周中林 喬冰彬 朱勤敏
(1.湖北長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域發(fā)展研究中心,湖北 荊州 434023;2.長江大學(xué) 管理學(xué)院,湖北 荊州 434023)
長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施路徑研究
周中林1,2喬冰彬2朱勤敏2
(1.湖北長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域發(fā)展研究中心,湖北 荊州 434023;2.長江大學(xué) 管理學(xué)院,湖北 荊州 434023)
實施長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略是“十三五”時期我國實施的三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一,是構(gòu)建新型國際政治經(jīng)濟(jì)格局的重大舉措。針對目前長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略在實施中存在的生態(tài)保護(hù)形勢嚴(yán)峻、區(qū)域發(fā)展不平衡、一體化步伐緩慢等問題,提出了必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,統(tǒng)籌謀劃、一體化發(fā)展的指導(dǎo)思想,從制度、市場、合作、創(chuàng)新、城鎮(zhèn)化等方面,探討做好頂層設(shè)計、發(fā)揮市場機(jī)制、促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動、擴(kuò)大開放合作以及加快城鎮(zhèn)化步伐的長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施路徑。在加快長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實施步伐過程中,提出堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分類實施相結(jié)合、全面推進(jìn)與重點突破相結(jié)合,中央指揮與地方能動性相結(jié)合的戰(zhàn)略舉措。
長江經(jīng)濟(jì)帶;發(fā)展戰(zhàn)略;實施路徑
實施長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略,是黨中央、國務(wù)院做出的既利當(dāng)前又惠長遠(yuǎn)的重大決策部署。長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施以來,長江經(jīng)濟(jì)帶沿岸各省市把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境放在壓倒性位置,共抓大保護(hù),不搞大開發(fā),各項工作取得積極進(jìn)展。但對長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施路徑缺乏進(jìn)一步的理論與實踐研究,2017年是深入實施長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵之年,加強(qiáng)對長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施路徑研究具有重要的理論與現(xiàn)實意義。
(一)實施長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略是構(gòu)建新型國際政治經(jīng)濟(jì)格局的重大舉措
以對外貿(mào)易為例,2014年中國外貿(mào)總額為4萬億美元,長江經(jīng)濟(jì)帶高達(dá)1.7萬億美元,其中出口額達(dá)10713億美元,占全國的45.75%。長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實施,將加快中國陸海雙向?qū)ν忾_放新走廊建設(shè),加快同周邊國家和地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通,加強(qiáng)與東南亞、南亞、中亞、非洲等國家的經(jīng)濟(jì)合作,構(gòu)建新的資源貿(mào)易通道與高水平對外開放平臺。將有利于長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)潛能的進(jìn)一步擴(kuò)散,增強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶對中國經(jīng)濟(jì)的支撐作用,對塑造新型世界經(jīng)濟(jì)政治格局具有深遠(yuǎn)的歷史意義。
(二)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的出臺是國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的現(xiàn)實需要
在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下,長江經(jīng)濟(jì)帶具備強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力和抗風(fēng)險能力。首先,長江經(jīng)濟(jì)帶多年來以高于全國平均2個百分點的速度穩(wěn)定發(fā)展,發(fā)揮了中國經(jīng)濟(jì)“壓艙石”和“穩(wěn)定器”的作用;其次,長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展?jié)摿薮?,特別是長江中上游和重要支流地區(qū)如安徽、江西、湖南、四川、貴州和云南尚屬于城鎮(zhèn)化的加速階段,工業(yè)化與城鎮(zhèn)化將釋放出巨大的需求;第三,長江經(jīng)濟(jì)帶是中國智力密集帶,國家重點建設(shè)的研究型高校和國家級研究所,沿江各省占全國一半以上,這些科研院校和企業(yè),對科技創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有巨大能量,能夠使長江經(jīng)濟(jì)帶比其他地區(qū)更早更快實現(xiàn)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,進(jìn)而對國家穩(wěn)增長、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)以及轉(zhuǎn)型提質(zhì)、增效作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
(三)2017年是深入實施長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵之年
在2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上,習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話,提出2017年是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深化之年,強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)實施京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)三大戰(zhàn)略。如何全面落實習(xí)近平總書記在推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會上的重要講話精神,統(tǒng)籌長江經(jīng)濟(jì)帶沿岸各省市,探索出切實可行的推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實施路徑是我們當(dāng)前面臨的重大課題。
(一)發(fā)展呈現(xiàn)多極化、同質(zhì)化和扁平化
從當(dāng)前來看,長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展進(jìn)入了非梯度形的“后極化時代”。長江沿線各城市經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展也表現(xiàn)出多極化、同質(zhì)化和扁平化的趨勢。
1.多極化
首先,通過分析長江經(jīng)濟(jì)帶沿線11個省份2016~2017年GDP總量及增速,可以反映出長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)多極化趨勢,具體統(tǒng)計數(shù)據(jù)見表1。從中可以看出,長江流域經(jīng)濟(jì)帶各省市發(fā)展呈現(xiàn)出群雄并起的局面,江蘇、浙江、安徽、湖北、湖南、四川等省份GDP總量已經(jīng)超過上海;在GDP增速方面,長江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市GDP增速均高于上海,其中重慶、貴州是全國僅有的兩個經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持兩位數(shù)增長的省份,重慶GDP增速曾連續(xù)10個季度領(lǐng)跑全國,顯示出強(qiáng)勁的發(fā)展?jié)摿?。除此之外,南京、重慶、蘇州、杭州、武漢、南昌、成都、無錫、寧波、長沙、合肥等中心城市經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,嵌套式的都市圈正在形成。
表1 長江經(jīng)濟(jì)帶11省2015~2017年GDP總量及增速對比
注:數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局,各省市統(tǒng)計局。
從城市群來看,長江三角洲、長江中游和成渝三大跨區(qū)域城市群是長江經(jīng)濟(jì)帶的主體。長三角城市群具有絕對優(yōu)勢,但是發(fā)展空間受限,長三角人口總量13720萬,人口密度734人/平方公里,第三產(chǎn)業(yè)占比37%,在人口發(fā)展水平,現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會發(fā)展水平及文化硬件發(fā)展方面占有絕對優(yōu)勢,目前仍然處于長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展龍頭位置;成渝經(jīng)濟(jì)增長潛力巨大,有待深度挖掘,人口總量10530萬,人口密度485.20人/平方公里,僅次與長三角,GDP增長率15.87%,高于長三角13%和長江中游的14%;長江中游城市群發(fā)展優(yōu)勢明顯,人口自然增長率為三個城市群之首,面積廣闊,潛力較大。三大城市群作為連接長江上、中、下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶,逐漸成為長江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大增長極,而屬于一線中心城市的上海,盡管在長三角城市群以及長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展中的極核作用不會動搖,但是縱觀整個長江經(jīng)濟(jì)帶城市群,“極核+多中心”的現(xiàn)象正在逐步顯現(xiàn)。城市群的發(fā)展呈現(xiàn)出快速發(fā)展的趨勢。
2.同質(zhì)化
長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋范圍廣闊,在此基礎(chǔ)上引入?yún)^(qū)位商的概念,分析10個省市(云南省相關(guān)數(shù)據(jù)資料缺乏)的制造業(yè)產(chǎn)值相關(guān)數(shù)據(jù),通過區(qū)位商所屬的不同范圍,找出各省市的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。具體分析見表2。通過表中的統(tǒng)計可以看出,長江經(jīng)濟(jì)帶各省市的產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化程度突出,重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重,原因是長江經(jīng)濟(jì)帶產(chǎn)業(yè)發(fā)展自成體系,缺乏合理有效的分工協(xié)作,往往幾個城市都將同一個產(chǎn)業(yè)或同幾個產(chǎn)業(yè)列為重點發(fā)展產(chǎn)業(yè),在承接相關(guān)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)資源爭奪等方面存在著較強(qiáng)的競爭關(guān)系[1~5]。
表2 長江沿線各省市專業(yè)化產(chǎn)業(yè)與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)
3.扁平化
從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看,長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同質(zhì)化趨勢也加快了扁平化進(jìn)程,沿線各省市在利用自身優(yōu)勢資源發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)上存在不足,創(chuàng)新能力缺乏,導(dǎo)致區(qū)域之間、城市之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象嚴(yán)重,再加上固有的行政壁壘阻礙了生產(chǎn)要素在各省市之間自由流通,導(dǎo)致各省市、各區(qū)域比較優(yōu)勢難以發(fā)揮,資源利用效率低下,扁平化現(xiàn)象嚴(yán)重。
(二)長江經(jīng)濟(jì)帶一體化步伐緩慢
由于受到自然條件、區(qū)位和交通條件、勞動力素質(zhì)、市場、歷史等原因以及政策等諸多因素的影響,長江經(jīng)濟(jì)帶上中下游的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖有逐年縮小的趨勢,但整體情況仍然相差較大。
1.區(qū)域發(fā)展不平衡
長江三角洲地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高,中游地區(qū)次之,上游地區(qū)發(fā)展水平最低。但是從GDP增速來看,上中游潛力巨大。反觀長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各中心城市的發(fā)展,長三角的人均GDP最高,上海早在2014年人均GDP就達(dá)到9.73萬元,而最低的貴州省僅為2.72萬元,只有上海的28%,數(shù)據(jù)見表3。
從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看,長江經(jīng)濟(jì)帶地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、層次、水平存在巨大差距。長三角地區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)比重早已高于全國平均水平,下游地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步向二三產(chǎn)業(yè)并重發(fā)展轉(zhuǎn)變,中游地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)比重有所增加,第三產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展,呈現(xiàn)“二三一”的發(fā)展態(tài)勢,上游地區(qū)二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速,具體數(shù)據(jù)見表4、表5。
表3 2016年長江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域GDP增速情況
注:數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局和各省市統(tǒng)計局。
表4 2014年長江經(jīng)濟(jì)帶各地區(qū)產(chǎn)業(yè)比例
注:數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局和各省市統(tǒng)計局。
表5 2014長江經(jīng)濟(jì)帶11省市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比
注:數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局和各省市統(tǒng)計局。
2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)布局各自為政
目前,長江沿岸各省市基于自身的利益考慮,在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃時各自為政,相互合作不夠,下游地區(qū)的發(fā)展缺乏資源支撐,上中游地區(qū)的發(fā)展缺乏資金、技術(shù)支持,上中游與下游的產(chǎn)業(yè)鏈未能實現(xiàn)分工、對接,低水平重復(fù)建設(shè)和資源浪費嚴(yán)重。
3.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制尚未建立
長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制體制還存在很多問題,如長江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的人口,還難以在城鎮(zhèn)落戶并享受與城鎮(zhèn)居民相同的基本公共服務(wù),仍沒有完全實現(xiàn)市民化,長江上游的資本、技術(shù)和人才進(jìn)入中西部也往往受到經(jīng)營環(huán)境不佳、交易成本較高等因素制約,生產(chǎn)要素中土地指標(biāo)交易多限定在區(qū)域范圍內(nèi)、資本要素中的利率和匯率還沒有充分市場化、技術(shù)和管理等產(chǎn)權(quán)交易中心多封閉在城市范圍內(nèi),等等,城市之間的行政壁壘并未打破,缺乏良好的溝通協(xié)調(diào),黃金水道的功能未能充分發(fā)揮。
4.跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償和合作機(jī)制不完善,生態(tài)保護(hù)壓力大
長江上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱,且上游地區(qū)的生態(tài)破壞極易傳導(dǎo)至中下游地區(qū),產(chǎn)生環(huán)境負(fù)外部性。但是,長江上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低,在面臨著經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)的權(quán)衡取舍時,因需要良好的經(jīng)濟(jì)效益作為政績,而降低招商引資中的環(huán)境準(zhǔn)入門檻,對于高耗能、高污染、高排放的重化工業(yè)依賴度較高,發(fā)達(dá)地區(qū)雖有意識和能力保護(hù)環(huán)境不再繼續(xù)被破壞,但是沒有動力對承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移地區(qū)給予補(bǔ)貼,因此,有必要建立起跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償和合作機(jī)制。
(三)避免產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來污染轉(zhuǎn)移尚未從根本上形成共識
長江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上,對轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)、效益和代價認(rèn)識不足,對準(zhǔn)入門檻的把握存在差異。長江中上游地區(qū)是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主戰(zhàn)場,但同時也是生態(tài)治理的重要區(qū)域,因此對于轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的正確認(rèn)識十分重要。當(dāng)前,長江中上游地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面各自為政,對轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的審核標(biāo)準(zhǔn)不一,有些省市為了經(jīng)濟(jì)效益,吸納重化工業(yè)入駐,再加上沿江工業(yè)園區(qū)密集,?;吠掏铝看螅瑵撛谒廴撅L(fēng)險源眾多。近年來,宜昌、長壽、萬州、涪陵等相繼建成各大化工園區(qū),南京、儀征、安慶、九江、武漢、岳陽等傳統(tǒng)石化產(chǎn)業(yè)聚集區(qū),長江化工帶則覆蓋上中下游,密集布局了40多萬家化工企業(yè),產(chǎn)量約占全國的46%,廢水、廢氣、廢渣的排放嚴(yán)重污染長江流域的生態(tài)環(huán)境,數(shù)據(jù)顯示,長江干線港口?;纺晖掏铝砍^2億噸,有600公里長的岸邊污染帶,監(jiān)測有毒污染物有300多種。對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必須實施嚴(yán)格的紅線制度,沿江11個省市必須達(dá)成共識。
(一)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)的路徑
1.制度路徑
科學(xué)的頂層設(shè)計是長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施的關(guān)鍵。政府必須從制度層面上,對長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展,協(xié)調(diào)一體化進(jìn)程以及長江流域的生態(tài)保護(hù)作出規(guī)范。通過制度創(chuàng)新創(chuàng)建綜合立體的制度體系,為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供制度保障。
建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實施的組織機(jī)構(gòu)。國家組建長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)委員會,下設(shè)秘書處。委員會主要負(fù)責(zé)組織編制長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃方案、確定經(jīng)濟(jì)帶階段性工作計劃和合作重點、定期組織長江發(fā)展論壇、制訂經(jīng)濟(jì)帶一體化政策、代表長江經(jīng)濟(jì)帶開展對外合作、協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟(jì)帶各省市合作中遇到的問題。
制定長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃。了解各區(qū)域發(fā)展?jié)摿Φ母叩团c資源環(huán)境承載能力的大小之間的空間分布特征,充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢,按照優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)劃分,做好主體功能區(qū)規(guī)劃,根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?,統(tǒng)籌考慮未來各區(qū)域人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局,形成主體功能定位清晰,約束有效的“生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀”的“三生”空間協(xié)調(diào)發(fā)展格局,從根本上扭轉(zhuǎn)長期以來長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域開發(fā)格局不合理、區(qū)域開發(fā)秩序混亂、區(qū)域生態(tài)環(huán)境日趨嚴(yán)峻的現(xiàn)象,在長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域規(guī)劃的具體實施過程中,必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的實施步驟和操作程序。
建立省際聯(lián)席會議制度,重視城市群協(xié)同發(fā)展。制定符合市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的長江經(jīng)濟(jì)帶對內(nèi)相互開放的頂層設(shè)計方案,制定合作共贏的聯(lián)動機(jī)制、戰(zhàn)略步驟、行動方案。
2.市場化路徑
建立長江經(jīng)濟(jì)帶統(tǒng)一的市場是長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施的重要保障。
創(chuàng)新有利于長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實施的一體化的市場機(jī)制。廢除長江經(jīng)濟(jì)帶城鄉(xiāng)或不同城市之間的戶籍制度,促進(jìn)要素跨區(qū)域自由流動,為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)I造良好的市場環(huán)境,破除行政區(qū)劃剛性約束,打破地域分割和行業(yè)壟斷,促進(jìn)商品和要素真正實現(xiàn)區(qū)域間自由有序流動及平等交換。
創(chuàng)新有利于長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實施的區(qū)域資源價格形成機(jī)制。目前,資源領(lǐng)域的政府定價仍然較為普遍,價格尚不能完全反映資源的價值和成本,這是形成資源生產(chǎn)區(qū)域與資源消費區(qū)域利益沖突的根源之一。特別是水、煤氣、天然氣和成品油等目前還均實行政府定價或指導(dǎo)價,致使我國的天然氣、水等價格形成的市場參與程度偏低,存在較為明顯的價格扭曲現(xiàn)象。由于長江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域在能源與資源產(chǎn)業(yè)鏈上所處位置不同,價格形成機(jī)制的不健全直接影響不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益,從而也制約著區(qū)域協(xié)同發(fā)展程度。因此,資源價格形成由市場機(jī)制決定,是資源價格改革的基本方向,其關(guān)鍵問題在于厘清資源成本的核算體系,該體系中要包括資源的直接生產(chǎn)成本、資源開發(fā)利用過程中的生態(tài)環(huán)境成本構(gòu)成的社會成本以及安全生產(chǎn)成本,只有這樣才能實現(xiàn)社會成本內(nèi)部化,進(jìn)而有效約束企業(yè)行為,避免安全生產(chǎn)事故高發(fā),有利于產(chǎn)業(yè)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
3.創(chuàng)新路徑:創(chuàng)新驅(qū)動是持續(xù)發(fā)展的動力源泉
創(chuàng)新促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政府治理的機(jī)制體制。積極開展長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域財政轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新。當(dāng)前,政府在基本公共服務(wù)均等化方面面臨的主要問題是,公共服務(wù)供給體系以省為單位的統(tǒng)籌模式、區(qū)域間公共服務(wù)供給存在制度壁壘、公共服務(wù)供給信息碎片化、分散管理、沒有共享等。此外,在現(xiàn)有的政府績效考核條件下,欠發(fā)達(dá)區(qū)域擴(kuò)大基本公共服務(wù)供給作為一個民生工程很難產(chǎn)生“政績”,缺少提高基本公共服務(wù)供給的動力與能力。因此,科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付制度安排是實現(xiàn)基本公共服務(wù)地區(qū)均等化目標(biāo)的關(guān)鍵。一方面,加大政府對長江經(jīng)濟(jì)帶中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)財政轉(zhuǎn)移規(guī)模和力度。另一方面,建立財政轉(zhuǎn)移支付資金、城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增規(guī)模與吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口掛鉤,以及中央預(yù)算內(nèi)投資向轉(zhuǎn)移人口落戶較多的城鎮(zhèn)傾斜的機(jī)制,以鼓勵有條件的城市吸納更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶。
創(chuàng)新長江經(jīng)濟(jì)帶欠發(fā)達(dá)地區(qū)“精準(zhǔn)扶貧”的體制機(jī)制。加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)“精準(zhǔn)扶貧”步伐是長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施的重點與難點。要認(rèn)真貫徹落實習(xí)近平總書記扶貧開發(fā)戰(zhàn)略思想,實施扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)。大力實施產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃、易地搬遷計劃、勞動力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移計劃、生態(tài)補(bǔ)償計劃、社會保障計劃。以產(chǎn)業(yè)扶貧構(gòu)筑脫貧長效機(jī)制,以健康扶貧減少因病致貧,以教育扶貧阻斷貧困代際傳遞。堅持輸血與造血并舉,堅持物質(zhì)脫貧與精神脫貧并重,著力增強(qiáng)貧困地區(qū)、貧困群眾自我發(fā)展的內(nèi)生動力和能力,完善政府、市場、社會“三位一體”扶貧工作格局,改革扶貧體制機(jī)制,創(chuàng)新扶貧方式方法。嚴(yán)格實行黨政主職負(fù)總責(zé)的限期脫貧責(zé)任制,實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口脫貧、貧困縣摘帽、消除區(qū)域性整體貧困的目標(biāo)。實行嚴(yán)格考核評估和貧困退出機(jī)制,加強(qiáng)跟蹤督察和追責(zé)問責(zé),確保精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧質(zhì)量。
4.合作路徑:構(gòu)建并優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域合作機(jī)制,打造長江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)陸雙向開放新高地,加快長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施步伐。
以打造緊密協(xié)作的水運(yùn)網(wǎng)絡(luò),完善互聯(lián)互通的陸運(yùn)網(wǎng)絡(luò)、建設(shè)高效便捷的空運(yùn)網(wǎng)絡(luò)為重點,加快上海、武漢、成都等全國性綜合交通樞紐建設(shè);以推動上海、武漢、成都等現(xiàn)代化智慧城市建設(shè)為目標(biāo),共建網(wǎng)絡(luò)信息設(shè)施,共享信息資源與服務(wù),共保信息網(wǎng)絡(luò)安全,促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶信息基礎(chǔ)設(shè)施共享,增強(qiáng)區(qū)域合作發(fā)展的支撐能力;依托產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),發(fā)揮比較優(yōu)勢,強(qiáng)化分工協(xié)作,加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策對接,完善統(tǒng)一市場,推進(jìn)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接,協(xié)同開展產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新;以鐵路、公路、水路等為主軸,由便利交通的帶動,沿主軸而產(chǎn)生密集的要素流動和交換,形成較為明確的經(jīng)濟(jì)帶的合作;加強(qiáng)教育科技、醫(yī)療衛(wèi)生等公共領(lǐng)域的合作,促進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶公共資源共享;進(jìn)一步加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶與京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)合作,完善國內(nèi)區(qū)域合作;以深化與伏爾加河流域、加強(qiáng)密西西比河流域、開展萊茵河流域的合作,推進(jìn)長江中游城市群的國際合作,在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高水平上實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。
(二)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)主要舉措
1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分類實施相結(jié)合
建立全國統(tǒng)一的長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施領(lǐng)導(dǎo)小組,統(tǒng)一指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略實施,協(xié)調(diào)跨地區(qū)跨部門重大事項,督促檢查重要工作的落實情況。根據(jù)《規(guī)劃綱要》,沿江11省市要制定對接長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的總體規(guī)劃和專項規(guī)劃,經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審議后實施。沿江11省市還應(yīng)認(rèn)真審視已出臺的相關(guān)政策,對于與規(guī)劃不一致的應(yīng)及時修改,對于不同省份政策存在沖突的,可利用現(xiàn)有的省際協(xié)商合作機(jī)制進(jìn)行協(xié)調(diào),并對不適宜的政策予以調(diào)整,以形成政策合力。還可將經(jīng)評估后認(rèn)定已經(jīng)較為成熟尤其是涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政策提交省級人大審議后上升為地方性法規(guī),提高政策效力。長江沿線各省市應(yīng)該根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H,有先后次序地實施《規(guī)劃綱要》,選擇性地進(jìn)行相關(guān)建設(shè),先易后難,重點突破。在各省市內(nèi)部,也要遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與分類實施相結(jié)合的原則,對下屬的縣市部署整體戰(zhàn)略,并由領(lǐng)導(dǎo)小組審議后實施。
2.全面推進(jìn)與重點突破相結(jié)合
長江經(jīng)濟(jì)帶領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要會同沿江11省市和有關(guān)部門,抓緊制定重點任務(wù)3年滾動計劃,研究提出各領(lǐng)域具體任務(wù),協(xié)調(diào)推進(jìn)重點任務(wù)落實。按照“成熟一項、推出一項”的原則,每年開工建設(shè)一批事關(guān)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重大項目,率先在保護(hù)沿江生態(tài)環(huán)境、發(fā)揮黃金水道優(yōu)勢、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移等重點領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展[6~10]。
在全面推動長江流域生態(tài)保護(hù)方面,要加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動,強(qiáng)化水資源、水生態(tài)、水環(huán)境三位一體推進(jìn)。重點解決局部區(qū)域大氣污染、土壤污染等問題,補(bǔ)齊農(nóng)村環(huán)保短板。從區(qū)域協(xié)同治理的需求出發(fā),重點推進(jìn)水資源優(yōu)化調(diào)配、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、水環(huán)境保護(hù)與治理、城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治、環(huán)境風(fēng)險防控和環(huán)境監(jiān)測能力建設(shè)等6大工程18類項目。建立重大項目庫,以大工程帶動大保護(hù),不斷進(jìn)行重點項目突破。
3.引入“善治”理念,吸引多方主體參與長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)
“善治”即良好的治理,它是“使公共利益最大化的社會管理過程,其本質(zhì)特征是政府與民眾對公共事務(wù)的合作管理,是政府與市場、社會的一種新穎關(guān)系”。在長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)與發(fā)展中,不僅要注重發(fā)揮政府的作用,加強(qiáng)政府協(xié)同,還應(yīng)注重發(fā)揮市場主體、社會組織、媒體等多元主體的力量。如在長江經(jīng)濟(jì)帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上可引入PPP模式,倡導(dǎo)政府與社會資本合作,引入社會資金和國家政策性銀行的項目信貸,多渠道籌措資金;在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)型升級方面,應(yīng)充分調(diào)動企業(yè)的積極性和主動性,推動長江上中下游企業(yè)間的合作,依托地方資源優(yōu)勢,有選擇性的承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,加快培育綠色產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè),優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈;發(fā)揮各類行業(yè)協(xié)會、社會組織作用,通過行業(yè)協(xié)會、社會組織加強(qiáng)信息的溝通傳遞,密切企業(yè)合作交流,同時發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體力量,營造良好輿論環(huán)境,合理引導(dǎo)社會預(yù)期等。
4.發(fā)揮新型智庫效用推進(jìn)決策科學(xué)化和加強(qiáng)第三方評估
要充分發(fā)揮各類新型智庫在長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略實施中的作用,健全決策機(jī)制,在涉及民眾重大利益、跨區(qū)域協(xié)作等政策制定以及相關(guān)規(guī)劃制定時,吸納新型智庫參與,以發(fā)揮其獨立性、專業(yè)性優(yōu)勢。為確保各項政策措施落地,可由推動長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室遴選幾家新型智庫,對11省市推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的成效進(jìn)行第三方評估,評估指標(biāo)應(yīng)涵蓋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、綜合立體交通走廊建設(shè)、創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、全方位開放新格局構(gòu)建、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新等方面,將相關(guān)指標(biāo)的考核結(jié)果與地方官員的職務(wù)晉升、福利待遇等直接掛鉤,以推進(jìn)相關(guān)政策的實施。
5.中央指導(dǎo)與地方能動相結(jié)合
長江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展,不僅需要良好的頂層設(shè)計,更需要中央和地方的協(xié)調(diào)配合。一方面,應(yīng)該積極發(fā)揮中央政府在長江經(jīng)濟(jì)帶社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的導(dǎo)向作用,通過一系列政策措施的制定實施,調(diào)控完善市場,不斷完善頂層制度設(shè)計,建立健全相關(guān)的法律法規(guī);在生態(tài)保護(hù)上,中央政府要強(qiáng)化對地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保指標(biāo)考核及環(huán)?!耙黄狈駴Q”,充分發(fā)揮考核“綠色指揮棒”作用;在促進(jìn)地方協(xié)調(diào)一體化方面,加緊建立省級聯(lián)席會議,設(shè)立專門部門統(tǒng)籌各省市發(fā)展。把握長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的整體方針原則,為長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的制定和生態(tài)保護(hù)方案的提出提供總的思路和方向。另一方面,長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各省市,應(yīng)該成立地方工作小組,在深刻認(rèn)識中央有關(guān)決議、方向的基礎(chǔ)上,立足地方發(fā)展實際,部署各省市的發(fā)展規(guī)劃,在“共抓大保護(hù),不搞大開發(fā)”,實現(xiàn)“綠色發(fā)展,生態(tài)優(yōu)先”的前提背景下,優(yōu)先發(fā)展必須做而且能夠做的事,堅持“快思維”與“慢思維”并重,由易到難,逐個擊破。
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2017-09-21
湖北省發(fā)改委2017年度重點研究項目(2017zd017)
周中林(1965-),男,湖北公安人,教授,博士,主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì),企業(yè)管理研究。
F061.5
A
1673-1395 (2017)06-0035-07
責(zé)任編輯吳愛軍E-mail:Wajun800@126.com