)校方面無(wú)法對(duì)“雙職工家庭，爺爺奶奶外公外婆均在外地”諸如此類的申請(qǐng)理由進(jìn)行準(zhǔn)確核實(shí)，這削弱了政策的指向性，部分不符合標(biāo)準(zhǔn)的人群可輕易獲得政策支持，極易造成“公共的悲劇”現(xiàn)象。部分區(qū)學(xué)校接納比例近乎100%。部分受調(diào)教師也反映，“有的家庭并不存在接孩子難的問(wèn)題，也讓孩子參與彈性離?！?，強(qiáng)烈要求進(jìn)一步明確“如何界定哪些孩子能參加彈性離校”。

3.定位宗旨與社會(huì)預(yù)期不一致

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，單純的延時(shí)托管服務(wù)已無(wú)法滿足社會(huì)需求，要求進(jìn)一步提升服務(wù)質(zhì)量?！督逃哭k公廳關(guān)于做好中小學(xué)課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》號(hào)召“廣大中小學(xué)要結(jié)合實(shí)際積極作為，充分利用學(xué)校在管理、人員、場(chǎng)地、資源等方面的優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)承擔(dān)起學(xué)生課后服務(wù)責(zé)任”，學(xué)生家長(zhǎng)也提出“簡(jiǎn)單一刀切，不讓校內(nèi)補(bǔ)課，不合理”“根據(jù)學(xué)生意愿，家長(zhǎng)自愿付費(fèi)參加校內(nèi)提高班和興趣班，免除家長(zhǎng)校外奔波辛苦”等多方面建議。此外，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映，在定位宗旨與社會(huì)預(yù)期不一致的情況下，政策效能受到了一定影響，總體退出率為10.2%，其中某大學(xué)附屬小學(xué)學(xué)期初參加156人，期間退出138人，截止學(xué)期末余18人。相關(guān)工作人員介紹，除家長(zhǎng)自身因素外，未提供課業(yè)指導(dǎo)也是退出行為的重要原因之一。

（二）資金籌措保障分配機(jī)制不健全

“彈性離?！闭哔Y金由市級(jí)、區(qū)級(jí)兩級(jí)資金補(bǔ)助資金構(gòu)成，要求平均每生每年不低于400元標(biāo)準(zhǔn)，其中存在如下問(wèn)題：

1.免費(fèi)依據(jù)不充分

“彈性離?！闭咧饕戳x務(wù)教育階段學(xué)校實(shí)行“一費(fèi)制”，收費(fèi)項(xiàng)目不包含課后托管費(fèi)等要求，為小學(xué)生提供免費(fèi)的延時(shí)托管服務(wù)。但經(jīng)查閱《義務(wù)教育法》等法律法規(guī)文件，“彈性離校”期間并不屬于義務(wù)教育范疇，另外也未按基本公共服務(wù)清單制的要求，列示于市“十三五”時(shí)期基本公共教育服務(wù)清單中。

2.保障標(biāo)準(zhǔn)偏低

目前“彈性離校”政策支出由市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政共同承擔(dān)，但限于財(cái)政供給的有限性，保障力度較低。按“3位老師照顧7個(gè)孩子”的人員配備標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，在不考慮物料消耗等影響下，工作人員平均收入僅為2.9元/小時(shí)（取80工作日/學(xué)期、2小時(shí)/工作日）。這說(shuō)明現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)保障水平違背了“經(jīng)濟(jì)人”原則，主要依靠相關(guān)人員的義務(wù)奉獻(xiàn)精神，不利于政策的長(zhǎng)效推廣。

3.保障資金落實(shí)不到位

在市級(jí)資金已撥付至區(qū)的情況下，部分區(qū)尚未將補(bǔ)助資金下達(dá)至有關(guān)學(xué)校。此事項(xiàng)一方面是因《指導(dǎo)意見(jiàn)》未明確資金下?lián)軙r(shí)間導(dǎo)致，另外一方面，區(qū)級(jí)資金落實(shí)不到位也是重要原因之一，其中某區(qū)級(jí)資金尚在籌措過(guò)程中，某區(qū)擬由區(qū)教育局墊付，年底與財(cái)政一次結(jié)清。

4.教師付出重視不足

專項(xiàng)資金管理辦法要求相關(guān)資金用于“彈性離?！惫ぷ飨嚓P(guān)消耗品購(gòu)置、場(chǎng)地使用、購(gòu)買社會(huì)服務(wù)、人員補(bǔ)助等支出，但其中一方面是未明確是否可用于補(bǔ)助參與“彈性離?！惫ぷ鞯慕處?，另一方面，若可用于教師補(bǔ)貼，則可能違反《關(guān)于實(shí)施國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案若干問(wèn)題的規(guī)定》（小學(xué)參照?qǐng)?zhí)行）等有關(guān)規(guī)定。

（三）工作質(zhì)量有待進(jìn)一步提高

1.部分學(xué)校托管時(shí)間不符合要求

部分學(xué)校的托管時(shí)間安排與《指導(dǎo)意見(jiàn)》中的原則性要求并不完全一致，樣本數(shù)據(jù)中17：00-18：00之間的占比36%、18：00及之后的占比64%。

2.活動(dòng)安排不妥當(dāng)

核查發(fā)現(xiàn)，各校延時(shí)托管內(nèi)容以作業(yè)、復(fù)習(xí)、預(yù)習(xí)和課外閱讀四項(xiàng)活動(dòng)為主，偶爾引入兒童電影、體育活動(dòng)等文娛活動(dòng)。其中一是科學(xué)計(jì)劃性不足，類似“放羊式”管理，未就托管內(nèi)容作詳細(xì)的計(jì)劃安排，體育活動(dòng)等內(nèi)容主要是由值班老師根據(jù)學(xué)生要求和自身判斷臨時(shí)組織，影響了托管工作的規(guī)范開展和服務(wù)質(zhì)量的提升。二是學(xué)生容易疲倦。政策實(shí)施后，小學(xué)生每日在校時(shí)間由6-7小時(shí)延長(zhǎng)至8-10小時(shí)，容易疲憊，特別是2-3小時(shí)的彈性期間內(nèi)，一方面是減負(fù)政策導(dǎo)致作業(yè)量較少，另外一方面期間活動(dòng)以學(xué)習(xí)和閱讀為主，加之年齡幼小缺乏自控力，極易影響學(xué)習(xí)質(zhì)量，相關(guān)教師反映存在“小學(xué)生無(wú)法自主完成作業(yè)，講話人數(shù)多，教師監(jiān)管有難度”“離校時(shí)間過(guò)遲，學(xué)生在校一天非常疲憊”等情況。

（四）教師參與積極性不高

教師是政策的主要執(zhí)行人，統(tǒng)計(jì)樣本中有177所學(xué)校采用自管自辦模式，占比80.8%。但就調(diào)查情況看，廣大教師對(duì)政策實(shí)施必要性的認(rèn)可度為49.7%，明顯低于正常水平，其中有兩個(gè)區(qū)學(xué)校更是拒絕填報(bào)政策評(píng)價(jià)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表。受調(diào)教師反映，彈性期間為學(xué)生放學(xué)后，超出了法定工作范圍，影響了其正常生活和工作安排；將放學(xué)后的家庭教育內(nèi)容轉(zhuǎn)嫁至校方和教師，存在責(zé)任越位，也不利于父母和孩子的共同成長(zhǎng)；付出與回報(bào)不成正比；安全責(zé)任等問(wèn)題。

（五）社會(huì)滿意度不高

為保障“彈性離?！闭咴u(píng)價(jià)的需要，我們以學(xué)校老師、學(xué)校保安、學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、社會(huì)志愿者、已退休人員、教育局工作者、學(xué)生家長(zhǎng)等相關(guān)人員為調(diào)查對(duì)象，從政策的宣傳、組織、時(shí)間安排、活動(dòng)內(nèi)容、質(zhì)量等方面設(shè)計(jì)了相應(yīng)的滿意率調(diào)查問(wèn)卷。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果，受調(diào)人群對(duì)“彈性離?！闭呖傮w呈支持態(tài)度，但相比之下，教師對(duì)“彈性離校”政策的評(píng)價(jià)相對(duì)偏低，突出反映在對(duì)政策的認(rèn)可度和是否有助于緩解接孩子難兩個(gè)方面，分別為49.7%和70.1%。調(diào)查過(guò)程中，受調(diào)教師普遍反映“彈性離校”政策存在以下不足：一是彈性離校界定標(biāo)準(zhǔn)難以把控；二是彈性離校時(shí)間長(zhǎng)；三是彈性離校作業(yè)質(zhì)量不高；四是教師負(fù)擔(dān)大。此外，大部分學(xué)生家長(zhǎng)還建議進(jìn)一步提高托管質(zhì)量，一方面是加強(qiáng)紀(jì)律管理，另一方面是對(duì)孩子作業(yè)給予指導(dǎo)。

二、相關(guān)建議

（一）及時(shí)轉(zhuǎn)換思路，對(duì)政策作更精準(zhǔn)科學(xué)的定位

“彈性離?！闭呔劢咕徑饨雍⒆与y問(wèn)題，但就上述分析情況看，該定位目標(biāo)一是受多方面影響，不宜達(dá)成；二是操作性不強(qiáng)，政策指向性受到了影響；三是提供的服務(wù)內(nèi)容也不符合社會(huì)預(yù)期。建議及時(shí)轉(zhuǎn)換思路，可參考《教育部辦公廳關(guān)于做好中小學(xué)課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于在義務(wù)教育階段推行中小學(xué)生課外活動(dòng)計(jì)劃的通知》等國(guó)家文件和其他省市成功經(jīng)驗(yàn)，將定位宗旨由緩解接孩子難問(wèn)題轉(zhuǎn)換為單純的提供高質(zhì)量課外服務(wù)，變不可控為可控，提高政策的可行性和易操作性。

（二）優(yōu)化資金保障分配機(jī)制，切實(shí)保障政策落地

就現(xiàn)行的資金保障機(jī)制看，財(cái)政全額保障制雖減輕了家庭負(fù)擔(dān)，提高了社會(huì)群眾的幸福感和獲得感，但同時(shí)也存在若干問(wèn)題，一方面是保障程度較低，另外一方面也助長(zhǎng)了“搭便車”現(xiàn)象。建議按照教育部黨組書記、部長(zhǎng)陳寶生“適當(dāng)收取一些費(fèi)用”的觀點(diǎn)，對(duì)資金的籌措分配機(jī)制進(jìn)行調(diào)整，一是合理確定服務(wù)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)；制定成本定額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)資金需求作精細(xì)測(cè)算；二是按照地方財(cái)政供給保障能力，給予適當(dāng)補(bǔ)助；三是與家長(zhǎng)建立談判機(jī)制，合理收取費(fèi)用，四是研究出臺(tái)相關(guān)政策；明確教師獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)資金下達(dá)的時(shí)效性管理，確保便民政策的落地和長(zhǎng)效發(fā)展。

（三）發(fā)揮家委會(huì)作用，提供高質(zhì)量高水平服務(wù)

針對(duì)教師對(duì)政策認(rèn)可度較低的現(xiàn)象，建議對(duì)“彈性離?！惫ぷ鞯臋?quán)責(zé)關(guān)系進(jìn)行重新分配，可結(jié)合家長(zhǎng)委員會(huì)建設(shè)工作，強(qiáng)化家委會(huì)的職能和作用，由其承擔(dān)工作的具體組織和落實(shí)，學(xué)校和教師更多的擔(dān)任指導(dǎo)者和監(jiān)督者角色，一方面是減輕校方負(fù)擔(dān)，提高其對(duì)政策的認(rèn)同度，有利引導(dǎo)發(fā)揮于其的專業(yè)能力和經(jīng)驗(yàn)，另一方面，因事關(guān)切身利益，家長(zhǎng)更易盡心盡責(zé)，努力提高工作質(zhì)量，同時(shí)還有助于引導(dǎo)其擁有的社會(huì)資源向教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)化，為政策運(yùn)行提供更充沛的資源保障。

（四）關(guān)愛(ài)成長(zhǎng)，提高活動(dòng)內(nèi)容的豐富化和精細(xì)化程度

按照均衡發(fā)展理念，從思想道德素質(zhì)、能力培養(yǎng)、個(gè)性發(fā)展、身體健康和心理健康等多方面發(fā)展出發(fā)，面向全體小學(xué)生，提供組織做作業(yè)（適當(dāng)予以輔導(dǎo)幫助）、自主閱讀、體育、藝術(shù)、科普活動(dòng)、娛樂(lè)游戲、拓展訓(xùn)練、社會(huì)、興趣小組活動(dòng)、觀看適宜的兒童影片等多彩多樣的活動(dòng)，促進(jìn)全面成長(zhǎng)。同時(shí)還應(yīng)統(tǒng)籌考慮不同年齡段兒童的成長(zhǎng)需要和認(rèn)知發(fā)展規(guī)律，科學(xué)設(shè)計(jì)，提供更加精細(xì)化和個(gè)性化的服務(wù)。

[1] 馮素水推進(jìn)公共財(cái)政教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)研究[J].對(duì)外貿(mào)易，2014，（04）.

[2] 沈陽(yáng)市中小學(xué)校實(shí)行彈性離校做好課后服務(wù)工作的政策解讀[N].東北新聞網(wǎng)，2017-9.

[3] 南京市教育局解讀“彈性離?！闭遊N].南京日?qǐng)?bào)，2017-2.

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1008-4428（2017）10-115-03

王牧言，金陵中學(xué)。