丹寨縣統(tǒng)籌專項(xiàng)資金 開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)改革試點(diǎn)的調(diào)查與思考

陳貴旭　潘貴榮

摘要：按照《關(guān)于印發(fā)貴州省丹寨縣統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》要求，貴州省丹寨縣舉全縣之力，深入推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，目前取得了較好的成效。本文在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)目前存在的不可忽視的問(wèn)題，提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌整合；專項(xiàng)資金；脫貧攻堅(jiān)

按照《關(guān)于印發(fā)貴州省丹寨縣統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)改革試點(diǎn)實(shí)施方案的通知》（黔府發(fā)〔2016〕20號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）要求，貴州省丹寨縣舉全縣之力，深入推進(jìn)改革試點(diǎn)工作，改革工作穩(wěn)步推進(jìn)，目前取得了較好的成效。

一、丹寨縣改革試點(diǎn)工作的推進(jìn)情況

2016年，丹寨縣整合各年度財(cái)政專項(xiàng)資金53468萬(wàn)元，占2016年度全年調(diào)整計(jì)劃的92%。整合資金涉及部門(mén)33個(gè)，整合項(xiàng)目414個(gè)。整合后實(shí)施的項(xiàng)目42個(gè)，比原渠道實(shí)施項(xiàng)目減少372個(gè)。整合后的項(xiàng)目覆蓋全縣所有的貧困村，主要投向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村合作社建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)培訓(xùn)等領(lǐng)域。截至2016年底，所有42個(gè)項(xiàng)目已全部開(kāi)工，總投資85138萬(wàn)元，已完成投資79379萬(wàn)元。

根據(jù)《實(shí)施方案》要求，2017年，丹寨縣圍繞“五個(gè)一批、六項(xiàng)計(jì)劃、五大體系、金融扶貧”等要求，實(shí)施了批復(fù)方案中擬安排建設(shè)的項(xiàng)目51個(gè)，總投資規(guī)模為103957萬(wàn)元，資金來(lái)源由整合財(cái)政資金66438萬(wàn)元和其他籌措資金37519萬(wàn)元組成。

截至目前，丹寨縣已整合各年度財(cái)政專項(xiàng)資金7831萬(wàn)元，占2017年全年計(jì)劃66438萬(wàn)元的12%。整合項(xiàng)目126個(gè)，整合后實(shí)施的項(xiàng)目24個(gè)，比原渠道實(shí)施項(xiàng)目減少102個(gè)。

二、丹寨縣改革試點(diǎn)工作的主要做法

（一）明確改革目標(biāo)。丹寨縣通過(guò)整合各級(jí)財(cái)政資金，統(tǒng)籌安排使用。制定了切實(shí)可行的《脫貧攻堅(jiān)整體規(guī)劃》和《丹寨縣“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)》，堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，通過(guò)編制脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃和脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)，相應(yīng)整合有關(guān)部門(mén)的項(xiàng)目資金，實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目跟著規(guī)劃走、資金跟著項(xiàng)目走”；堅(jiān)持前瞻運(yùn)作，把工作做在資金下達(dá)前，周密安排、科學(xué)運(yùn)作，從源頭上將財(cái)政專項(xiàng)資金納入整合渠道；堅(jiān)持統(tǒng)籌使用，統(tǒng)籌安排使用財(cái)政專項(xiàng)資金，實(shí)現(xiàn)“多個(gè)渠道進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”，較好地解決資金投向固化、使用“碎片化”等問(wèn)題，打破“打醬油的錢(qián)不能買(mǎi)醋”的困局。改革試點(diǎn)以縣為主，省、州兩級(jí)對(duì)丹寨縣的補(bǔ)助按照原渠道下達(dá)，由丹寨縣根據(jù)脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃進(jìn)行整合，統(tǒng)籌安排用于規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施。

（二）創(chuàng)新四項(xiàng)改革。創(chuàng)新推進(jìn)財(cái)政資金“統(tǒng)、用、管、評(píng)”四項(xiàng)改革。一是在“統(tǒng)”的方面，實(shí)行“三統(tǒng)三不統(tǒng)”。整合資金范圍包括：國(guó)辦發(fā)〔2016〕22號(hào)文件規(guī)定納入整合范圍的各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金；沒(méi)有列入《丹寨縣區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)“十三五”規(guī)劃（2016—2020年）》的項(xiàng)目資金；使用效果不好和存量結(jié)余較多的專項(xiàng)資金。不能整合的資金范圍包括：中央和省、州明確規(guī)定不能整合的專項(xiàng)資金；補(bǔ)貼到個(gè)人的社保和民生類專項(xiàng)資金；救災(zāi)、應(yīng)急類等有特定政策目標(biāo)的專項(xiàng)資金。二是在“用”的方面，整合后的資金重點(diǎn)用于脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃的“五個(gè)一批、六項(xiàng)計(jì)劃、五大體系”三大平臺(tái)建設(shè)；重點(diǎn)用于設(shè)立政府引導(dǎo)資金，引導(dǎo)社會(huì)資本、金融資本參與脫貧項(xiàng)目建設(shè)。三是在“管”的方面，改革試點(diǎn)全過(guò)程做到“三監(jiān)督、四公開(kāi)”。即自覺(jué)接受審計(jì)機(jī)關(guān)及監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督、自覺(jué)接受上級(jí)有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督、自覺(jué)接受社會(huì)公眾的監(jiān)督；及時(shí)公開(kāi)脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃、資金整合方案、資金安排使用情況、項(xiàng)目實(shí)施情況。四是在“評(píng)”的方面，客觀實(shí)際評(píng)價(jià)改革試點(diǎn)，評(píng)價(jià)實(shí)行“兩考核、兩區(qū)分”。即試點(diǎn)周期結(jié)束后，先由丹寨縣自行組織考核，再由省扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一組織考核；無(wú)論審計(jì)檢查還是考核驗(yàn)收，都把依據(jù)扶貧規(guī)劃合理改變專項(xiàng)資金用途與擅自將專項(xiàng)資金挪為他用區(qū)分開(kāi)，把先行先試和為推動(dòng)改革出現(xiàn)的失誤，與為謀取私利、明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)。

（三）分解責(zé)任落實(shí)。丹寨縣印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)好〈統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)改革試點(diǎn)實(shí)施方案〉的責(zé)任分解方案的通知》（丹黨辦通〔2016〕68號(hào)），對(duì)實(shí)施方案進(jìn)行責(zé)任分解，將改革任務(wù)細(xì)分為46項(xiàng)工作（任務(wù)），并就工作（任務(wù)）提出54項(xiàng)的具體要求。

（四）建立工作臺(tái)賬。改革啟動(dòng)后，丹寨縣建立了試點(diǎn)工作臺(tái)賬，將整合資金來(lái)源、使用方向、項(xiàng)目進(jìn)度及管理等工作推進(jìn)情況建檔造冊(cè)登記，形成專報(bào)按月報(bào)送國(guó)家審計(jì)署、省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)、省財(cái)政廳、省審計(jì)廳。

三、丹寨縣改革試點(diǎn)工作取得的成效

統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金改革試點(diǎn)工作以來(lái)，丹寨縣堅(jiān)持把這項(xiàng)改革試點(diǎn)工作作為全縣政府工作的主線，緊緊抓住統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金這個(gè)“牛鼻子”不放， “踏石留印、抓鐵有痕”，抓好抓實(shí)抓細(xì)，試點(diǎn)工作取得了較好的成效。

（一）財(cái)政支出更加向脫貧攻堅(jiān)傾斜。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，丹寨縣試點(diǎn)工作開(kāi)展后，通過(guò)資金整合，明確財(cái)政專項(xiàng)資金用于脫貧攻堅(jiān)的主要投向，開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)、支持貧困村寨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金大幅增加，為脫貧攻堅(jiān)奠定了基礎(chǔ)，加快了脫貧攻堅(jiān)步伐。2016年，丹寨縣減少貧困人口0.79萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降4.9個(gè)百分點(diǎn)。

（二）政府職能進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。試點(diǎn)工作前，丹寨縣的一些縣直部門(mén)對(duì)專項(xiàng)資金存在“重爭(zhēng)取、輕管理”的現(xiàn)象，項(xiàng)目前期謀劃不足，項(xiàng)目下達(dá)后管理服務(wù)跟不上，項(xiàng)目實(shí)施不佳。試點(diǎn)工作開(kāi)展后，縣直各部門(mén)積極轉(zhuǎn)變工作職能，將主要工作重心放在項(xiàng)目謀劃、跟蹤管理、服務(wù)指導(dǎo)項(xiàng)目的實(shí)施上，更加注重因地制宜，更加注重項(xiàng)目實(shí)效，干部把更多的精力從原來(lái)的“對(duì)上跑項(xiàng)目”轉(zhuǎn)移到服務(wù)基層、服務(wù)脫貧項(xiàng)目實(shí)施、服務(wù)群眾脫貧攻堅(jiān)的工作上來(lái)。

（三）聚焦精準(zhǔn)扶貧初見(jiàn)成效。試點(diǎn)工作開(kāi)展后，丹寨縣瞄準(zhǔn)建檔立卡的3.86萬(wàn)貧困人口，圍繞“五個(gè)一批”，在落實(shí)省“1+10”扶貧政策的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)圍繞易地扶貧搬遷、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)脫貧等領(lǐng)域謀劃實(shí)施項(xiàng)目，全面覆蓋全縣貧困人口，達(dá)到了整合資金聚焦聚集脫貧攻堅(jiān)的效應(yīng)，有效解決了長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政專項(xiàng)資金存在的項(xiàng)目資金散、小，渠道多，難以形成合力，項(xiàng)目不接地氣等情況。比如，通過(guò)整合財(cái)政專項(xiàng)資金7900萬(wàn)元，安排到161個(gè)行政村作為村集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目資金，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織全覆蓋，實(shí)現(xiàn)了所有的空殼村全部“脫殼”，7個(gè)貧困村出列。又如，通過(guò)整合資金22859萬(wàn)元，投入易地扶貧搬遷工程，2016年全縣實(shí)現(xiàn)易地搬遷992戶4240人，超額完成省下達(dá)任務(wù)。

（四）有力地支持了脫貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展。針對(duì)過(guò)去產(chǎn)業(yè)謀劃缺乏頂層設(shè)計(jì)、缺乏科學(xué)性和可持續(xù)性，同時(shí)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目小、散、多，且不適合當(dāng)?shù)刈匀粭l件等問(wèn)題，丹寨縣從自然環(huán)境和資源稟賦出發(fā)，深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過(guò)整合財(cái)政專項(xiàng)資金，整合了農(nóng)業(yè)、國(guó)土、水利、交通等多個(gè)項(xiàng)目，投入6000萬(wàn)元用于發(fā)展藍(lán)莓和中藥材兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，新增藍(lán)莓基地1500畝、中藥村基地3000畝。2017年計(jì)劃整合投入資金2.8億元，再建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)藍(lán)莓基地和中藥材基地各1萬(wàn)畝，預(yù)計(jì)將直接帶動(dòng)貧困人口3000人增收。

（五）撬動(dòng)社會(huì)資金參與扶貧。通過(guò)改革試點(diǎn)，丹寨縣整合財(cái)政專項(xiàng)資金作為注冊(cè)資本金和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，爭(zhēng)取到國(guó)開(kāi)行基礎(chǔ)設(shè)施基金7億元、貴州銀行扶貧基金5億元和全省產(chǎn)業(yè)脫貧基金6億元，為脫貧攻堅(jiān)爭(zhēng)取到更多資金支持。整合資金用于設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金和貼息，推進(jìn)全縣脫貧戶“特惠貸”。截至目前，全縣共發(fā)放貧困戶“特惠貸”資金8000萬(wàn)元，惠及建檔立卡貧困戶1809戶。

（六）有效促進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)。改革試點(diǎn)后，大部分的項(xiàng)目審批、實(shí)施、驗(yàn)收等權(quán)限均下放到縣，縣按照省政府批復(fù)的《實(shí)施方案》開(kāi)展項(xiàng)目的前期工作和組織實(shí)施，并全部對(duì)社會(huì)公開(kāi)，接受上級(jí)的專項(xiàng)審計(jì)、督查和績(jī)效考評(píng)，減少了項(xiàng)目的中間環(huán)節(jié)，增加了項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度，杜絕了在項(xiàng)目爭(zhēng)取、審批、驗(yàn)收、撥款等環(huán)節(jié)出現(xiàn)“優(yōu)親厚友”、“雁過(guò)拔毛”等形式的腐敗。同時(shí)，通過(guò)專項(xiàng)資金的整合，實(shí)施的項(xiàng)目由以前的幾百個(gè)項(xiàng)目減少到幾十個(gè)，大大減少了項(xiàng)目業(yè)主多、監(jiān)管難、監(jiān)督不到位的問(wèn)題，減少在項(xiàng)目實(shí)施、管理過(guò)程中出現(xiàn)貪污腐敗的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步從制度上提升了廉潔建設(shè)水平。

四、丹寨縣改革試點(diǎn)工作存在的問(wèn)題

（一）有些部門(mén)仍然限定資金的具體用途，要求上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金“專款專用”，給統(tǒng)籌整合資金工作帶來(lái)很大難度。

（二）有些部門(mén)沒(méi)有按照省政府批復(fù)改革方案的要求，仍然下達(dá)單項(xiàng)工作考核目標(biāo)。還有個(gè)別部門(mén)只下目標(biāo)不下資金，且該考核目標(biāo)不在省政府批復(fù)改革實(shí)施范圍之列，增加了縣級(jí)財(cái)政支出困難。

（三）改革周期短。2017年8月改革即進(jìn)入總結(jié)階段，而不少項(xiàng)目實(shí)施周期時(shí)間長(zhǎng)，前期工作復(fù)雜，在改革周期內(nèi)難以完成和取得成效。

五、進(jìn)一步做好改革試點(diǎn)工作的對(duì)策

（一）強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，建立健全資金整合制度。一是成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金是一項(xiàng)復(fù)雜的工程，只有加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)范管理，才能保障財(cái)政專項(xiàng)資金整合的順利進(jìn)行。要成立領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，縣委主要負(fù)責(zé)人為組長(zhǎng)，常務(wù)副縣長(zhǎng)為常務(wù)副組長(zhǎng)和有關(guān)黨委、政府副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部為副組長(zhǎng)，各相關(guān)縣直單位及鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人為成員的改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)財(cái)政專項(xiàng)資金的整合工作。二是完善規(guī)章制度。及時(shí)制定《丹寨縣統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金調(diào)度辦法（試行）》、《丹寨縣統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金改革試點(diǎn)工作項(xiàng)目管理辦法（試行）》、《丹寨縣統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金改革試點(diǎn)工作宣傳報(bào)道辦法（試行）》、《丹寨縣統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金改革工作督查辦法（試行）》等規(guī)章制度，規(guī)范議事規(guī)程、資金整合、事項(xiàng)監(jiān)管和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，明確成員單位工作職責(zé)，目標(biāo)任務(wù)，確保財(cái)政專項(xiàng)資金的整合工作高效運(yùn)行。

（二）抓好落實(shí)，保障各項(xiàng)脫貧政策貫徹到位。按照省、州關(guān)于推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作的決策部署和各項(xiàng)政策規(guī)定，縣財(cái)政局要積極配合相關(guān)部門(mén)，做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力就業(yè)、社會(huì)保障、教育文化、醫(yī)療救助保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境改善等扶貧工程，確保所有的扶貧政策全部落實(shí)到位。

（三）優(yōu)化服務(wù)，扎實(shí)抓好精準(zhǔn)扶貧工作。一是抓好建檔立卡。要對(duì)相對(duì)貧困戶實(shí)行精準(zhǔn)識(shí)別，在對(duì)貧困村村情、民情開(kāi)展深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定貧困村和貧困戶精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作年度計(jì)劃，對(duì)貧困戶進(jìn)行精準(zhǔn)建檔立卡。二是研究原因。要深入村寨，走訪群眾，號(hào)準(zhǔn)“窮脈”、找準(zhǔn)“窮困”、挖出“窮根”，因戶制宜繪好“路線圖”，形成幫扶工作合力。三是完善保障。要圍繞“兩不愁、三保障”的幫扶目標(biāo)，落實(shí)幫扶到戶和整村推進(jìn)工作措施，多渠道籌措幫扶資金，著力提高貧困戶收入，完善保障機(jī)制，改變落后村寨的落后面貌。

（四）強(qiáng)化監(jiān)管，確保扶貧資金安全規(guī)范運(yùn)行。一是抓好項(xiàng)目規(guī)劃落地。要嚴(yán)格按照《脫貧攻堅(jiān)總體規(guī)劃》和《丹寨縣“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃項(xiàng)目庫(kù)》，以“久久為攻、時(shí)不我待”的工作韌勁，一茬接一茬抓好項(xiàng)目規(guī)劃落實(shí)，推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，確保規(guī)劃脫貧攻堅(jiān)工程建設(shè)有效推進(jìn)。二是加強(qiáng)項(xiàng)目檢查。要制定《統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)資金改革試點(diǎn)工作督查辦法》，成立綜合督查考評(píng)組，不定期開(kāi)展統(tǒng)籌整合財(cái)政專項(xiàng)督查，對(duì)督查項(xiàng)目推進(jìn)不力的，實(shí)行通報(bào)制度，確保改革試點(diǎn)工作有序推進(jìn)。三是加強(qiáng)資金監(jiān)督。要加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)督檢查，嚴(yán)防擠占挪用、截留私分、虛報(bào)冒領(lǐng)扶貧資金的現(xiàn)象發(fā)生，確保財(cái)政專項(xiàng)資金?？顚Ｓ?，真正用于脫貧攻堅(jiān)。

（作者單位：貴州省丹寨縣財(cái)政局）

責(zé)任編輯：欣文