國外經(jīng)驗對我國資源稅改革的啟示

劉長龍

[摘要]自1984年以來，資源稅在我國已經(jīng)開征超過30年，在這期間我國資源稅有過多次的優(yōu)化和改革，然而仍存在一定的優(yōu)化空間。本文闡述了美國、俄羅斯、澳大利亞在資源稅制方面的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國的國情，得出了國外經(jīng)驗對我國資源稅改革的啟示。

[關(guān)鍵詞]資源稅；資源稅改革；啟示

1國外資源稅的實踐經(jīng)驗

1.1美國

美國幅員遼闊，礦產(chǎn)資源豐富，種類繁多。為了適應(yīng)這一狀況，美國有著一套完整而成熟合理的資源稅收體系。

美國資源稅的征稅范圍包括礦產(chǎn)品、林業(yè)產(chǎn)品、鹽、沙、石和其它資源，每個州的征稅對象都不完全相同。美國州政府的權(quán)限較大，有權(quán)根據(jù)各州制定的法律征收其他稅費。美國的開采稅，采用的稅率形式主要有三類：定額稅率、定額稅率基礎(chǔ)上的浮動稅率以及比例稅率。

在美國資源稅收體系中，有其特有的稅制，其中以開采稅和紅利比較典型。開采稅，或稱跨州稅、采掘稅，是針對石油、煤炭和天然氣等自然資源的開采而征收的一種稅。紅利則是指通過招標(biāo)拍賣方式出讓礦業(yè)權(quán)，支付現(xiàn)金標(biāo)金超出法律規(guī)定的權(quán)利金的那一部分標(biāo)金。開采稅和紅利制度可以提高自然資源的開采使用效率，維護(hù)資源生產(chǎn)與出售的效率。

在美國，大部分州政府征收了開采稅以后，其收入一般不會歸于地方收入用在別處，而是大部分用于林業(yè)建設(shè)。如亞拉巴馬州至少85%的資源稅稅款，用于森林保護(hù)工作。各州類似的規(guī)定促進(jìn)了發(fā)展可持續(xù)性，有利于環(huán)境保護(hù)與資源的后續(xù)開發(fā)。

1.2俄羅斯

俄羅斯也是一個資源大國，其擁有世界總儲量45%的天然氣儲量。2001年，俄羅斯進(jìn)行了比較全面的資源稅改革，簡化合并數(shù)種稅費為礦產(chǎn)開采稅。開采稅因而成為了俄羅斯資源稅的主要稅種，占俄羅斯17%的預(yù)算，具有不可忽視的財政地位。

俄羅斯的資源稅制也具有廣泛的征稅范圍。俄羅斯逐漸把森林、草原、沙灘、海洋等納入了資源稅范圍，還單獨開征水資源稅、土地稅等，加強了政策的配合。這種征稅范圍提高了自然資源的利用效率，也有利于環(huán)境保護(hù)工作的開展。

俄羅斯資源稅的主體——礦產(chǎn)開采稅采取了從量稅與從價稅結(jié)合的方法。以石油開采稅為例，它的實際稅率是以政府確定的一個指令性價格為基礎(chǔ)，之后乘以國際石油價格指數(shù)得出的。石油市場瞬息萬變，如果用市場價格確定指數(shù)會過于復(fù)雜，因此采用政府指令價格確定稅率。

俄羅斯有專門的資源稅收收入，用作完善資源生產(chǎn)、加強環(huán)境保護(hù)。俄羅斯林業(yè)稅也有專門的用途，用于補償國家在木材在生產(chǎn)上的開支。

1.3澳大利亞

作為“坐在礦車上的國家”，澳大利亞擁有豐富的礦產(chǎn)與天然氣等資源。澳大利亞有70余種礦產(chǎn)資源，是重要的煤炭生產(chǎn)、出口國，還擁有世界總儲量40%的鈾儲量。作為實行分稅制的聯(lián)邦制國家，其聯(lián)邦政府和州政府都可以相對獨立地決定各自稅制。每個州政府可以根據(jù)本地資源的實際情況，各自確定稅制。

澳大利亞地廣人稀，礦產(chǎn)等自然資源豐富，財政收入充足。澳大利亞的資源稅征收范圍因而較窄，針對海洋、陸地而劃分為資源稅和資源特許權(quán)使用稅。

澳大利亞的資源稅也對環(huán)境保護(hù)工作有所涉及，其保護(hù)范圍主要包括海岸海洋環(huán)境、土地森林環(huán)境與水資源等。為了保護(hù)近海的海洋環(huán)境，澳大利亞政府采取了對遠(yuǎn)洋捕魚給予稅收優(yōu)惠等措施。

2國外經(jīng)驗對我國的啟示

2.1明確功能定位

在誕生之初，我國的資源稅功能定位主要在于調(diào)整級差收入：接下來應(yīng)當(dāng)明確資源稅用于環(huán)境保護(hù)的重要定位。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，資源浪費、資源短缺、環(huán)境污染等因素嚴(yán)重不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。面對西方國家工業(yè)革命時期的慘痛教訓(xùn)，我國應(yīng)當(dāng)以史為鑒，加強環(huán)境保護(hù)。僅僅將資源稅作為調(diào)節(jié)級差收入的手段是不夠的。我國要走可持續(xù)發(fā)展的路線，就需要將環(huán)境保護(hù)納入資源稅的功能定位，重視資源稅在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的作用。

2.2擴(kuò)大征稅范圍

發(fā)達(dá)國家的資源稅征收范圍廣泛，普遍將森林資源、土地資源、水資源甚至海洋資源、灘涂、地?zé)岬攘腥肓速Y源稅的征稅范圍。這種做法有利于資源的可持續(xù)利用，也為政府帶來了更多的財政收入。然而，我國資源稅征稅范圍主要集中在礦產(chǎn)資源等資源，征稅范圍比較狹窄。

將來我國可以參考美國、俄羅斯等國的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況，在國家層面統(tǒng)一水資源、森林、草場、灘涂等資源的基礎(chǔ)規(guī)定，根據(jù)不同地區(qū)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)狀況，制定不同的稅額，以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展：也可嘗試給予地方政府一定的自主權(quán)，鼓勵地方政府因地制宜制定適合當(dāng)?shù)氐馁Y源稅征稅范圍。

2.3優(yōu)化稅權(quán)劃分

全球絕大部分國家都已通過立法，將礦產(chǎn)資源劃分為國家所有或全民所有。我國現(xiàn)行稅制規(guī)定，除海洋石油企業(yè)繳納的資源稅歸中央政府外，其余都被劃入地方稅，歸地方政府所有。國際上比較主流的做法是地方和中央共享資源稅，在地方和中央之間有一種明確的分成機制。

要優(yōu)化我國資源稅稅權(quán)劃分，可以考慮借鑒西方國家做法，建立資源稅中央和地方分享機制。這樣做可以減少資源稅的負(fù)向激勵，降低地方財政對當(dāng)?shù)刭Y源的依賴程度，改變地方政府的收入預(yù)期，達(dá)到遏制某些地方政府過度開發(fā)、浪費資源行為的目的。

2.4調(diào)整稅率設(shè)置

我國現(xiàn)行的資源稅稅率，相對于西方發(fā)達(dá)國家，整體較低。國外的石油、天然氣資源稅稅率普遍高于20%，澳大利亞甚至高達(dá)40%。相對而言，我國的低稅率設(shè)置，沒有充分考慮到自然資源的可再生性與稀缺性，采用的低稅率難以制止浪費資源的行為，調(diào)節(jié)級差收入的作用也不十分明顯。

將來，在完成全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費基金、地方政府收費基金的情況下，摒棄收費與基金具有的隨意性，規(guī)范的資源稅的作用即可以發(fā)揮。此時就可以考慮提高資源稅稅率，充分發(fā)揮資源稅在調(diào)節(jié)負(fù)外部性、籌集財政收入、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面的作用：此外也可以效仿俄羅斯制定與石油價格指數(shù)掛鉤的稅率，提升資源稅收入的彈性。endprint