財(cái)政涉農(nóng)資金整合的實(shí)踐及思考

張瑛　羅文華　張兆鑫　潘靖凱

摘要：整合財(cái)政涉農(nóng)資金，是解決資金使用分散問(wèn)題、提高資金使用效率的有效手段之一。在對(duì)云南省宣威市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，本文總結(jié)了該市在2015—2016年間財(cái)政涉農(nóng)資金整合的具體做法，針對(duì)目前存在的各項(xiàng)資金政策之間不協(xié)調(diào)等問(wèn)題，提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)財(cái)政資金；財(cái)政資金整合；鄉(xiāng)級(jí)報(bào)賬制

整合財(cái)政涉農(nóng)資金是為解決我國(guó)財(cái)政涉農(nóng)資金在管理、分配、使用方面存在的分散、效率不高、交叉重復(fù)等突出問(wèn)題。

云南省作為較早開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)資金整合工作的省份，在財(cái)政部的指導(dǎo)和大力支持下，積極探索支農(nóng)資金整合的有效途徑，初步形成了“以重點(diǎn)項(xiàng)目為紐帶、以優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)為載體、以重點(diǎn)區(qū)域?yàn)槠脚_(tái)”的多種支農(nóng)資金整合模式，并構(gòu)建了“以縣為主”的財(cái)政涉農(nóng)資金整合平臺(tái)①，取得了明顯效果，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地處云南東北部的宣威市，近年來(lái)按照財(cái)政部、云南省有關(guān)要求，積極開(kāi)展財(cái)政支農(nóng)資金整合工作，以建設(shè)國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、全國(guó)宣威火腿產(chǎn)業(yè)知名品牌創(chuàng)建示范區(qū)為契機(jī)，以高原特色農(nóng)業(yè)示范縣、昆曲綠色經(jīng)濟(jì)示范帶為動(dòng)力，加速現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐。

一、宣威市財(cái)政涉農(nóng)資金整合概況

根據(jù)財(cái)政部《縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金整合工作考評(píng)暫行辦法》的要求，宣威市成立了以分管副市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，財(cái)政、扶貧、農(nóng)業(yè)等部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的財(cái)政涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)資金整合工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。按照“統(tǒng)一規(guī)劃、集中使用、渠道不亂、用途不變、各負(fù)其責(zé)、各記其功、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、形成合力”的原則，通過(guò)實(shí)施“整鄉(xiāng)推進(jìn)”、發(fā)展生豬、玉米、馬鈴薯傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)、新農(nóng)村建設(shè)等平臺(tái)，積極探索涉農(nóng)資金整合工作，有效促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事業(yè)的發(fā)展。本文主要針對(duì)宣威市2015—2016年間的財(cái)政涉農(nóng)資金，重點(diǎn)是中央的20項(xiàng)專項(xiàng)，也包括省、市兩級(jí)資金。

（一） 宣威市涉農(nóng)資金的來(lái)源渠道及支出構(gòu)成。涉農(nóng)資金的來(lái)源渠道按照資金主體劃分，主要有財(cái)政資金、銀行信貸資金、社會(huì)資金（包括企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體）、農(nóng)民自身投資等。其中，財(cái)政資金由不同的預(yù)算級(jí)次和部門(mén)安排。從預(yù)算級(jí)次上看，包括中央補(bǔ)助和地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算安排的資金。在中央補(bǔ)助資金中，扶貧資金由國(guó)務(wù)院扶貧辦等4部委安排，農(nóng)村能源（主要是沼氣）由西開(kāi)辦等3部委安排，國(guó)債資金由發(fā)改委、財(cái)政部等部門(mén)安排。各部門(mén)安排的資金，主要通過(guò)財(cái)政預(yù)算和對(duì)下級(jí)直接撥款兩種方式下達(dá)②。

從圖1可以看出，宣威市財(cái)政涉農(nóng)資金主要來(lái)源于中央，其次是省級(jí)資金。宣威市是省財(cái)政的直管縣，所以省級(jí)到縣的財(cái)政資金比重較大，曲靖市級(jí)資金僅為2%。

從圖2可以看出，宣威市財(cái)政涉農(nóng)資金投入面較廣，扶持內(nèi)容較多。從支出范圍上看，涉農(nóng)資金幾乎囊括了財(cái)政一般預(yù)算支出中除國(guó)防、外交之外的所有專項(xiàng)支出內(nèi)容；從扶持內(nèi)容上看，覆蓋了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)、流通、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系、農(nóng)民生活等諸多內(nèi)容。同時(shí)，涉農(nóng)資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比重較低，用于社會(huì)事業(yè)發(fā)展的比重較高。

（二）宣威市整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的主要做法。

1.圍繞項(xiàng)目推進(jìn)資金整合。按照農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政涉農(nóng)資金的管理辦法，宣威市初步構(gòu)建了以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧攻堅(jiān)、村莊整治、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)為重點(diǎn)的支農(nóng)資金整合體系，圍繞優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目集中使用不同渠道、不同性質(zhì)的涉農(nóng)資金，達(dá)到了提高財(cái)政資金使用效益的目的。從財(cái)政涉農(nóng)資金的科目看，宣威市主要圍繞以下重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)整合。

（1）圍繞扶貧整村推進(jìn)、勞動(dòng)力培訓(xùn)轉(zhuǎn)移，整合扶貧、發(fā)改、民委等部門(mén)資金，整合用于解決貧困人口溫飽問(wèn)題。2015—2016年，宣威市整合使用三級(jí)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金，主要用于整鄉(xiāng)整村推進(jìn)、扶貧安居工程建設(shè)及易地扶貧搬遷、革命老區(qū)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等項(xiàng)目建設(shè)；整合使用三級(jí)財(cái)政農(nóng)村危房改造補(bǔ)助資金13959萬(wàn)元，主要用于農(nóng)村危房改造及抗震安居工程拆除重建。

（2）圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合用于改善群眾生產(chǎn)生活條件。2015—2016年，宣威市整合使用三級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)綜合改革轉(zhuǎn)移支付資金，集中用于進(jìn)村道路硬化補(bǔ)助、村內(nèi)公共亮化工程建設(shè)補(bǔ)助、修建（改造）公廁、垃圾處理房、排水溝等村內(nèi)戶外環(huán)境衛(wèi)生整治補(bǔ)助，公共用房、活動(dòng)室、圖書(shū)室、老年活動(dòng)中心、文體活動(dòng)場(chǎng)地建設(shè)等公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)①；整合使用中央財(cái)政農(nóng)村環(huán)境連片整治示范資金，主要用于改善農(nóng)村宜居環(huán)境示范項(xiàng)目建設(shè)；整合使用中央財(cái)政車(chē)輛購(gòu)置稅收入補(bǔ)助，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村通瀝青路、縣鄉(xiāng)道路改造、橋梁等項(xiàng)目建設(shè)；整合使用中央彩票公益金，主要用于全民健身基礎(chǔ)設(shè)施工程、老年人活動(dòng)中心、社區(qū)服務(wù)站等項(xiàng)目建設(shè)；整合使用省級(jí)財(cái)政及曲靖市級(jí)財(cái)政服務(wù)業(yè)發(fā)展資金，主要用于支持農(nóng)村現(xiàn)代流通服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程建設(shè)。

（3）圍繞農(nóng)田水利建設(shè)，整合各部門(mén)農(nóng)田水利建設(shè)資金，完成“五小”水利工程、基本農(nóng)田和高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田的建設(shè)任務(wù)。2015—2016年，宣威市整合使用中央財(cái)政農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持補(bǔ)助資金，主要用于小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、水土保持項(xiàng)目和小型農(nóng)田水利設(shè)施重點(diǎn)縣項(xiàng)目建設(shè)；整合使用省級(jí)財(cái)政農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和水土保持項(xiàng)目補(bǔ)助資金，用于人畜飲水、水土保持、防汛抗旱等項(xiàng)目建設(shè)。

（4）圍繞糧食增產(chǎn)，整合用于夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。2015—2016年，宣威市整合使用中央財(cái)政農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助資金，主要用于糧食生產(chǎn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)發(fā)展、中低產(chǎn)田改造等項(xiàng)目建設(shè)；整合使用中央財(cái)政產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金，主要用于糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村發(fā)展支出。

（5）圍繞特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)，籌集整合各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持資金，發(fā)展優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)。2015—2016年，宣威市整合使用中央財(cái)政現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展補(bǔ)助資金，主要用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)蔬菜項(xiàng)目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和園藝設(shè)施大棚項(xiàng)目建設(shè)；整合使用省級(jí)財(cái)政及曲靖市級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助資金，主要用于科技增糧、優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品基地、高原特色農(nóng)業(yè)等項(xiàng)目建設(shè)；整合使用三級(jí)財(cái)政農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)補(bǔ)助資金，主要用于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)（合作社）；整合使用中央財(cái)政生豬調(diào)出大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金，主要用于生豬規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)、宣威火腿原料豬種育種及推廣應(yīng)用、烏金豬保種等項(xiàng)目建設(shè)。

（6）圍繞農(nóng)村能源、環(huán)保建設(shè)，每年整合林業(yè)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)等相關(guān)部門(mén)資金，完成沼氣池建設(shè)和節(jié)柴改灶任務(wù)。 2015—2016年，宣威市整合使用中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金，主要用于天然林保護(hù)、鞏固退耕還林成果、森林撫育和農(nóng)村能源等項(xiàng)目建設(shè)；整合使用省級(jí)財(cái)政及曲靖市級(jí)財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金1729萬(wàn)元，主要用于林業(yè)貸款貼息、低效林改造、鄉(xiāng)村綠化等項(xiàng)目建設(shè)；整合使用中央財(cái)政農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護(hù)資金，主要用于草原生態(tài)獎(jiǎng)補(bǔ)、績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)以及項(xiàng)目建設(shè)。

2.建立群眾參與資金整合的機(jī)制。隨著云南省整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金工作的推進(jìn)，宣威市探索建立群眾參與資金整合的機(jī)制。如財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)“一事一議”的管理模式，群眾既是項(xiàng)目的最大受益者，又是項(xiàng)目的建設(shè)者，通過(guò)完善制度，讓群眾積極參與其中。在項(xiàng)目建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，充分保障群眾的民主權(quán)利，使群眾意識(shí)到涉農(nóng)資金、項(xiàng)目建設(shè)與增加收入、提高生活質(zhì)量息息相關(guān)，形成群眾參與涉農(nóng)資金整合的機(jī)制。

同時(shí)，實(shí)行財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目公示公告制，增加財(cái)政資金使用的透明度。利用項(xiàng)目工牌、公示欄等形式，將項(xiàng)目建設(shè)情況、資金使用情況等進(jìn)行事前、事后公示，充分發(fā)揮村民議事、定事、辦事、管事的積極性，保障貧困群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。通過(guò)不斷完善相關(guān)制度，財(cái)政涉農(nóng)資金在安排、使用、管理、監(jiān)督等幾個(gè)環(huán)節(jié)基本做到了有法可依、有章可循。審計(jì)結(jié)果表明，宣威市財(cái)政支農(nóng)資金的管理和使用情況逐年好轉(zhuǎn)，違規(guī)違紀(jì)金額逐年下降，違規(guī)面逐年縮小，資金使用效益不斷提高。

3.規(guī)范資金分配和使用辦法。縱觀云南省整合使用財(cái)政涉農(nóng)資金的做法，其亮點(diǎn)主要有：遵循依法、事權(quán)與財(cái)力相匹配、符合公共財(cái)政要求和“財(cái)隨事走，以事定財(cái)”的原則，規(guī)范設(shè)立各級(jí)財(cái)政涉農(nóng)專項(xiàng)資金；改革涉農(nóng)專項(xiàng)資金分配機(jī)制，加大按公式法、因素法、目標(biāo)任務(wù)和定額標(biāo)準(zhǔn)法進(jìn)行資金分配的力度，努力實(shí)現(xiàn)分配依據(jù)客觀、程序規(guī)范、結(jié)果公正的工作機(jī)制；實(shí)施整村推進(jìn)、扶貧到戶貸款貼息、貧困地區(qū)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、易地扶貧等專項(xiàng)資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放①。

近年來(lái)，宣威市認(rèn)真執(zhí)行財(cái)政涉農(nóng)資金相關(guān)管理辦法，不斷加大財(cái)政預(yù)算的約束力，積極推動(dòng)并完善報(bào)賬制度，通過(guò)公示制度以及專家評(píng)審制等管理模式，科學(xué)、規(guī)范地分配和使用財(cái)政涉農(nóng)資金。同時(shí)，積極運(yùn)用信息化手段規(guī)范資金的分配和運(yùn)行，通過(guò)運(yùn)用“一折通”信息化平臺(tái)和“財(cái)政扶貧資金管理監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)”，對(duì)涉農(nóng)直補(bǔ)資金和財(cái)政扶貧資金進(jìn)行全程監(jiān)測(cè)。通過(guò)全面推進(jìn)財(cái)政涉農(nóng)資金績(jī)效考評(píng)制度，對(duì)整合使用扶貧資金進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，并將考評(píng)結(jié)果作為分配扶貧資金的因素之一。

4.嚴(yán)格監(jiān)管財(cái)政涉農(nóng)資金的整合使用。財(cái)政涉農(nóng)資金的整合，不僅是對(duì)資金投入的整合，更是對(duì)監(jiān)管力量的整合。

宣威市不斷完善支農(nóng)資金管理使用責(zé)任制，采取多種有效的監(jiān)督檢查方式，嚴(yán)格按照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》和《云南省財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金違規(guī)行為處理暫行辦法》，對(duì)財(cái)政涉農(nóng)資金管理使用中的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)肅處理。在不斷加強(qiáng)審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)政等部門(mén)監(jiān)督作用的同時(shí)，引入社會(huì)第三方力量，如新聞媒體、社會(huì)中介等，構(gòu)建全方位的財(cái)政涉農(nóng)資金整合使用監(jiān)督機(jī)制。主管部門(mén)的條狀監(jiān)管，加上財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門(mén)的塊狀監(jiān)管，形成了支農(nóng)資金的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。

二、宣威市涉農(nóng)資金整合工作存在的問(wèn)題及原因分析

（一）許多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金政策之間存在不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。財(cái)政涉農(nóng)資金由于政出多門(mén)，往往形成“九龍治水”，雖然項(xiàng)目資金用途、投資方向相近，但管理辦法卻不相同，導(dǎo)致基層對(duì)整合資金不易下手。

1.相同類的項(xiàng)目因主管部門(mén)不同，補(bǔ)助方式和標(biāo)準(zhǔn)不一樣。如扶貧安居工程，每戶建房貧困農(nóng)戶補(bǔ)助1萬(wàn)元，但由住建部門(mén)實(shí)施的農(nóng)村危房改造和抗震安居房的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)又略高于扶貧安居補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，而易地扶貧搬遷的補(bǔ)助方式和標(biāo)準(zhǔn)又不一樣。類似的還有沼氣池建設(shè)、核桃產(chǎn)業(yè)等。

2.資金管理報(bào)賬要求復(fù)雜多樣。如人飲安全、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目等要求縣級(jí)報(bào)賬，農(nóng)田水利部分建設(shè)資金要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)報(bào)賬，農(nóng)村能源建設(shè)、農(nóng)村飲水安全要求在縣級(jí)主管部門(mén)報(bào)賬，不同的報(bào)賬要求給資金整合帶來(lái)障礙。

3.資金撥付目的地存在差異。有些資金要求撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有些要求撥付至行業(yè)主管部門(mén)，給資金整合帶來(lái)困難。

（二）許多項(xiàng)資金涉及項(xiàng)目之間存在不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。

1.上級(jí)規(guī)定了具體項(xiàng)目、資金支持對(duì)象和環(huán)節(jié)，整合空間小。涉農(nóng)資金中除農(nóng)業(yè)救災(zāi)、防汛抗旱等少量資金規(guī)定了項(xiàng)目方向外，絕大部分涉農(nóng)資金都有明確的資金支持對(duì)象和環(huán)節(jié)。如2016年省級(jí)下達(dá)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展資金中，就有糧食生產(chǎn)、中低產(chǎn)田地改造、經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)信息統(tǒng)計(jì)等14個(gè)子項(xiàng)目。2017年省級(jí)下達(dá)的涉農(nóng)資金雖然未明確到具體對(duì)象，但劃分仍然較細(xì)，給整合增加了難度。

2.上級(jí)各部門(mén)對(duì)相似的項(xiàng)目管理均制定了各自的管理辦法。有的上級(jí)主管部門(mén)有項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、項(xiàng)目申報(bào)、事中督促檢查、項(xiàng)目檢查驗(yàn)收和績(jī)效評(píng)價(jià)等較為完善規(guī)范的制度；有的管理部門(mén)要求較為簡(jiǎn)單、粗放，只要求?？顚Ｓ?，資金怎么管理使用沒(méi)有具體的要求。同時(shí)，部門(mén)與部門(mén)之間信息共享度不夠，存在重復(fù)投入和投向不精準(zhǔn)的問(wèn)題。

3.資金下達(dá)時(shí)間不一致，項(xiàng)目實(shí)施期限要求不同。許多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目申報(bào)和資金下達(dá)時(shí)間不一致，有的年度內(nèi)可以完成，有的需跨年度才能完成，特殊的如林業(yè)造林項(xiàng)目則需3—5年的時(shí)間才能完成。

（三）各專項(xiàng)資金主管部門(mén)之間存在不協(xié)調(diào)問(wèn)題。目前，涉農(nóng)財(cái)政資金的分配使用基本是依靠具體的涉農(nóng)項(xiàng)目，主管項(xiàng)目的部門(mén)有時(shí)不止一家，主管部門(mén)之間存在信息不對(duì)稱、對(duì)接不順暢的情況。

1.項(xiàng)目主管的上級(jí)部門(mén)與下級(jí)部門(mén)之間存在缺乏有效銜接的情況。由于信息不對(duì)稱，主管項(xiàng)目的上級(jí)部門(mén)對(duì)具體落地的項(xiàng)目掌握不充分、項(xiàng)目實(shí)施情況不能及時(shí)追蹤等，因而下級(jí)部門(mén)可能會(huì)出現(xiàn)夸大資金需求等情況。

2.涉農(nóng)資金存在著項(xiàng)目單位化、效益部門(mén)化的傾向。在使用財(cái)政涉農(nóng)資金時(shí)，一些部門(mén)從自身利益出發(fā)來(lái)安排財(cái)政涉農(nóng)資金扶持項(xiàng)目，使財(cái)政資金的效益未得到充分發(fā)揮。

3.財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目主管部門(mén)之間缺乏有效溝通，存在信息不對(duì)稱。職能交叉的主管部門(mén)之間由于缺乏信息共享平臺(tái)，導(dǎo)致相似涉農(nóng)資金項(xiàng)目多頭申報(bào)、甚至連年重復(fù)申報(bào)，從而重復(fù)安排資金，導(dǎo)致資金配置效率低下。因此，涉農(nóng)資金源頭上的整合對(duì)資金的安全性至關(guān)重要。

三、加強(qiáng)財(cái)政涉農(nóng)資金整合的建議

按照國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的要求，財(cái)政涉農(nóng)資金整合要優(yōu)化調(diào)整部門(mén)職責(zé)，把分散在各部門(mén)的資金集中起來(lái)，打破部門(mén)界限，圍繞農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，推動(dòng)涉農(nóng)資金高效率的使用。按照這一目標(biāo)，推進(jìn)涉農(nóng)資金整合應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作。

（一）強(qiáng)化省政府高位推動(dòng)，促進(jìn)跨部門(mén)資金整合。對(duì)各級(jí)財(cái)政及各部門(mén)安排的資金，要堅(jiān)持“渠道不打亂，政策要求不改變，管理權(quán)限不變更”的原則，在統(tǒng)一規(guī)劃下各司其職，做好銜接，投入匹配，提高效率。

1.建議采取省級(jí)農(nóng)口部門(mén)提出資金整合建議、省政府協(xié)調(diào)決策、分解落實(shí)部門(mén)任務(wù)、形成合力共同完成任務(wù)的方法，構(gòu)建圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行的跨部門(mén)整合支農(nóng)資金機(jī)制，從源頭上對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行整合，減少基層主管部門(mén)之間的矛盾。同時(shí)，加大涉農(nóng)資金整合范圍，建議除中央20個(gè)專項(xiàng)資金外，根據(jù)資金性質(zhì)、農(nóng)村需要和基層實(shí)際，將農(nóng)村改水改廁、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)等納入整合資金范圍。

2.建議成立資金整合的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。構(gòu)建由省政府領(lǐng)導(dǎo)掛帥、相關(guān)省級(jí)部門(mén)參加的資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組，建立聯(lián)席會(huì)議制度。召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議或聯(lián)席會(huì)議，明確整合任務(wù)，協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)整合性質(zhì)相近、目標(biāo)相同、用途相似的相關(guān)資金，圍繞規(guī)劃目標(biāo)統(tǒng)一項(xiàng)目和重點(diǎn)區(qū)域投入，充分發(fā)揮資金的綜合效益。

3.明晰各相關(guān)涉農(nóng)、扶貧部門(mén)的事權(quán)與支出責(zé)任。在充分調(diào)動(dòng)各級(jí)有關(guān)部門(mén)積極性的前提下，構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、良性互動(dòng)，涉及部門(mén)間、部門(mén)內(nèi)部次級(jí)的橫向與縱向一體的涉農(nóng)資金整合工作機(jī)制。建議在各級(jí)涉農(nóng)資金整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由扶貧部門(mén)牽頭，協(xié)調(diào)財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)辦、住建等部門(mén)，聯(lián)合編制“整鄉(xiāng)推進(jìn)”、易地扶貧搬遷等項(xiàng)目實(shí)施方案。整合扶貧安居工程、民居地震和抗震安居、易地扶貧搬遷等項(xiàng)目資金，形成統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)配合、良性互動(dòng)的穩(wěn)定長(zhǎng)效工作機(jī)制。

4.建立資金整合督查和績(jī)效考評(píng)獎(jiǎng)懲機(jī)制。按照預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算監(jiān)督相分離的原則，建議采取委托中介機(jī)構(gòu)或省政府專項(xiàng)督查等方式，對(duì)省級(jí)各部門(mén)整合資金完成情況進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。主要考核資金安排情況、資金使用管理情況、任務(wù)完成情況、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等，并將考評(píng)結(jié)果作為對(duì)各級(jí)各部門(mén)目標(biāo)責(zé)任進(jìn)行考核獎(jiǎng)懲和次年安排預(yù)算資金的重要依據(jù)，從而推動(dòng)跨部門(mén)財(cái)政涉農(nóng)資金整合，著力解決財(cái)政涉農(nóng)資金“碎片化”、用途交叉重復(fù)和部分政策缺乏持續(xù)性等問(wèn)題。

（二）歸并專項(xiàng)資金，推動(dòng)部門(mén)內(nèi)部財(cái)政涉農(nóng)資金整合。建議建立部門(mén)內(nèi)部整合機(jī)制，將部門(mén)內(nèi)部性質(zhì)相同、用途相近的專項(xiàng)資金歸并使用。

1.規(guī)范財(cái)政涉農(nóng)專項(xiàng)資金的設(shè)立。要根據(jù)公共財(cái)政的要求，遵循財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，依法規(guī)范設(shè)立專項(xiàng)資金。建議以部門(mén)預(yù)算編制為契機(jī)，結(jié)合中央和省級(jí)深化財(cái)稅改革相關(guān)要求，在省政府的統(tǒng)一部署下，先行推動(dòng)省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省水利廳、省扶貧辦等農(nóng)口部門(mén)的專項(xiàng)資金歸并工作，從預(yù)算源頭先清理壓縮一些政策到期、使用效果不明顯的項(xiàng)目。再歸并同一部門(mén)性質(zhì)相同、用途相近的支農(nóng)專項(xiàng)資金，使其與部門(mén)職能相符、與部門(mén)擔(dān)負(fù)的工作重點(diǎn)相符。

2.以重點(diǎn)項(xiàng)目和區(qū)域?yàn)槠脚_(tái)，以制定中期項(xiàng)目規(guī)劃為依托，推進(jìn)財(cái)政涉農(nóng)資金內(nèi)部整合。各省級(jí)農(nóng)口部門(mén)應(yīng)根據(jù)有關(guān)要求，依據(jù)行業(yè)規(guī)劃，確定1—2項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目作為本部門(mén)整合重點(diǎn)。結(jié)合中期財(cái)政規(guī)劃要求，做好本部門(mén)重點(diǎn)項(xiàng)目中期實(shí)施規(guī)劃，以三年為規(guī)劃期，將政策、規(guī)劃、預(yù)算三者有機(jī)銜接，通過(guò)延長(zhǎng)時(shí)間跨度和統(tǒng)籌使用三年內(nèi)本部門(mén)財(cái)政資金，圍繞中期重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃，將本部門(mén)相關(guān)資金率先統(tǒng)籌整合安排。圍繞項(xiàng)目實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排分年度資金，優(yōu)化分配本部門(mén)戰(zhàn)略資源。縣級(jí)農(nóng)口部門(mén)應(yīng)根據(jù)省級(jí)農(nóng)口部門(mén)確定的重點(diǎn)項(xiàng)目作為整合重點(diǎn)，并結(jié)合縣域特點(diǎn)，確定1—2項(xiàng)子重點(diǎn)項(xiàng)目，做好實(shí)施規(guī)劃，通過(guò)統(tǒng)籌使用項(xiàng)目期限內(nèi)的財(cái)政資金，將相關(guān)資金統(tǒng)籌整合使用。從宣威市的情況看，2016年各行業(yè)雖然按因素法切塊下達(dá)，但種類仍然較多，用途和方向仍作了明確限制，不利于資金整合，整合后可使用的空間有限。建議歸并名目繁多的專項(xiàng)項(xiàng)目類別，根據(jù)宣威市實(shí)際，以“整鄉(xiāng)推進(jìn)”、易地扶貧搬遷、美麗宜居鄉(xiāng)村，生豬、馬鈴薯、玉米三大產(chǎn)業(yè)和核桃產(chǎn)業(yè)為整合平臺(tái)，整合各級(jí)各類涉農(nóng)資金重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

3.建議審計(jì)部門(mén)對(duì)調(diào)整資金使用用途給予認(rèn)可。根據(jù)扶貧規(guī)劃和區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的整合要求，資金和項(xiàng)目來(lái)自不同的部門(mén)和渠道，有不同的管理要求，建議財(cái)政部門(mén)與審計(jì)部門(mén)溝通，對(duì)整合后改變資金使用用途的給予認(rèn)可。

（三）進(jìn)一步完善以縣為主體的整合資金考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬制度。縣級(jí)是組織支農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施、統(tǒng)籌涉農(nóng)資金運(yùn)用的終端，無(wú)論是以重點(diǎn)項(xiàng)目為平臺(tái)開(kāi)展整合，還是以重點(diǎn)區(qū)域?yàn)槠脚_(tái)開(kāi)展整合，都離不開(kāi)縣級(jí)工作。因而，應(yīng)進(jìn)一步堅(jiān)持以縣級(jí)為主體的涉農(nóng)資金整合使用思路，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃與實(shí)施的緊密對(duì)接。

1.財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)一步下放審批權(quán)限。推動(dòng)財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目審批權(quán)限下放至州（市），減少財(cái)政涉農(nóng)資金項(xiàng)目的審批流程，縮短項(xiàng)目從決策到實(shí)施的時(shí)間，增強(qiáng)縣級(jí)在工作中的主動(dòng)性，提高項(xiàng)目的針對(duì)性。應(yīng)采取縣級(jí)組織項(xiàng)目申報(bào)、州（市）審批、省級(jí)備案的方式進(jìn)行管理，即將相關(guān)項(xiàng)目資金撥付縣級(jí)后，由縣級(jí)組織有關(guān)部門(mén)編制項(xiàng)目實(shí)施方案，州（市）負(fù)責(zé)對(duì)縣級(jí)上報(bào)的實(shí)施方案進(jìn)行審核批復(fù)，并上報(bào)省級(jí)備案。州（市）在條件成熟時(shí)應(yīng)逐步將一些項(xiàng)目的審批權(quán)逐步下放到縣，充分發(fā)揮縣級(jí)作為涉農(nóng)資金整合的主體作用。

2.擴(kuò)大縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金整合工作考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)面。要完善省級(jí)對(duì)縣級(jí)資金整合的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)縣級(jí)進(jìn)行涉農(nóng)資金整合，對(duì)整合資金考核成績(jī)優(yōu)秀、成效顯著的縣采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式予以獎(jiǎng)勵(lì)。建議省級(jí)財(cái)政年初預(yù)算增加獎(jiǎng)勵(lì)資金，與中央財(cái)政安排的資金統(tǒng)籌用于對(duì)各地財(cái)政涉農(nóng)資金整合先進(jìn)縣進(jìn)行考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)。

3.建立鄉(xiāng)級(jí)報(bào)賬制度，促進(jìn)涉農(nóng)資金整合。云南省主要實(shí)行的是縣級(jí)報(bào)賬制度，縣級(jí)財(cái)政對(duì)項(xiàng)目資金撥付實(shí)行報(bào)賬制管理，對(duì)于保證資金安全和?？顚Ｓ?、規(guī)范資金撥付程序、提高項(xiàng)目資金使用效益，從源頭上杜絕腐敗起到了一定的作用①。但縣級(jí)報(bào)賬制度也存在報(bào)賬程序操作復(fù)雜，需要多部門(mén)簽字、多部門(mén)審核等問(wèn)題，增加了報(bào)賬程序與時(shí)間，從而導(dǎo)致涉農(nóng)資金報(bào)賬效率較低。建議實(shí)行鄉(xiāng)級(jí)報(bào)賬制度。一方面，可以簡(jiǎn)化報(bào)賬程序；另一方面，鄉(xiāng)級(jí)報(bào)賬制可以增強(qiáng)監(jiān)察力度，縣級(jí)以下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)以及相關(guān)部門(mén)可以直接接觸項(xiàng)目的實(shí)施、進(jìn)程以及項(xiàng)目的后續(xù)工作，起到時(shí)刻監(jiān)督的作用，降低監(jiān)管具體項(xiàng)目的難度，有效地減少縣級(jí)各部門(mén)的工作量，提高財(cái)政涉農(nóng)資金的使用效益。

參考文獻(xiàn)：

[1]從靜.財(cái)政涉農(nóng)資金整合的現(xiàn)狀與相關(guān)政策建議[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2015（39）.

[2] 王朝才. 推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)資金整合 提高財(cái)政支農(nóng)資金效率——評(píng)胡振虎著《財(cái)政支農(nóng)資金整合論》[J].財(cái)政研究，2011（03）.

[3]楊丹.創(chuàng)新財(cái)政扶貧資金整合模式打造精準(zhǔn)扶貧投入新格局——以上林縣為例[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2017（05）.

[4]王海； 劉華偉. 實(shí)現(xiàn)廣東省包容性增長(zhǎng)的財(cái)政支農(nóng)資金管理研究[J].科技管理研究，2013（09）.

[5]陳少?gòu)?qiáng)； 賈穎. 財(cái)政專項(xiàng)資金改革研究[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（05）.

[6]孔凡丕. 落實(shí)中央惠農(nóng)政策要把握的幾個(gè)問(wèn)題[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014（09）.

[7] 高波，王善平. 財(cái)政扶貧資金綜合績(jī)效評(píng)價(jià)體系研究[J]. 云南社會(huì)科學(xué)，2014（05）.

[8] 胡振虎. 財(cái)政支農(nóng)資金整合：整和、政合與整壑[J]. 當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2009（05）.

[9]王奎泉； 劉鵬. 縣級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金整合實(shí)現(xiàn)路徑研究——基于浙江省的調(diào)研[J]. 財(cái)經(jīng)論叢，2013（01）.