淺議“一把手”監(jiān)督問題

摘 要 隨著全面從嚴(yán)治黨走向縱深，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的深入開展，“一把手”監(jiān)督問題一直是紀(jì)檢監(jiān)察部門工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，“一把手”監(jiān)督難也是被人們廣泛關(guān)注的問題。關(guān)于如何加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督，破解“一把手”監(jiān)督難題，讓“一把手”權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，是目前亟待解決的問題。本文就“一把手”監(jiān)督難的原因進(jìn)行分析，并提出個(gè)人粗淺的建議。

關(guān)鍵詞 “一把手” 權(quán)力制約 監(jiān)督體系

作者簡介：劉婷，中共吳忠市委黨校教研室教師，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.12.065

法國著名思想家孟德斯鳩說過：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”。沒有監(jiān)督和制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，我國在改革發(fā)展過程中確實(shí)存在一定的問題導(dǎo)致腐敗滋生。從紀(jì)委查處的案件中可以看出，其中不乏有一些“一把手”濫用職權(quán)為自己和家人謀取不正當(dāng)利益，帶壞黨內(nèi)政治風(fēng)氣，給全黨和全社會(huì)帶來不良影響，尤其是使得政府公信力下降?！耙话咽帧弊鳛橐粋€(gè)單位或部門權(quán)力運(yùn)行的核心，監(jiān)督難的問題尤其顯現(xiàn)，“一把手”權(quán)力能不能管住關(guān)系到一個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更關(guān)系到黨內(nèi)政治生態(tài)的凈化問題。

一、“一把手”監(jiān)督難的原因分析

當(dāng)前我們對加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督工作探索了許多新的方法，也出臺了相關(guān)制度。隨著監(jiān)督工作的不斷深入，“一把手”權(quán)力得到了一定的限制和規(guī)范。但是不得不承認(rèn)在實(shí)際監(jiān)督過程中，仍然存在較大的困難和阻礙。關(guān)于破解“一把手”監(jiān)督難的問題，筆者認(rèn)為主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）“一把手”權(quán)力太過集中，權(quán)力下放難

改革開放以來，中央權(quán)力的下放使得地方上“一把手”在人、財(cái)、物方面掌握相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)，客觀上使“一把手”的權(quán)力增大和集中，無形當(dāng)中，單位和部門“一把手”在用人權(quán)、財(cái)物權(quán)、重大問題決策權(quán)等方面擁有高度集中的權(quán)力。由于權(quán)力過度集中，自由裁量空間大，難以實(shí)施有效監(jiān)督。在全市推行的“五不直接分管”制度，規(guī)定“一把手”不直接分管五個(gè)方面的事項(xiàng)，通過將“一把手”權(quán)力分解到同級班子成員來實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約。但在實(shí)施過程中，受“一把手”個(gè)人素養(yǎng)限制，一些“一把手”不愿意將手中權(quán)力分解下放，造成監(jiān)督困難。

一是由于受“官本位”封建思想影響嚴(yán)重，作風(fēng)強(qiáng)勢，有些“一把手”為了使自己享有絕對的決策權(quán)，不讓單位內(nèi)部人插手一些事務(wù)，在工作中繼續(xù)實(shí)行“一言堂”、“家長制”的作風(fēng)。

二是有的“一把手”法紀(jì)意識薄弱，認(rèn)為權(quán)力即利益，權(quán)力在手中不用就作廢，因而利用手中的權(quán)力拍板決定、違紀(jì)違法，為自己和家人謀取不正當(dāng)利益，從而走上貪污腐敗的道路。

（二）現(xiàn)行監(jiān)督體制運(yùn)行效果不佳

隨著全面從嚴(yán)治黨的深入和反腐工作的不斷推進(jìn)，對“一把手”的監(jiān)督制度已經(jīng)較為完善，但仍然難以破解“一把手”難題，其中一個(gè)原因就是制度實(shí)施效果不佳。對“一把手”監(jiān)督難就難在“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難。”這其中都存在一個(gè)共同的問題就是對“一把手”的工作知情難。上級監(jiān)督主要通過匯報(bào)材料和紙質(zhì)文件來進(jìn)行監(jiān)督，與其說是監(jiān)督不如說是檢查工作，重結(jié)果輕過程，容易忽視對工作過程中一些具體事項(xiàng)的監(jiān)督。同級紀(jì)委對各部門的監(jiān)督，事后監(jiān)督多，事前和事中監(jiān)督少；重大事項(xiàng)監(jiān)督多，細(xì)微末節(jié)監(jiān)督少。由于我國實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)制，同級紀(jì)委受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，人財(cái)物受制于同級黨委管理，因此紀(jì)委的不獨(dú)立性導(dǎo)致監(jiān)督責(zé)任難以落實(shí)。下級監(jiān)督更難，在“一把手”辦事不公開不透明的情況下，不僅黨員群眾，班子成員有時(shí)也難以了解和參與本單位的某些決策?！耙话咽帧比绻恢匾暩刹柯毠さ闹闄?quán)和參與權(quán)，對權(quán)力進(jìn)行濫用亂用，就難以起到監(jiān)督作用。

從理論上，群眾最能夠起到在干部八小時(shí)以外的監(jiān)督作用，實(shí)際情況確是不然。群眾處于政府工作的外圍，如果不增加權(quán)力運(yùn)行的公開度和透明度，群眾對于與自己有利益關(guān)系的具體事項(xiàng)也難以知情，更不用說單位內(nèi)部財(cái)務(wù)、人事方面的辦事流程和處理結(jié)果了。

（三）監(jiān)督制度存在真空地帶

2016年中央出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，明確了黨內(nèi)監(jiān)督的監(jiān)督內(nèi)容和監(jiān)督方式，但缺乏必要的監(jiān)督程序和監(jiān)督責(zé)任履行不力的相關(guān)規(guī)定。對于群眾的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)的保障也沒有相關(guān)規(guī)定，這就容易造成監(jiān)督走形式，變成走過場式的監(jiān)督，而不是有效的監(jiān)督；對于目前較為有效的監(jiān)督機(jī)制，例如“五不直接分管”，也缺乏不落實(shí)、不實(shí)施的相關(guān)問責(zé)規(guī)定；對于“一把手”不放權(quán)、躲避監(jiān)督的行為缺乏具體規(guī)定，不能起到有力的約束作用；對于“一把手”權(quán)力公開透明運(yùn)行缺乏相關(guān)公開程序，以及公開不力的責(zé)任規(guī)定，造成監(jiān)督有權(quán)力，無責(zé)任的現(xiàn)象。

（四）缺乏對“一把手”監(jiān)督的良好氛圍

從“一把手”角度看，大多數(shù)“一把手”缺乏主動(dòng)接受監(jiān)督的意識，不愿接受監(jiān)督、不敢接受監(jiān)督、拒絕監(jiān)督的情形較為普遍。從監(jiān)督主體來看，普通干部和群眾的監(jiān)督意識不強(qiáng)，有些普通干部對本單位的重大決策不主動(dòng)了解，認(rèn)為只要做好自己的本職工作就萬無一失，如果過于積極的監(jiān)督“一把手”反而容易招來打擊報(bào)復(fù)；群眾法治意識淡薄，多年來沒有形成監(jiān)督的習(xí)慣，認(rèn)為“多一事不如少一事”，即便想監(jiān)督，還害怕“一把手”復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)，不僅沒有反映出問題，反而使自己的利益受到損失。

（五）多種監(jiān)督機(jī)制尚未形成監(jiān)督合力

由于監(jiān)督主體未完全凝聚成合力，盡管從理論上說，“一把手”處在黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督全方位的監(jiān)督之中，但也存在著監(jiān)督主體職能交叉重復(fù)、責(zé)任不清的問題。由于幾者之間還沒有一個(gè)好的協(xié)調(diào)機(jī)制，合力尚未形成，仍存在孤軍奮戰(zhàn)現(xiàn)象。

二、關(guān)于加強(qiáng)“一把手”監(jiān)督的對策建議

（一）加強(qiáng)貫徹實(shí)施，完善體制機(jī)制

完善現(xiàn)有的監(jiān)督體系，及時(shí)出臺有針對性、可操作性的監(jiān)督程序規(guī)定，規(guī)范監(jiān)督程序和監(jiān)督責(zé)任，讓監(jiān)督全過程科學(xué)、合理，確保各監(jiān)督主體合理合法行使監(jiān)督權(quán)。

除加強(qiáng)制度建設(shè)外，更重要的是加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)督，將監(jiān)督體系的各項(xiàng)監(jiān)督機(jī)制貫徹好、實(shí)施好有利于建立有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)督體系，包括：規(guī)范選人用人機(jī)制，明確選任要求和選任程序，防止出現(xiàn)只看材料不審核的情況，對于“一把手”的考察選任要嚴(yán)肅認(rèn)真，優(yōu)先考慮理想信念堅(jiān)定、原則性強(qiáng)的“一把手”干部；推進(jìn)巡視工作常態(tài)化，要真查真辦，讓群眾成為反映問題線索的主要群體，讓領(lǐng)導(dǎo)干部意識到權(quán)力來自于人民，必須接受人民的監(jiān)督；堅(jiān)持“五不直接分管”，讓“一把手”真正把權(quán)力分解出去，通過權(quán)力制約來預(yù)防腐敗問題滋生；堅(jiān)持三重一大事項(xiàng)交黨委會(huì)集體討論決定和黨政“一把手”末位表態(tài)制，貫徹落實(shí)民主集中制，強(qiáng)化黨內(nèi)民主意識；完善問責(zé)機(jī)制，明確問責(zé)程序、問責(zé)對象、問責(zé)內(nèi)容等，完善問責(zé)體系，擴(kuò)大問責(zé)范圍。通過加強(qiáng)對違紀(jì)問題的問責(zé)，加大責(zé)任追究力度，“動(dòng)員千次，不如問責(zé)一次”，來倒逼責(zé)任落實(shí)；加強(qiáng)審計(jì)，堅(jiān)持有問題早解決，對于審計(jì)出問題的單位及時(shí)提出整改意見；嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，加強(qiáng)黨組織的黨性認(rèn)識，提高黨員干部的政治意識和監(jiān)督意識。

（二）加強(qiáng)日常教育，落實(shí)兩個(gè)責(zé)任

“一把手”之所以成為貪腐的重要查處對象，是因?yàn)椤耙话咽帧钡淖黠L(fēng)能夠影響整個(gè)班子的作風(fēng)，甚至影響整個(gè)單位的作風(fēng)。一個(gè)單位的政治生態(tài)能不能凈化，重點(diǎn)是“一把手”能不能落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任。另外，從紀(jì)委查處的案件中反映出，“一把手”之所以走向貪腐的道路，主要是因?yàn)樗枷氲赖禄?，理想信念不?jiān)定，進(jìn)而在權(quán)力中失控、迷失自我。加強(qiáng)日常警示教育，通過黨的理論學(xué)習(xí)、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)、案例學(xué)習(xí)，樹立用黨章要求自己，堅(jiān)決不觸碰法紀(jì)紅線的意識，通過日常學(xué)習(xí)達(dá)到日常約束的目的。制度最終還是要靠人去落實(shí)，在建立健全制度的同時(shí)，不能忽視黨的思想建設(shè)，特別是對“一把手”的思想道德建設(shè)。要轉(zhuǎn)變排斥監(jiān)督的觀念，充分認(rèn)識監(jiān)督是一種約束，更是一種關(guān)愛，如果小錯(cuò)不提醒、不教育、不糾正，遲早要釀成大錯(cuò)。

一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部日常學(xué)習(xí)，按要求達(dá)到學(xué)習(xí)課時(shí)，并定期組織檢查學(xué)習(xí)記錄。改變以往單一、盲目的學(xué)習(xí)制度，增加有針對性、多種形式并行的學(xué)習(xí)模式，例如：增加紅色教育、黨性鍛煉、拓展訓(xùn)練，基層教育實(shí)踐，通過開展活動(dòng)和理論教育相結(jié)合的方式進(jìn)行干部培訓(xùn)，既可以委托黨校辦班，也可以委托其他教育機(jī)構(gòu)辦班，通過開展黨性教育鍛煉達(dá)到日常監(jiān)督，內(nèi)化于心、外化于行的實(shí)際效果。

二是加強(qiáng)“一把手”廉政警示教育，用干部身邊的人教育干部身邊的事，可以通過組織干部參加旁聽職務(wù)犯罪案件審判，親歷紀(jì)委約談現(xiàn)場，到犯罪人員羈押地組織人員現(xiàn)身說法等方式，讓“一把手”明白黨紀(jì)國法的剛性約束，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的廉政價(jià)值觀。

（三）凝聚監(jiān)督合力，強(qiáng)化監(jiān)督力量

現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制是以同級監(jiān)督為主，上級監(jiān)督與下級監(jiān)督相結(jié)合的方式進(jìn)行，群眾監(jiān)督在整個(gè)監(jiān)督體系中占得比重并不大，但群眾監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)“八小時(shí)外”監(jiān)督最有力的監(jiān)督途徑，讓權(quán)力運(yùn)行在群眾的眼底下，防止領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)、目無民眾。

第一，通過多種形式暢通群眾表達(dá)渠道，讓群眾成為無處不在的監(jiān)督主體，一旦發(fā)現(xiàn)干部違紀(jì)線索，及時(shí)向紀(jì)委反映，幫助紀(jì)委抓早抓小，防患于未然。

第二，整合監(jiān)督合力，對各監(jiān)督主體明確權(quán)力行使范圍，實(shí)現(xiàn)對“一把手”全方位監(jiān)督，“黨內(nèi)監(jiān)督”與“黨外監(jiān)督”相結(jié)合，“八小時(shí)內(nèi)”和“八小時(shí)外”相結(jié)合、全過程和最終結(jié)果相結(jié)合的“一把手”監(jiān)督體系。

健全監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的相關(guān)工作機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督力量，建立運(yùn)行有效的監(jiān)督體系。

第一，加強(qiáng)紀(jì)檢部門的獨(dú)立性，保證其獨(dú)立自主行使監(jiān)督權(quán)，不受同級黨委以及其他部門“一把手”干預(yù)。探索在現(xiàn)行基礎(chǔ)上的上級和下級紀(jì)檢監(jiān)察部門垂直領(lǐng)導(dǎo)，下級紀(jì)檢部門的人事任免權(quán)、財(cái)政權(quán)都交由上級機(jī)關(guān)決定，確保同級紀(jì)檢部門在人事權(quán)方面的獨(dú)立性。

第二，經(jīng)常向各單位和部門“一把手”傳導(dǎo)壓力，監(jiān)督主體發(fā)現(xiàn)不當(dāng)行為或重點(diǎn)決策廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)時(shí)，應(yīng)及時(shí)提醒、談話，對于已經(jīng)造成違紀(jì)后果的行為，應(yīng)在第一時(shí)間采取緊急措施，固定證據(jù)，啟動(dòng)案件查辦程序，防止利益損失擴(kuò)大化。

第三，切斷監(jiān)督者與被監(jiān)督者的利益聯(lián)系。應(yīng)該改革黨的干部選拔任用機(jī)制，分割監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的利益關(guān)系，從而使“一把手”處在嚴(yán)格的監(jiān)督之中。

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