對(duì)農(nóng)聯(lián)社設(shè)置區(qū)域?qū)徲?jì)中心的思考與探討

王 萍

（山東省農(nóng)村信用社聯(lián)合社濟(jì)南辦事處，山東 濟(jì)南250001）

對(duì)農(nóng)聯(lián)社設(shè)置區(qū)域?qū)徲?jì)中心的思考與探討

王 萍

（山東省農(nóng)村信用社聯(lián)合社濟(jì)南辦事處，山東 濟(jì)南250001）

隨著農(nóng)村商業(yè)銀行改革發(fā)展的穩(wěn)步推進(jìn)，從防風(fēng)險(xiǎn)促轉(zhuǎn)型，確保健康持續(xù)發(fā)展的角度，省聯(lián)社辦事處職能轉(zhuǎn)變和提升顯得尤為重要。自2011年末甘肅省農(nóng)村信用社聯(lián)合社在整合原有11家市（州）辦事處和1家管理部的基礎(chǔ)上，率先設(shè)立區(qū)域稽核審計(jì)中心，目前已有甘肅、安徽、四川、吉林、貴州、遼寧、海南、內(nèi)蒙古等地全部完成辦事處改制，對(duì)于實(shí)現(xiàn)行業(yè)審計(jì)工作的專業(yè)化轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化省聯(lián)社的監(jiān)督服務(wù)職能，適應(yīng)農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)展現(xiàn)狀和經(jīng)營(yíng)管理需要，發(fā)揮了積極的作用。

一、區(qū)域?qū)徲?jì)中心的探索與實(shí)踐

完善審計(jì)管理體制，建設(shè)審計(jì)責(zé)任中心是推進(jìn)農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)管理體系改革的重要組成部分。一直以來(lái)，農(nóng)信社特殊的股權(quán)結(jié)構(gòu)和授權(quán)體制造成實(shí)際上的股東缺位，大多數(shù)分散的小股東缺少話語(yǔ)權(quán)，難以對(duì)基于任命制和選舉制產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)管理者行使監(jiān)督權(quán)?？紤]到農(nóng)村商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)能力的不足，要解決內(nèi)部人控制導(dǎo)致的信息隱匿，增強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督的有效性，需要一個(gè)獨(dú)立于管理層、外部于農(nóng)村商業(yè)銀行且由上而下推動(dòng)的具有權(quán)威性的審計(jì)機(jī)構(gòu)。區(qū)域?qū)徲?jì)中心則是滿足上述考慮的選擇。

通過(guò)建立區(qū)域?qū)徲?jì)中心，實(shí)行審計(jì)垂直管理，改變審計(jì)責(zé)權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)審計(jì)自上而下對(duì)農(nóng)村商業(yè)銀行監(jiān)督負(fù)責(zé)，是促進(jìn)審計(jì)職能有效發(fā)揮的新模式。從目前已有的轉(zhuǎn)型路徑看，各地主要考慮當(dāng)?shù)剞r(nóng)信社（農(nóng)村商業(yè)銀行）的發(fā)展現(xiàn)狀，以及辦事處的職能分工，設(shè)立區(qū)域?qū)徲?jì)中心的情況不一。主要有四種模式：一是撤銷全部辦事處并重新集中、整合，組建跨區(qū)域的審計(jì)中心，例如江西的“一部六中心”，安徽的“五中心”，湖北的“一會(huì)一部五中心”；二是由市聯(lián)社直接改制為區(qū)域?qū)徲?jì)中心，例如河北的衡水、石家莊、滄州區(qū)域?qū)徲?jì)中心；三是由地市級(jí)辦事處直接改制為區(qū)域?qū)徲?jì)中心，如山東的棗莊審計(jì)中心；四是由省聯(lián)社直接組建區(qū)域?qū)徲?jì)中心，如江蘇省。

從近六年區(qū)域?qū)徲?jì)中心的探索與實(shí)踐看，農(nóng)聯(lián)社以商業(yè)銀行的管理模式為標(biāo)桿，通過(guò)區(qū)域?qū)徲?jì)中心的建立與運(yùn)行，重在實(shí)現(xiàn)審計(jì)觀念的現(xiàn)代化、審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)化、審計(jì)行為的標(biāo)準(zhǔn)化，發(fā)揮主動(dòng)監(jiān)管對(duì)提高內(nèi)部審計(jì)效力的作用，將審計(jì)由原來(lái)查錯(cuò)糾弊的事后整改向完善內(nèi)部控制的事前防范轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督關(guān)口前移。從強(qiáng)化合規(guī)經(jīng)營(yíng)意識(shí)、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)考慮，成立區(qū)域?qū)徲?jì)中心是必然選擇。

二、山東省聯(lián)社建立區(qū)域?qū)徲?jì)中心存在的問題

從山東實(shí)際看，目前只有棗莊市成立了區(qū)域?qū)徲?jì)中心，且僅面向棗莊轄內(nèi)農(nóng)村商業(yè)銀行發(fā)揮檢查監(jiān)督作用，省內(nèi)尚有108家農(nóng)村商業(yè)銀行按照原有的辦事處內(nèi)部審計(jì)模式進(jìn)行監(jiān)督管理。對(duì)于繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域?qū)徲?jì)中心建設(shè)，困難主要集中于以下幾個(gè)方面：

一是對(duì)行業(yè)審計(jì)的作用認(rèn)識(shí)不到位。從行業(yè)審計(jì)實(shí)踐分析，法人機(jī)構(gòu)“重經(jīng)營(yíng)、輕管理，重業(yè)績(jī)、輕合規(guī)”的粗放式經(jīng)營(yíng)管理模式尚未改變，不能正確認(rèn)識(shí)審計(jì)監(jiān)督與管理的辯證關(guān)系，區(qū)域?qū)徲?jì)中心建設(shè)的積極性不高，行業(yè)審計(jì)的作用不能得到有效發(fā)揮。

二是審計(jì)資源不足，弱化審計(jì)工作質(zhì)量。目前農(nóng)信系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)人員基本都是由儲(chǔ)匯稽查人員轉(zhuǎn)化而來(lái)，在審計(jì)理論知識(shí)、審計(jì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)方面缺乏足夠、豐富的分析判斷能力。從濟(jì)南辦事處審計(jì)人員配備情況看，審計(jì)人員較少，存在審計(jì)次數(shù)、范圍達(dá)不到要求的情況，而且在項(xiàng)目審計(jì)中，由于人員缺乏，大部分由法人機(jī)構(gòu)組成審計(jì)組，進(jìn)行交叉檢查，交叉審計(jì)很難保證審計(jì)質(zhì)量。

三是審計(jì)缺乏獨(dú)立性，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果質(zhì)效偏移。雖然農(nóng)村商業(yè)銀行建立了“三會(huì)一層”的公司架構(gòu)和制度體系，但存在著明顯的職能虛置、治理行政化、監(jiān)督制衡不到位等問題。尤其是監(jiān)事會(huì)作用發(fā)揮不夠，沒有下設(shè)專門的審計(jì)監(jiān)督職能部門或者設(shè)立了部門但未真實(shí)開展工作，監(jiān)事會(huì)人員由業(yè)務(wù)或內(nèi)審人員兼任直接參與經(jīng)營(yíng)決策和承擔(dān)管理職責(zé)等，制約了其對(duì)農(nóng)商行經(jīng)營(yíng)決策的制定、實(shí)施及執(zhí)行的監(jiān)督效能?！叭龝?huì)一層”監(jiān)督約束不強(qiáng)使得審計(jì)缺乏獨(dú)立性，直接或間接導(dǎo)致農(nóng)商行治理偏離既定目標(biāo)及質(zhì)效。

四是審計(jì)成果運(yùn)用不到位，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的良好機(jī)制尚未形成。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題，就像醫(yī)生一樣只能診斷病情、開處方，要想治好病，還需根據(jù)醫(yī)生開的處方抓藥并服用，才能治好病。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題和建議，由于相關(guān)條線部門參與的積極性不高，僅靠審計(jì)一個(gè)部門很難做到審計(jì)成果運(yùn)用到位。

五是責(zé)任追究不到位。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違規(guī)問題，受內(nèi)部體制、機(jī)制的影響，責(zé)任追究剛性不強(qiáng)，尤其是對(duì)高管人員的責(zé)任追究弱化，在員工中造成不良影響，已成為良好企業(yè)文化建設(shè)的瓶頸。

六是現(xiàn)有區(qū)域?qū)徲?jì)中心的建立模式對(duì)審計(jì)效果的作用有限。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于在原辦事處基礎(chǔ)上直接改制而來(lái)，基本不存在上下聯(lián)動(dòng)的職能與資源整合，其審計(jì)區(qū)域、范圍、人員、行為、標(biāo)準(zhǔn)等變化相對(duì)有限，對(duì)“淡出行政管理、強(qiáng)化審計(jì)職能”的政策初衷體現(xiàn)不夠，也就難以發(fā)揮應(yīng)用的效果。這也是棗莊成立區(qū)域?qū)徲?jì)中心后，該項(xiàng)工作處于暫停狀態(tài)的部分原因。下一步推進(jìn)區(qū)域?qū)徲?jì)中心建立，基于辦事處直接改制的區(qū)域?qū)徲?jì)中心或許不是最優(yōu)的模式選擇。

三、對(duì)山東省推進(jìn)區(qū)域?qū)徲?jì)中心建設(shè)的建議

（一）區(qū)域?qū)徲?jì)中心建設(shè)模式選擇

針對(duì)目前山東省行業(yè)審計(jì)存在的問題以及辦事處的現(xiàn)狀，可考慮借鑒加拿大魁北克省聯(lián)社和國(guó)內(nèi)甘肅、安徽、湖北省的做法，采取“集中式”模式，將現(xiàn)有辦事處資源進(jìn)行重新配置后，集中納入省聯(lián)社管理，在省聯(lián)社內(nèi)設(shè)高規(guī)格審計(jì)部門，對(duì)辦事處現(xiàn)有的人力資源基于審計(jì)專業(yè)化要求進(jìn)行重新整合、職能進(jìn)行重新調(diào)整，按照“區(qū)域相對(duì)集中，服務(wù)方便管理”的原則，在重點(diǎn)區(qū)域設(shè)置若干個(gè)區(qū)域?qū)徲?jì)中心。區(qū)域?qū)徲?jì)中心是省聯(lián)社的派出機(jī)構(gòu)，由省聯(lián)社統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配、統(tǒng)一使用，對(duì)省聯(lián)社負(fù)責(zé)。

“集中式”模式具有三個(gè)方面的優(yōu)勢(shì)：一是有利于降低財(cái)務(wù)成本。辦事處資源整合到省聯(lián)社后，無(wú)論是運(yùn)轉(zhuǎn)成本，還是固定成本耗費(fèi)將會(huì)大大降低，有利于節(jié)省財(cái)務(wù)成本。二是打破屬地原則的局限。依據(jù)“就近”和“集中”形成的跨區(qū)域?qū)徲?jì)中心，減少了屬地監(jiān)督的束縛。同時(shí)，行業(yè)審計(jì)的管理半徑適中，行業(yè)審計(jì)資源充足，有利于審計(jì)資源調(diào)配，更有利于審計(jì)工作質(zhì)量提升和審計(jì)成果運(yùn)用，提高審計(jì)效率。三是行業(yè)審計(jì)的獨(dú)立性和有效性得到客觀、公正實(shí)施。審計(jì)資源整合到省聯(lián)社后，審計(jì)人員能夠消除后顧之憂，大膽實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供有價(jià)值的審計(jì)依據(jù)。四是符合監(jiān)管部門對(duì)于推進(jìn)省聯(lián)社行業(yè)審計(jì)體系建設(shè)的要求（銀監(jiān)辦發(fā)[2014]144號(hào)）以及省聯(lián)社自身加強(qiáng)內(nèi)部控制的改革預(yù)期。

（二）推進(jìn)區(qū)域?qū)徲?jì)中心建設(shè)需要解決的問題

一是加強(qiáng)專業(yè)化審計(jì)人員的培養(yǎng)與配備，提供堅(jiān)實(shí)的人才支撐。充實(shí)提升審計(jì)人員隊(duì)伍，補(bǔ)充專業(yè)化人員，對(duì)于資源整合后非審計(jì)的辦事處人員，可按照協(xié)商自愿、組織安排原則，在市級(jí)農(nóng)商行協(xié)調(diào)解決。同時(shí)，針對(duì)目前內(nèi)部審計(jì)人員理論知識(shí)貧乏的現(xiàn)狀，應(yīng)以多種方式對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)、審計(jì)、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目工程等知識(shí)培訓(xùn)，并著重加強(qiáng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累學(xué)習(xí)，不斷培養(yǎng)實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和能力。二是以項(xiàng)目審計(jì)為載體提高審計(jì)檢查的深度和力度。由省聯(lián)社集中計(jì)劃安排年度審計(jì)重點(diǎn)，以項(xiàng)目審計(jì)的方式引導(dǎo)審計(jì)中心由審業(yè)務(wù)、審財(cái)務(wù)為主向?qū)彊C(jī)制、審風(fēng)險(xiǎn)、審內(nèi)控轉(zhuǎn)變，從審結(jié)果為主向?qū)徚鞒?、審?zhí)行轉(zhuǎn)變。三是進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督與審計(jì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。辦事處資源整合到省聯(lián)社后，與當(dāng)?shù)厥屑?jí)政府部門、人民銀行、監(jiān)管部門的溝通協(xié)調(diào)需重新定位。省聯(lián)社可授權(quán)政府駐地農(nóng)商行或整合后的市級(jí)農(nóng)商行行使話語(yǔ)權(quán)。

總而言之，區(qū)域?qū)徲?jì)中心的建立有助于明確工作職責(zé)，理順審計(jì)中心與法人行社的業(yè)務(wù)關(guān)系，是提高農(nóng)村商業(yè)銀行公司化治理、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控的重要手段。展望未來(lái)，區(qū)域?qū)徲?jì)中心要做到“三個(gè)確?！保捍_保國(guó)家有關(guān)經(jīng)濟(jì)金融法律法規(guī)和監(jiān)管規(guī)則落實(shí)到位，確保省聯(lián)社政策、制度、辦法落實(shí)到位，確保農(nóng)村商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制評(píng)價(jià)到位。為促進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行健康發(fā)展、合規(guī)發(fā)展、質(zhì)效發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

（責(zé)任編輯 劉西順；校對(duì)XS）