社區(qū)治理和服務(wù)視野下的三社聯(lián)動(dòng):生成邏輯、運(yùn)行機(jī)制與路徑優(yōu)化

曹海軍， 吳兆飛

社區(qū)治理和服務(wù)視野下的三社聯(lián)動(dòng):生成邏輯、運(yùn)行機(jī)制與路徑優(yōu)化

曹海軍， 吳兆飛

傳統(tǒng)科層式的社區(qū)治理和公共服務(wù)供給模式已經(jīng)難以滿足當(dāng)前日益多元化、復(fù)雜化的社區(qū)服務(wù)需求，進(jìn)行社區(qū)治理和服務(wù)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢(shì)在必行?！叭缏?lián)動(dòng)”模式鞏固了社區(qū)治理的多元參與形式，借助協(xié)作機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、合作機(jī)制，推動(dòng)了社區(qū)治理從一元化的“科層制”向網(wǎng)絡(luò)化的“異層級(jí)制”轉(zhuǎn)變，豐富了社區(qū)服務(wù)的供給渠道。同時(shí)，社區(qū)治理經(jīng)歷著從傳統(tǒng)科層制模式到當(dāng)下“一核多元”模式再到未來網(wǎng)絡(luò)化治理模式的轉(zhuǎn)變。而在網(wǎng)絡(luò)化的轉(zhuǎn)型過程中，“三社聯(lián)動(dòng)”還需克服多重復(fù)合效應(yīng)產(chǎn)生的問題，優(yōu)化聯(lián)動(dòng)路徑，從而確保社區(qū)服務(wù)的有效供給，推動(dòng)社區(qū)治理的現(xiàn)代化。

社區(qū)治理和服務(wù) 三社聯(lián)動(dòng) 生成邏輯 運(yùn)行機(jī)制 路徑優(yōu)化

近年來，國家日益重視社會(huì)治理問題，并將社會(huì)治理作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)這一重大戰(zhàn)略的重要組成部分。同時(shí)，正如習(xí)近平總書記指出的：“社會(huì)治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)，社區(qū)服務(wù)和管理能力強(qiáng)了，社會(huì)治理的基礎(chǔ)就實(shí)了?！盵1]近年來，作為一種政府和學(xué)界廣泛倡導(dǎo)的新型治理模式和民政部力推的社會(huì)治理和服務(wù)創(chuàng)新模式，“三社聯(lián)動(dòng)”在破解社會(huì)治理和服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方面日益突出，其目的是在發(fā)揮社區(qū)、社會(huì)組織、社工人才三大主體能動(dòng)性的基礎(chǔ)上，形成高效穩(wěn)定的協(xié)作治理機(jī)制，從而提升基層社會(huì)治理及公共服務(wù)供給的總體水平。因此，為了更充分地認(rèn)識(shí)和把握當(dāng)前中國基層社會(huì)治理的各項(xiàng)問題，有必要理清“三社聯(lián)動(dòng)”的發(fā)展脈絡(luò)，探究“三社聯(lián)動(dòng)”的生成邏輯、運(yùn)行機(jī)制，并針對(duì)當(dāng)前問題提出相應(yīng)的路徑優(yōu)化方案。

一、“三社聯(lián)動(dòng)”的生成邏輯

“三社聯(lián)動(dòng)”的前身是由地方政府提出的社工與義工合作的“兩工聯(lián)動(dòng)”以及2004年由上海民政部門提出的“三社互動(dòng)”。經(jīng)過多年試點(diǎn)，為了突出社區(qū)治理中“三社”之間的協(xié)作與整合，“三社互動(dòng)”最終表述為官方正式文件中的“三社聯(lián)動(dòng)”。從這一演化過程可以看出，無論是“兩工聯(lián)動(dòng)”，還是“三社互動(dòng)”，抑或是今天的“三社聯(lián)動(dòng)”，都是從社會(huì)(社區(qū))建設(shè)到社會(huì)(社區(qū))治理，再到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從管理到治理，從科層到網(wǎng)絡(luò)，從單一主體到多元主體的宏大敘事和話語轉(zhuǎn)換的背景下展開的。

不僅如此，“三社聯(lián)動(dòng)”正在發(fā)揮著更加重要的治理作用和服務(wù)功能?！笆濉遍_局以來，國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域發(fā)力，更在社會(huì)治理和公共服務(wù)領(lǐng)域全面鋪開，社會(huì)治理和公共服務(wù)同樣需要推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提升治理和服務(wù)的供給能力。在社區(qū)層面，單一的政府主體難以滿足日益多元化、多樣化的社區(qū)治理和公共服務(wù)需求，進(jìn)行社區(qū)治理和服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革勢(shì)在必行，而“三社聯(lián)動(dòng)”恰恰回應(yīng)了治理和服務(wù)供給中主體、體制和機(jī)制等一系列問題。通過改革社會(huì)組織管理制度，加強(qiáng)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的培育和孵化，以政府購買社會(huì)服務(wù)的形式扶持社區(qū)社會(huì)組織特別是社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)(社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu))的發(fā)展，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，正是當(dāng)下推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”，深化社區(qū)治理和服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的具體體現(xiàn)。

不僅如此，“三社聯(lián)動(dòng)”的生成更強(qiáng)化了基層政權(quán)通過民生社會(huì)工程建設(shè)提升自身治理能力和治理體系現(xiàn)代化的合法性基礎(chǔ)?；鶎诱?quán)改變傳統(tǒng)行政壟斷和服務(wù)壟斷的管控模式，運(yùn)用“自治+共治”的治理機(jī)制，基于“一核多元”的協(xié)作、合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，開啟了從“行政吸納社會(huì)”[2]和“行政吸納服務(wù)”[3]到“雙向嵌入、雙向賦權(quán)”[4]的轉(zhuǎn)變歷程。

“三社聯(lián)動(dòng)”的生成關(guān)鍵在傳統(tǒng)科層體制向異層級(jí)制的轉(zhuǎn)變上。以政府為主體的傳統(tǒng)服務(wù)供給模式主要建立在“科層制”(hierarchy)體制之上。作為一種垂直型社區(qū)治理模式，“科層制”通過命令式的自上而下的傳達(dá)方式將任務(wù)直接交付給下級(jí)，由基層政府以被動(dòng)執(zhí)行者的身份向社會(huì)提供公共服務(wù)。這種單純依靠政府科層方式提供社區(qū)服務(wù)的供給模式無法適應(yīng)更為復(fù)雜多樣的現(xiàn)實(shí)需要，治理網(wǎng)絡(luò)化和網(wǎng)絡(luò)化治理正在成為新型的社區(qū)治理和服務(wù)供給模式。這就是羅絲瑪麗·奧利里(Rosemary O′Leary)提出的從科層制向異層級(jí)制(heterarchy)轉(zhuǎn)化的觀點(diǎn)。*異層級(jí)制有別于科層制的自上而下的垂直式管理，它倡導(dǎo)各個(gè)參與主體發(fā)揮自身的能動(dòng)性，并通過相應(yīng)機(jī)制將過去分散的參與者整合為相互關(guān)聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)。異層級(jí)制涉及政府、社會(huì)組織、個(gè)人等多種主體，各個(gè)主體彼此之間會(huì)形成互助與依賴的關(guān)系，如何處理這些關(guān)系就涉及相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行機(jī)制。因此，異層級(jí)制實(shí)際上就是網(wǎng)絡(luò)化治理。無論是從結(jié)構(gòu)還是規(guī)模上判斷，異層級(jí)制治理模式相較于科層制都更為復(fù)雜和龐大。如果說科層制是單一的線性模式，那么，異層級(jí)制則是放射性的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。較之科層制模式，網(wǎng)絡(luò)化的異層級(jí)制模式更利于處理復(fù)雜多樣的公共性棘手問題，一定程度上也契合于社區(qū)治理和服務(wù)中的“三社聯(lián)動(dòng)”模式。首先，在組織解決問題的能力與公共問題本身的博弈中，大多數(shù)公共挑戰(zhàn)不能依靠單一組織解決，這需要采取新的辦法來解決公共問題。其次，在服務(wù)供給的效率方面，通過鼓勵(lì)公共和非營利領(lǐng)導(dǎo)者以確定新的服務(wù)提供方式從而提高項(xiàng)目效率和績效。最后，就理論性解釋而言，組織間的資源依賴(resource-dependent)要求彼此協(xié)作式的組織交換(organizational exchange)。[5]90

其一，按照奧利里的理論，就解決服務(wù)供給問題而言，傳統(tǒng)“科層制”下的基層政府無法憑借一己之力有效解決服務(wù)供給問題，由此導(dǎo)致供給不足、產(chǎn)品供給質(zhì)量低等一系列問題?！叭缏?lián)動(dòng)”一方面使基層政府從“科層制”中脫離，賦予其新的角色；另一方面，引入其他角色，拓寬社區(qū)治理和服務(wù)的供給渠道?！叭缏?lián)動(dòng)”模式跳出了“科層制”的線性窠臼，這種以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為支撐的管理體制構(gòu)筑出網(wǎng)絡(luò)化的異層級(jí)制治理模式，重塑了基層政府和社會(huì)的關(guān)系，激發(fā)了基層政府和社會(huì)組織的雙向賦權(quán)。

其二，就服務(wù)供給的效率而言，“異層級(jí)制”下的“三社聯(lián)動(dòng)”克服了科層制中的垂直式管理缺陷?？茖又圃诤艽蟪潭壬鲜且惶坠倭胖髁x式的行政秩序，憑借這套體系，上級(jí)直接將決策方案?jìng)鬟f至基層，但限于科層的線性單向設(shè)置，決策者的關(guān)注點(diǎn)也只著眼于本領(lǐng)域的事務(wù)，其他部門或其他領(lǐng)域則很少觸及，一旦出現(xiàn)學(xué)科或領(lǐng)域重疊，由于缺乏必要的技能，科層制的低效率一面便暴露無遺。同時(shí)，“科層制”無法“指望設(shè)計(jì)一套包羅萬象的政策、計(jì)劃、方針，就可以兼顧所有階層、所有群體、所有個(gè)人的利益和偏好”[6]。為了避免科層制的這一缺陷，奧利里主張“發(fā)散思維”(lateral thinking)式的解決方法，即從一個(gè)實(shí)質(zhì)性背景或?qū)W科中獲取知識(shí)，并將其應(yīng)用于完全不同的知識(shí)領(lǐng)域，這是達(dá)芬奇式的思維革命。[5]88“異層級(jí)制”有效借鑒了發(fā)散思維模式，不同角色的協(xié)作意味著思維的交叉，有效填補(bǔ)了科層制頻繁出現(xiàn)的知識(shí)性和技能性漏洞缺陷?；诖?，“三社聯(lián)動(dòng)”契合異層級(jí)制的內(nèi)在邏輯，將社區(qū)、社會(huì)組織、社工充分融入整體的服務(wù)供給制度中，以社區(qū)為平臺(tái)，社區(qū)工作站發(fā)揮政府職能，監(jiān)督并保障服務(wù)供給的質(zhì)量；社會(huì)組織作為服務(wù)的生產(chǎn)者為居民提供必要的社會(huì)服務(wù)；社工人才發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)確保服務(wù)的高效性與優(yōu)質(zhì)化。

其三，組織間的資源依賴決定了需要彼此協(xié)作式的組織交換。“通常，組織不能從社區(qū)或通過他們的個(gè)人努力獲得他們需要的所有要素。因此，必須求助其他機(jī)構(gòu)以獲得額外的要素。”[7]資源交換建立在資源依賴基礎(chǔ)上，不同組織可能會(huì)面對(duì)相似的挑戰(zhàn)，但組織卻可能因自身規(guī)?；蜻\(yùn)營策略的不同而掌握對(duì)方不曾擁有的資金或人才，為了彌補(bǔ)資源短板以解決共同的問題，促使利益相關(guān)方采取自愿行動(dòng)。科層制下的組織受困于單一管理模式，難以突破“一維式”層級(jí)局限，更多地通過自給自足尋求解決問題的資源。所謂的資源依賴也被潛藏?cái)R置，并未被深入挖掘，更談不上組織交換。而異層級(jí)制代表著“多維式”結(jié)構(gòu)框架，其構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化模型為組織間的資源交換提供了足夠的空間場(chǎng)域，這一交換關(guān)系的建立降低了資源供應(yīng)的不確定性，并確保了資源供應(yīng)的可持續(xù)性。“三社聯(lián)動(dòng)”旨在加強(qiáng)政府與社會(huì)的雙向互動(dòng)，借助社會(huì)組織和社工，改變政府服務(wù)供給的方式，通過政府購買社會(huì)服務(wù)搭建“耦合型”社區(qū)治理模式，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的互補(bǔ)互通；同時(shí)，功能耦合促使社會(huì)一方發(fā)揮服務(wù)生產(chǎn)者的積極性，使市場(chǎng)化的力量充分進(jìn)入社區(qū)服務(wù)供給中。

二、“三社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行機(jī)制

三社聯(lián)動(dòng)是傳統(tǒng)社區(qū)治理和服務(wù)供給模式的一個(gè)很好的替代模式。在具體實(shí)踐上，基層政府和社會(huì)就“三社聯(lián)動(dòng)”“如何聯(lián)”與“如何動(dòng)”進(jìn)行了初步探索，但在理論層面上卻缺乏足夠的理論解釋與支撐。就“三社”主體如何理解而言，徐永祥、曹國惠指出,“三社”的界定模糊影響主體的功能分工。[8]就“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐模式而言，葉南客、陳金城提出“內(nèi)需驅(qū)動(dòng)型、政府主導(dǎo)型、項(xiàng)目引領(lǐng)型、理念踐行型和體制創(chuàng)新型”這五種實(shí)踐模式。[9]就三社聯(lián)動(dòng)的內(nèi)涵而言，顧東輝提出“要素增能、主體聯(lián)動(dòng)、整體聯(lián)動(dòng)、場(chǎng)境優(yōu)化”的演繹策略。[10]李文靜、時(shí)立榮總結(jié)歸納出“政社合作培育社區(qū)治理組織、政府購買服務(wù)連接各類聯(lián)動(dòng)主體、項(xiàng)目化運(yùn)作方式”三種“三社聯(lián)動(dòng)”運(yùn)行機(jī)制。[11]通過對(duì)目前已有的研究成果的分析可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)“三社聯(lián)動(dòng)”的理論解釋并不充分，僅僅停留在不具代表性的個(gè)案研究上，甚至更有將其運(yùn)行的表現(xiàn)形式誤做運(yùn)行機(jī)制加以解釋的不當(dāng)之舉，這從側(cè)面反映出當(dāng)下實(shí)踐與理論脫節(jié)的現(xiàn)實(shí)。而且，學(xué)術(shù)界尚未深入探究“三社聯(lián)動(dòng)”背后的網(wǎng)絡(luò)化治理形式及“政社聯(lián)動(dòng)”與“社社聯(lián)動(dòng)”的運(yùn)行機(jī)制。

“三社聯(lián)動(dòng)”下的主體互動(dòng)主要涉及“政社聯(lián)動(dòng)”以及“社社聯(lián)動(dòng)”，這兩種聯(lián)動(dòng)模式共同構(gòu)成了社區(qū)治理和服務(wù)的整體運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。不同的聯(lián)動(dòng)模式通過依靠不同的運(yùn)行機(jī)制實(shí)現(xiàn)預(yù)期效應(yīng)；同時(shí)，不同的運(yùn)行機(jī)制又強(qiáng)調(diào)聯(lián)動(dòng)主體間的層級(jí)關(guān)系。為了探究“三社聯(lián)動(dòng)”主體間如何聯(lián)動(dòng)，有必要先理清協(xié)調(diào)(Coordination)機(jī)制、合作(Cooperation)機(jī)制及協(xié)作(Collaboration)機(jī)制這三大機(jī)制的差別。協(xié)調(diào)機(jī)制強(qiáng)調(diào)的是科層制下的等級(jí)關(guān)系；合作機(jī)制強(qiáng)調(diào)參與主體間的平等關(guān)系；協(xié)作機(jī)制強(qiáng)調(diào)“主心骨”即核心在合作中的主導(dǎo)作用。三大機(jī)制聯(lián)動(dòng)形成了社區(qū)治理和服務(wù)的供給網(wǎng)絡(luò)。

(一)協(xié)作機(jī)制

由于城鄉(xiāng)服務(wù)類社區(qū)社會(huì)組織“小”“少”“老”“弱”等問題，在參與社區(qū)治理和服務(wù)的過程中難以在短期內(nèi)有效發(fā)揮承接公共服務(wù)的功能。近年來，中辦國辦和財(cái)政部多次與民政部聯(lián)合發(fā)文，通過嵌入式的方式，加大政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的力度，逐步提高政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的份額或比例。這一方面是理清政社關(guān)系，不斷推動(dòng)政社分開；另一方面是培育社會(huì)組織，激發(fā)社會(huì)組織參與社區(qū)治理和服務(wù)的活力，最終提升社區(qū)治理和公共服務(wù)的質(zhì)量。在此意義上，“政社聯(lián)動(dòng)”構(gòu)成了“三社聯(lián)動(dòng)”網(wǎng)絡(luò)中的驅(qū)動(dòng)環(huán)節(jié)，如何以政府購買社會(huì)服務(wù)實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的有效銜接和良性互補(bǔ)，成為社區(qū)治理和服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的促發(fā)因素。

從初始化條件來看，“政社聯(lián)動(dòng)”主要是通過購買社會(huì)服務(wù)政府主導(dǎo)型的政府與社會(huì)互動(dòng)，通過政府向社會(huì)組織讓渡空間，改變過去社會(huì)服務(wù)供給過程中政府的操作程序，實(shí)現(xiàn)政府與第三部門的權(quán)力分享，扭轉(zhuǎn)政府作為供給源供給不足的局面，為社會(huì)的公共利益實(shí)現(xiàn)合作，彌補(bǔ)政府供給失靈的不足。“政社聯(lián)動(dòng)”的權(quán)力分享建立在優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的基礎(chǔ)上，政府的優(yōu)勢(shì)在于資源整合和統(tǒng)籌動(dòng)員，社會(huì)組織則在需求征集、偏好識(shí)別和就近化專業(yè)化服務(wù)上發(fā)揮優(yōu)勢(shì)。因此，彼此的優(yōu)勢(shì)形成組織間的資源依賴，在服務(wù)供給過程中發(fā)生組織交換，形成任務(wù)分工，實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享。

政府將部分適于社會(huì)組織提供的服務(wù)職能交由社會(huì)組織承接，其注意力主要轉(zhuǎn)移到了“政社”關(guān)系的協(xié)作引領(lǐng)和元治理上，依靠“協(xié)作機(jī)制”推動(dòng)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)工作，從而形成“嵌入型”的互動(dòng)關(guān)系。如果社區(qū)治理中的服務(wù)供給缺少核心角色的元治理機(jī)制，很容易出現(xiàn)重復(fù)供給、服務(wù)質(zhì)量低下，甚至社會(huì)組織間的非理性競(jìng)爭，從而造成混亂的供給秩序?；诖?，開展“三社聯(lián)動(dòng)”需要一個(gè)能夠?qū)⒎稚⒌纳鐣?huì)組織協(xié)同起來的核心角色，在當(dāng)前社會(huì)條件下，唯有政府有能力擔(dān)當(dāng)起這一職責(zé)。這就是協(xié)作治理的管理復(fù)合性，“對(duì)合作治理的管理能力與政府一般的管理能力成正向關(guān)系”[12]173，即政府的協(xié)作能力很大程度上與原有的管理模式下的政府能力相關(guān)。在管理過程中，中國傳統(tǒng)科層制下的政府管理一直具備“強(qiáng)國家”的標(biāo)簽，無論是政府權(quán)威還是行政執(zhí)行力都體現(xiàn)出強(qiáng)大的政府管理能力。這為“三社聯(lián)動(dòng)”的“協(xié)作機(jī)制”提供了政府能力保障，這種能力使工作人員能夠及時(shí)實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，并將能力轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)社會(huì)組織的工作引導(dǎo)。

此外，“通過締結(jié)市場(chǎng)合同或其他市場(chǎng)手段，政府與以前僅僅存在垂直性的一般社會(huì)管理關(guān)系的非政府主體間構(gòu)建了水平性的合作關(guān)系，借此將活動(dòng)領(lǐng)域擴(kuò)展到了政府組織本身具備的能力之外”[12]38—39。從過去單一的社區(qū)服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)組織銜接的服務(wù)遞送鏈條的核心，社會(huì)組織依靠政府尋求社區(qū)服務(wù)需求或項(xiàng)目，并通過政府的引導(dǎo)確定服務(wù)方案，最終按照政府購買社會(huì)服務(wù)的諸多形式開展合作。目前，各地都將政府購買社會(huì)服務(wù)列入常態(tài)化經(jīng)費(fèi)投入中，以招標(biāo)形式選擇具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織，進(jìn)行社區(qū)服務(wù)購買，與服務(wù)生產(chǎn)者簽訂三年合同；同時(shí)，為了確保服務(wù)質(zhì)量，各地還普遍建立“新區(qū)——街道——社區(qū)——居民”多層次、立體式的社區(qū)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制，不定期檢查中心服務(wù)開展情況，傾聽社區(qū)和居民意見。正是借助這樣的良性互動(dòng)，政社關(guān)系發(fā)生轉(zhuǎn)化，形成了“一核引領(lǐng)、多元協(xié)同”的基層治理格局。

(二)合作機(jī)制

在“三社聯(lián)動(dòng)”的預(yù)期下，社區(qū)治理和服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革首先力圖通過政社協(xié)作，以政府購買服務(wù)的形式激發(fā)社會(huì)組織或社會(huì)工作者的活力。其次，作為相互平等的公共服務(wù)的供給者和遞送者，社會(huì)組織之間的合作同樣影響著社會(huì)組織提供的服務(wù)質(zhì)量。從這一角度上來說，“社社聯(lián)動(dòng)”的效果也是決定“三社聯(lián)動(dòng)”成敗的要素之一，而“社社聯(lián)動(dòng)”的重點(diǎn)主要是培育社會(huì)資本和推動(dòng)社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。在聯(lián)動(dòng)過程中，社會(huì)組織有意識(shí)地避免相互間的價(jià)值沖突，最大程度地突出其公共性特征，通過資源互補(bǔ)形成彼此信任的合作局面，借助網(wǎng)絡(luò)化消除不良競(jìng)爭，更為高效地處理復(fù)雜社會(huì)需求。

當(dāng)前，中國的國家與社會(huì)組織呈現(xiàn)出一種“雙向嵌入”的關(guān)系和“雙向賦權(quán)”[4]的結(jié)果。國家將自身意志嵌入社會(huì)組織，而社會(huì)組織則從國家獲得合法性與制度支持。就是在這樣的互動(dòng)關(guān)系下，社會(huì)組織發(fā)揮著重大作用。它一方面通過動(dòng)員居民參與公共事務(wù)，強(qiáng)化居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感；另一方面，通過政府與社會(huì)的互動(dòng)，最大程度地實(shí)現(xiàn)資源的合理分配，在政府與社會(huì)關(guān)系構(gòu)建中倡導(dǎo)社會(huì)多元主義，強(qiáng)化了政體的精致化與柔韌性。[13]

不同于“政社聯(lián)動(dòng)”中的要求以協(xié)作機(jī)制發(fā)揮基層政府和社會(huì)各自優(yōu)勢(shì)，“社社聯(lián)動(dòng)”強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織間和社工在為居民提供社會(huì)服務(wù)過程中的彼此合作。依靠“合作機(jī)制”改變社區(qū)服務(wù)的過度分散以及不良競(jìng)爭，更好地滿足社區(qū)居民的需求，提高社區(qū)治理的整體水平。

“社社聯(lián)動(dòng)”要求社會(huì)組織擁有足夠的聯(lián)動(dòng)空間，并需要破除組織間開展合作的權(quán)力限制?！叭缏?lián)動(dòng)”合作機(jī)制的目的就是激發(fā)社會(huì)組織的活力，通過政府與社會(huì)分享權(quán)力向社會(huì)組織讓渡空間，提升對(duì)社會(huì)組織的信任度，創(chuàng)新社會(huì)服務(wù)的供給形式；同時(shí)，對(duì)于社會(huì)組織自身而言，通過加強(qiáng)彼此合作為自己開拓充足的發(fā)展空間。“合作機(jī)制”既是社區(qū)治理下培育社會(huì)組織的方法，也是社會(huì)組織自我完善的工具。成熟的“社會(huì)賦權(quán)”會(huì)將社會(huì)組織融入分散式的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，為社會(huì)組織的發(fā)展開辟更寬廣的空間。

南京市玄武區(qū)梅園新村街道組織推動(dòng)實(shí)施“1+X”公益伙伴計(jì)劃?！?”是指社會(huì)組織日常服務(wù)項(xiàng)目；“X”指梅園新村街道轄區(qū)內(nèi)的若干社會(huì)組織。社會(huì)組織將所服務(wù)的群體分類為“為老、助殘、為小”，不同組織負(fù)責(zé)不同群體，相互合作，根據(jù)實(shí)踐的不同需求，提供不同的支持側(cè)重，推動(dòng)社區(qū)基本服務(wù)建設(shè)。通過在工作中各司其職，社會(huì)組織運(yùn)作能力、領(lǐng)導(dǎo)能力得以提高，專業(yè)服務(wù)水平得以提升，資源拓展能力以及可持續(xù)發(fā)展能力得以增強(qiáng)。

(三)協(xié)調(diào)機(jī)制

科層制下的政府部門職能具有高度專業(yè)化的特點(diǎn)，確保了自上而下的垂直式管理。然而，這也造成了部際條塊分割和信息孤島，阻礙了資源交換。加強(qiáng)對(duì)職能部門之間運(yùn)作的協(xié)調(diào)是確保職能實(shí)現(xiàn)和破除科層制弊端的關(guān)鍵。在社區(qū)層面上，“三社聯(lián)動(dòng)”主要涉及社區(qū)黨委、居民委員會(huì)及社區(qū)工作站之間的關(guān)系。對(duì)黨組織“一核多元”的核心引領(lǐng)作用并無爭議，居委會(huì)和社區(qū)工作站之間的關(guān)系及其協(xié)調(diào)才是社區(qū)實(shí)際運(yùn)作中的難點(diǎn)和困境。作為基層群眾自治組織，居民委員會(huì)的服務(wù)對(duì)象主要是社區(qū)居民，但同時(shí)它也要接受街道辦事處的工作指導(dǎo)，協(xié)助其開展基層工作。而作為街道服務(wù)下沉延伸的服務(wù)窗口，各地普遍成立了社區(qū)工作站，由其實(shí)際履行著政府職能并接受街道辦的領(lǐng)導(dǎo)，為居民委員會(huì)“減負(fù)增效”。社區(qū)內(nèi)“居站分離”的初衷本是讓居委會(huì)重新回歸群眾自治組織的本質(zhì)，但工作站執(zhí)行了居委會(huì)的工作卻造成后者的空心化和邊緣化，從而導(dǎo)致了社區(qū)的再行政化。

建立健全社區(qū)治理協(xié)調(diào)體制，關(guān)鍵要充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，通過依法理順社區(qū)體制、轉(zhuǎn)變政府職能、整合社區(qū)資源，不斷提高行政管理效能、完善社區(qū)服務(wù)體系、增強(qiáng)社區(qū)居民自治能力、豐富社區(qū)各類主體參與社區(qū)治理的形式和途徑，實(shí)現(xiàn)職能規(guī)范明晰、社區(qū)治理體制科學(xué)合理、社區(qū)居委會(huì)自治功能充分發(fā)揮、社會(huì)組織培育和監(jiān)管體系全面完善、居民參與社區(qū)治理的方式豐富多樣，在社區(qū)形成政府善治、居民自治、社會(huì)共治和厲行法治有機(jī)結(jié)合的良好局面和治理模式。

深圳羅湖區(qū)在社區(qū)治理協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新方面走在了國內(nèi)的前列；其社區(qū)治理法治化建設(shè)榮獲“全國社區(qū)治理十大創(chuàng)新成果獎(jiǎng)”。羅湖區(qū)以法治化為目標(biāo)，在全面梳理現(xiàn)行的《城市居民委員會(huì)組織法》等涉及社區(qū)治理的76部法律、法規(guī)、規(guī)章和文件的基礎(chǔ)上，依法理順和完善社區(qū)組織架構(gòu)，明確以“一委、一居、一站、一中心”為常態(tài)，以社區(qū)社會(huì)組織等其他主體為補(bǔ)充的社區(qū)多元化治理主體。依法規(guī)制社區(qū)各類治理主體，理順工作關(guān)系，建立以社區(qū)黨委(黨總支)為核心，以社區(qū)居委會(huì)為基礎(chǔ)，以社區(qū)工作站為平臺(tái)，以社區(qū)服務(wù)中心為依托，以社區(qū)社會(huì)組織為補(bǔ)充，駐社區(qū)單位密切配合，社區(qū)居民廣泛參與的現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)和議行分離的社區(qū)組織架構(gòu)。

三、“三社聯(lián)動(dòng)”的路徑優(yōu)化

(一)聯(lián)動(dòng)影響要素

“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)際上架構(gòu)起了一套網(wǎng)絡(luò)式聯(lián)動(dòng)機(jī)制，它要求各個(gè)主體依靠協(xié)作、合作和協(xié)調(diào)等多重運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)化彼此關(guān)系。目前，“三社聯(lián)動(dòng)”仍然處于探索階段，全國各地在實(shí)施過程中面臨著諸多問題與挑戰(zhàn)，其中最常見的就是集體行動(dòng)的困境：部分組織坐享協(xié)作成果，引發(fā)協(xié)作者內(nèi)部沖突。要想發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)治理多重機(jī)制的復(fù)合效應(yīng)，還需要考慮影響聯(lián)動(dòng)的諸多要素，包括多元主體和多重任務(wù)的疊加性、治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、運(yùn)作方式的差異性、組織文化的異質(zhì)性、權(quán)力的等級(jí)性、議題的多重性、公共利益與居民利益的沖突性等。[5]91

1.多元主體和多重任務(wù)的疊加性。網(wǎng)絡(luò)吸納了多元主體的參與，雖然組織內(nèi)必須有一些共同的目的，以激勵(lì)可能進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)的成員，但每個(gè)組織也有自己獨(dú)特的目標(biāo)，或許這些目標(biāo)與網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)是沖突的。[5]92“三社聯(lián)動(dòng)”下，社區(qū)內(nèi)的多元主體參與社區(qū)治理和服務(wù)供給，但很難清楚地把握多元行為主體的各自動(dòng)機(jī)。每個(gè)組織都有自己的價(jià)值追求，一些組織愿意通過資源交換實(shí)現(xiàn)協(xié)作聯(lián)動(dòng)，但也存在一些組織認(rèn)為協(xié)作機(jī)制下的資源交換是不對(duì)等的，因?yàn)槟承┙M織在享受交換來的利益時(shí)沒有付出相應(yīng)的努力。

2.議題的多重性。網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢(shì)在于可以解決單個(gè)組織無法解決的問題。而復(fù)雜的問題也帶來了多重議題和次級(jí)議題。多重議題及其次級(jí)議題必將產(chǎn)生多重治理難題?！叭缏?lián)動(dòng)”涉及社會(huì)治理和服務(wù)的多重議題和次級(jí)議題，這些議題層級(jí)、大小難易不同。

3.治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。網(wǎng)絡(luò)治理規(guī)則的設(shè)計(jì)可能是一個(gè)復(fù)雜的過程。對(duì)網(wǎng)絡(luò)而言，如何選擇管理方式、領(lǐng)導(dǎo)成員、發(fā)展共識(shí)、為對(duì)話和協(xié)商過程創(chuàng)造慣例等至關(guān)重要。[5]92“三社聯(lián)動(dòng)”網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)包含“政府聯(lián)動(dòng)”“政社聯(lián)動(dòng)”“社社聯(lián)動(dòng)”，如何將這三大依靠不同機(jī)制運(yùn)行的子聯(lián)動(dòng)集合為整體是“三社聯(lián)動(dòng)”應(yīng)該關(guān)注的焦點(diǎn)。

4.運(yùn)行方式的差異性。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的參與主體在制定運(yùn)營策略時(shí)會(huì)權(quán)衡市場(chǎng)、資金、價(jià)值取向等多種因素，而這些因素并非固定不變，由此導(dǎo)致了不同組織會(huì)執(zhí)行不同甚至相左的運(yùn)行策略。社區(qū)服務(wù)供給包括安全、衛(wèi)生、教育等多領(lǐng)域，不同領(lǐng)域的社會(huì)組織有其特定的運(yùn)行規(guī)則，“三社聯(lián)動(dòng)”構(gòu)建起的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該具有足夠消融規(guī)則差異的條件，防止出現(xiàn)組織矛盾和沖突，以保障合作機(jī)制下的“社社聯(lián)動(dòng)”能夠更好地孕育社會(huì)資本。

5.組織文化的異質(zhì)性。不同的組織都有其自身獨(dú)特的組織文化，不同組織文化之間在追求共同事業(yè)的過程中會(huì)存在摩擦和融合?！叭缏?lián)動(dòng)”也面臨著同樣的文化沖突和融合的問題。在中國，長期的政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式導(dǎo)致了政府對(duì)于社會(huì)組織承接公共服務(wù)的不信任。無論是能力、信譽(yù)還是公共性上，政府對(duì)社會(huì)組織乃至社工的文化歧視始終存在。因此，僅僅在財(cái)政和法律政策上扶持社會(huì)組織和社工還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

6.權(quán)力的等級(jí)性。雖然網(wǎng)絡(luò)治理倡導(dǎo)平等協(xié)商，但在實(shí)際運(yùn)行過程中，組織之間的權(quán)力和規(guī)模必然是參差不齊的，其直接體現(xiàn)就是話語權(quán)的大小?！罢缏?lián)動(dòng)”中，政府顯然居于強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位，“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”的格局并未改變；“社社聯(lián)動(dòng)”中，那些擁有足夠資金和市場(chǎng)的組織可能會(huì)在與政府的協(xié)作中討價(jià)還價(jià)，這一現(xiàn)象可能造成強(qiáng)組織對(duì)弱組織利益空間的侵奪。

7.公共利益與居民利益的沖突性。網(wǎng)絡(luò)治理的有效運(yùn)行需要依靠社區(qū)居民的積極參與，同時(shí)各項(xiàng)聯(lián)動(dòng)機(jī)制也動(dòng)員社區(qū)居民參與到網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中。作為消費(fèi)者的居民，由于不同的職業(yè)背景或不同的生活習(xí)慣，同一社區(qū)內(nèi)常常出現(xiàn)多元化、差異化的需求，因此作為生產(chǎn)者的社會(huì)組織不得不供給多樣化的社會(huì)服務(wù)。生產(chǎn)和消費(fèi)很難做到完全對(duì)稱，更何況社區(qū)內(nèi)部復(fù)雜的消費(fèi)需求，服務(wù)的供給質(zhì)量很難使所有人感到滿意，由此引發(fā)社區(qū)與政府、社區(qū)與社會(huì)組織的矛盾。

(二)路徑優(yōu)化

首先，關(guān)于多元主體和多重任務(wù)的疊加性、運(yùn)行方式的差異性、權(quán)力的等級(jí)性、公共利益與居民利益的沖突性這四類問題，有必要采取社區(qū)協(xié)商以及元治理(Meta-governance)的方式進(jìn)行化解。社區(qū)協(xié)商有助于分解多主體下的不同問題，深圳市羅湖區(qū)在實(shí)踐中形成“羅湖十條”議事規(guī)則，明確了社區(qū)協(xié)商民主主體，健全了協(xié)商平臺(tái)，規(guī)范了協(xié)商程序，落實(shí)了協(xié)商成果，形成了以社區(qū)黨組織主導(dǎo)、社區(qū)居民議事會(huì)為主要載體、多元主體共同參與、議事程序規(guī)范的基層群眾自治新機(jī)制。而元治理則“提出了價(jià)值觀、規(guī)范和原則如何支撐治理系統(tǒng)和治理方法的問題”[14]。元治理是對(duì)治理的治理，它不解決治理過程中的具體問題，而是協(xié)調(diào)治理行為的價(jià)值沖突，從更高層面化解治理中的各項(xiàng)矛盾。

其次，針對(duì)議題多重性問題，關(guān)鍵是落實(shí)好分層分責(zé)治理。分層分責(zé)治理是將復(fù)雜問題具體化與系統(tǒng)化，改變過去社區(qū)管理中直接將問題交由單一組織或部門解決的方式。在處理議題之前需要理清：議題對(duì)象涉及哪幾個(gè)層級(jí)；不同層級(jí)的議題應(yīng)該交由不同群體負(fù)責(zé)；在保障各層級(jí)議題被有效處理的同時(shí)還應(yīng)發(fā)揮好協(xié)作、協(xié)調(diào)、合作機(jī)制，使各層級(jí)問題的解決方案得到有效匯總與整合。重慶市南岸區(qū)根據(jù)事務(wù)的屬性規(guī)范社區(qū)工作清單，推進(jìn)三事分流：大事交由政府解決；小事歸于村委會(huì)或居委會(huì)；私事自行處理。這套治理機(jī)制從制度層面上尋找到解決社區(qū)治理中的職責(zé)模糊、溝通不暢等問題的方案。

再次，面對(duì)治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，不能簡單指望社會(huì)組織改變自身價(jià)值追求以迎合其他組織。相反，應(yīng)該將社會(huì)組織的價(jià)值與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的整體價(jià)值相契合，允許社會(huì)組織在治理網(wǎng)絡(luò)下就價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商和討論，從而達(dá)成共識(shí)?！叭缏?lián)動(dòng)”下的社會(huì)組織協(xié)商是合理運(yùn)用合作機(jī)制的有效體現(xiàn)。為此，各個(gè)地方政府創(chuàng)立了多樣化的孵化平臺(tái)和創(chuàng)新基地，為“社社聯(lián)動(dòng)”解決治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性搭建了集合的載體。社區(qū)社會(huì)組織以此為契機(jī)提升品牌質(zhì)量，明晰品牌定位和服務(wù)人群，在孵化基地內(nèi)以合作實(shí)現(xiàn)價(jià)值追求，在執(zhí)行過程中簡化了原本復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)。

最后，在克服組織文化的異質(zhì)性問題上，重點(diǎn)是消除文化隔閡，達(dá)到文化認(rèn)同與融合。政府培育社會(huì)組織，不能僅僅擴(kuò)充組織數(shù)量或壯大組織規(guī)模，社會(huì)組織的服務(wù)能力也仰賴自身文化軟實(shí)力，注重對(duì)社會(huì)組織文化的吸收融合是克服文化障礙的要求。部分地方政府對(duì)社會(huì)組織的誤解，主要還是來自于政府長期包攬一切的“強(qiáng)國家”心態(tài)以及對(duì)社會(huì)組織服務(wù)能力的擔(dān)憂。然而，政府在管理活動(dòng)中也常常出現(xiàn)政府失靈的困局，如社會(huì)服務(wù)的不健全要求政府向社會(huì)組織賦權(quán)以完善服務(wù)供給體系。因此，“政社聯(lián)動(dòng)”既是向社會(huì)組織賦權(quán)的過程，也是政府加深對(duì)社會(huì)組織的來源、作用等的認(rèn)識(shí)的過程。

四、“三社聯(lián)動(dòng)”視域下的社區(qū)治理模式變遷

可以預(yù)見，“三社聯(lián)動(dòng)”的全面落實(shí)必將重塑基層社會(huì)治理的格局，重新調(diào)整傳統(tǒng)的政府與政府、政府與社會(huì)、社會(huì)組織與社會(huì)組織間協(xié)作、合作和協(xié)調(diào)的多重關(guān)系，推動(dòng)社區(qū)治理和服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革全面展開。基于此，中國的社區(qū)治理將實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的科層制模式到當(dāng)下“一核多元”的統(tǒng)合主義模式，再到未來的網(wǎng)絡(luò)化治理模式的巨大變革。伴隨著治理模型的變化，治理主體從單一趨向多元，治理機(jī)構(gòu)從簡單趨向復(fù)雜，治理的運(yùn)行機(jī)制也從協(xié)調(diào)為主向協(xié)作、合作為主轉(zhuǎn)變。下面的三幅模型呈現(xiàn)出了這三種交相遞進(jìn)的社區(qū)治理模型。

圖1 科層制模型

圖2 “一核多元”模型

圖3 網(wǎng)絡(luò)化治理模型

圖1展示了傳統(tǒng)的科層制社區(qū)治理模式。這一治理模型主要以部門間的垂直式命令手段進(jìn)行等級(jí)傳遞，政府采取大包大攬的形式將社區(qū)事務(wù)全部納入自己的工作范疇。就社區(qū)治理和服務(wù)供給而言，它將社會(huì)組織排除在外，幾乎壟斷服務(wù)從生產(chǎn)到供給再到遞送的所有環(huán)節(jié)，社會(huì)組織本身就受到政府的嚴(yán)格管控，很難發(fā)揮服務(wù)供給的功能。這套治理模式與過去的“單位制”“街居制”基層管理相互補(bǔ)，間接受到科層制的管理，“單位制”將居民納入體制之中，其所接受的服務(wù)質(zhì)量主要取決于科層制的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況。單位制解體后，街居制下的居民雖然擺脫了單位的束縛，但街道辦事處仍然實(shí)際上領(lǐng)導(dǎo)著社區(qū)居委會(huì)，科層制仍然發(fā)揮著主導(dǎo)作用。市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化、信息化和工業(yè)化推動(dòng)了當(dāng)代中國的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化改變了單純依靠政府科層制的治理和服務(wù)供給模式，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與和法治保障”的“一核多元”模式逐漸居于主導(dǎo)地位。

圖2的“一核多元”模型是當(dāng)前中國地方社區(qū)治理采取的主要模式。“三社聯(lián)動(dòng)”實(shí)際上就是基于這一模型發(fā)展起來的社區(qū)治理和服務(wù)供給模式。中間的圓代表政府，而以政府為中心分散的其他圓代表政府之外的社區(qū)治理和服務(wù)主體?！耙缓硕嘣痹诔姓J(rèn)主體多元的前提下承認(rèn)政府是核心，是“同輩而高者”。相比于科層制模式，“一核多元”模型下政府讓渡了自治和服務(wù)的空間，開始實(shí)現(xiàn)政社分離和政事分離；社會(huì)組織承擔(dān)了部分生產(chǎn)服務(wù)的職能，以便更好地滿足居民個(gè)性化的需求。這就要求一方面扶持對(duì)社會(huì)組織和社工參與社區(qū)治理和服務(wù)，另一方面又要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織和社工的有效監(jiān)管。

圖3是對(duì)未來社區(qū)治理模式的一種規(guī)范性遠(yuǎn)景。相比于圖2，它已從簡單的網(wǎng)狀轉(zhuǎn)型為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)。在這套治理模型下，政府的影響力被淡化，政府的角色也從“一核多元”模型中的核心轉(zhuǎn)變?yōu)楸姸嘀行闹械钠胀ㄒ粏T。“政府只是作為多元社會(huì)治理主體中的一個(gè)方面而在社會(huì)治理過程中發(fā)揮作用，而多元社會(huì)治理主體之間唯有接受合作治理的原則和框架，才能證明自身作為治理主體的合理性和合法性。”[15]社會(huì)組織參與社區(qū)治理的授權(quán)形式發(fā)生變化，不再需要經(jīng)過“核心”授權(quán)，只需要被網(wǎng)絡(luò)治理模式容納，便能最大程度地發(fā)揮其公共性，與其他參與主體在網(wǎng)絡(luò)中形成相互依賴、相互纏繞的雙向關(guān)系。

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，中國的社區(qū)治理通過“三社聯(lián)動(dòng)”的社會(huì)工程將社會(huì)組織和社會(huì)工作吸納到國家治理體系之內(nèi)，呈現(xiàn)出復(fù)雜的如圖2所示的國家統(tǒng)合主義模式，是社會(huì)組織和社會(huì)工作“外部服務(wù)行政化、內(nèi)部治理官僚化和專業(yè)建制化”[16],還是進(jìn)一步演化為主體互賴、相互嵌入的合作主義復(fù)雜治理網(wǎng)絡(luò)，尚需進(jìn)一步探索。

[1] 魏禮群.黨的十八大以來社會(huì)治理的新進(jìn)展. 人民網(wǎng)，2017-08-07. http://dangjian.people.com.cn/n1/2017/0807/c117092-29453632.html.

[2] 康曉光,盧憲英,韓恒.改革時(shí)代的國家與社會(huì)關(guān)系——行政吸納社會(huì).北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社出版,2008:282.

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2017-05-20

D669.3

A

1000-5455(2017)06-0030-08

曹海軍，吉林長春人，東北大學(xué)文法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，東北大學(xué)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)研究院副院長；吳兆飛，山西臨汾人，東北大學(xué)文法學(xué)院碩士研究生。)

于尚艷；實(shí)習(xí)編輯：劉虹男】