“三變”視域下農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究
——內(nèi)在機(jī)理、運(yùn)行機(jī)制和實證分析

陳華彬

(中共安徽省宣城市委黨校 綜合教研室， 安徽 宣城 242000)

“三變”視域下農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究
——內(nèi)在機(jī)理、運(yùn)行機(jī)制和實證分析

陳華彬

(中共安徽省宣城市委黨校 綜合教研室， 安徽 宣城 242000)

資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，深化了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢，農(nóng)民收入增長緩慢，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，必然要求推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革。政策引領(lǐng)、制度保障和實踐探索構(gòu)建了集體產(chǎn)權(quán)改革的良好制度環(huán)境。旌德縣的改革實踐明確了集體產(chǎn)權(quán)主體、創(chuàng)新了集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營模式、推動了集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展、拓展了四條壯大集體經(jīng)濟(jì)的途徑。其主要做法是清產(chǎn)核資、成員界定、折股量化、成立主體，取得了一定改革成效，但也存在一些急需解決的問題。提出以下建議：完善股權(quán)設(shè)置和流轉(zhuǎn)體系；培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體；理順黨支部、村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系；健全農(nóng)村經(jīng)營管理體系。

“三變”改革；集體產(chǎn)權(quán)；內(nèi)在機(jī)理；運(yùn)行機(jī)制；實證分析

深化農(nóng)村改革要著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革，發(fā)展多種形式的股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)更多的權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。以“三變”(資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東)為重要內(nèi)容的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革悄然興起，從根本上解決了資源分散、資金分散、農(nóng)民分散這些阻礙農(nóng)村發(fā)展的頑癥；以股份合作為紐帶，穩(wěn)步推動了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)向規(guī)?；?、組織化、市場化方向發(fā)展，有力地促進(jìn)了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(家庭農(nóng)場、合作社、企業(yè))與農(nóng)戶聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)、聯(lián)股聯(lián)心，有效地激活了農(nóng)村發(fā)展內(nèi)生動力[1]?；鶎咏M織在群眾中的影響力和凝聚力顯著增強(qiáng)。

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性和可行性分析

科斯指出，只要產(chǎn)權(quán)界定清晰，不需要國家進(jìn)行過分干預(yù)，市場就會自動、合理地解決外部性經(jīng)濟(jì)問題[2]。張五常認(rèn)為，政府要集中精力抓緊建立由資產(chǎn)界定權(quán)利的產(chǎn)權(quán)制度，實實在在地去考慮自由轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)及自由選擇合約形式的制度體系和法律規(guī)范，確立產(chǎn)權(quán)明晰的市場經(jīng)濟(jì)體制[3]。當(dāng)前，我國迫切需要建立符合市場經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，構(gòu)建“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格”的集體產(chǎn)權(quán)制度。

(一)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性分析

1.集體產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)不嚴(yán)、流轉(zhuǎn)不暢。農(nóng)村集體資產(chǎn)是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和動力來源，是計劃經(jīng)濟(jì)時代殘存的最后一塊“大鍋飯”領(lǐng)地。集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)關(guān)系界定不清，集體資產(chǎn)的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和收益權(quán)不能很好地實現(xiàn)，從而造成對集體資產(chǎn)“人人有份，人人不問”的情況出現(xiàn)。留存于集體賬戶上的資金，一次性分掉，則斷了“子孫糧”；若不分，誰來管？怎么管？針對農(nóng)村集體資產(chǎn)歸屬不清、權(quán)能不明、管理不當(dāng)而導(dǎo)致的資源閑置、資產(chǎn)貶值、滋生腐敗、引發(fā)民怨等問題，政府應(yīng)該盡早將集體資產(chǎn)確權(quán)到戶，明確農(nóng)戶對集體資產(chǎn)的股份權(quán)能，防止其流失、被侵占和貶值，從而實現(xiàn)集體資產(chǎn)由“人人所有、人人沒有”到“按股共有”的轉(zhuǎn)變[4]。建立農(nóng)戶與集體之間“管理民主、共擔(dān)風(fēng)險、共享收益”的利益聯(lián)結(jié)紐帶，實現(xiàn)村集體、農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體“聯(lián)產(chǎn)聯(lián)業(yè)、聯(lián)股聯(lián)心”，提高各利益主體的責(zé)任感、主動性和積極性。

2.農(nóng)民收入增長緩慢?，F(xiàn)階段農(nóng)民收入的構(gòu)成包括經(jīng)營性收入、轉(zhuǎn)移性收入、工資性收入和財產(chǎn)性收入四個部分。農(nóng)民想靠糧食生產(chǎn)增加經(jīng)營性收入已經(jīng)很困難，因為小麥、水稻、玉米等農(nóng)產(chǎn)品受價格“天花板”和生產(chǎn)成本“地板”的雙板擠壓。轉(zhuǎn)移性收入的主要來源是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，由于WTO黃箱政策限制，對糧食的補(bǔ)貼也已達(dá)到上限，所以農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入增長趨于極限。這幾年，工資性收入增長緩慢，受經(jīng)濟(jì)下行壓力的影響，農(nóng)民工出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失業(yè)，單純靠體力勞動很難增加工資性收入。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒(2016)》的數(shù)據(jù)，2015年，我國農(nóng)村居民人均可支配收入為 11 421.7元，其中人均財產(chǎn)性收入為251.5元，僅占農(nóng)村居民可支配收入的2.2%。國際經(jīng)驗表明，居民財產(chǎn)性收入一般占可支配收入的30%，美國則高達(dá)40%。因此，拓寬財產(chǎn)性收入是未來增加農(nóng)民收入的重要渠道。那么，怎樣去拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入的空間？首先，要給農(nóng)民財產(chǎn)，農(nóng)民就有了財產(chǎn)性收入；其次是給農(nóng)民創(chuàng)造財產(chǎn)，把國家、集體所有的財產(chǎn)的用益物權(quán)給農(nóng)民；最后是實現(xiàn)“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”，資源是國家的，資產(chǎn)是集體的，集體擁有的水面、房屋、設(shè)備等資產(chǎn)和農(nóng)民個人都沒關(guān)系，但是，通過“三變”改革，國家的資源變成資產(chǎn)，集體的資產(chǎn)變成資本，集體投放的資金改變存在形式，就可以讓農(nóng)民擁有資產(chǎn)資金，農(nóng)民的財產(chǎn)性收入空間就拉開了。

3.集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足。集體經(jīng)濟(jì)是公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是農(nóng)村公有制的主要形式，也是農(nóng)民共同致富的根基，更是農(nóng)民走共同富裕道路的物質(zhì)保障。雖然一些集體經(jīng)濟(jì)取得了一定成績，但是大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)還存在收入來源單一、發(fā)展不平衡、缺乏制度保障等問題，主要原因是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)缺少“能人”、可利用資源、項目啟動資金。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，既可以發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)優(yōu)越性，又可以壯大集體經(jīng)濟(jì)。集體經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展能有效地增加農(nóng)民收入，減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)村各項事業(yè)的持續(xù)發(fā)展[5]；同時，有助于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的債務(wù)化解和管養(yǎng)維護(hù)，有助于精準(zhǔn)扶貧工作的“人脫貧、村出列”，進(jìn)而提升基層組織在群眾中的感召力、凝聚力和帶動力，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)和政權(quán)建設(shè)。

4.現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不足、不快、不優(yōu)是制約農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大和農(nóng)民收入持續(xù)增加的重要因素。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，能有效激活人力資本、存量資產(chǎn)資金和自然資源，培育壯大一批要素完備、管理規(guī)范、經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)和經(jīng)營效益好的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。以產(chǎn)權(quán)為紐帶，將農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈中從事生產(chǎn)、加工、服務(wù)的各經(jīng)營主體通過要素、產(chǎn)業(yè)、利益緊密連接，積極探索以品牌建設(shè)為導(dǎo)向，符合本地實際的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體[6]。比如，將集體林場發(fā)包給相關(guān)公司發(fā)展茶葉、香榧、油茶等特色種植業(yè)，將承包到戶的土地通過租賃形式集中到村集體，反租倒包給合作社和家庭農(nóng)場，經(jīng)營規(guī)?；r(nóng)業(yè)。

(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的可行性分析

1.政策引領(lǐng)。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村集體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和集體經(jīng)濟(jì)組織的成員結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了變化，農(nóng)村集體資源、資產(chǎn)、資金的管理及其收益分配等矛盾日益突出。黨的十八大提出，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護(hù)農(nóng)民集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實力，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。黨的十八屆三中全會提出，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出以及抵押、擔(dān)保、繼承等權(quán)利。黨的十八屆四中全會提出，要創(chuàng)新適應(yīng)公有制多種實現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對集體資產(chǎn)所有權(quán)的保護(hù)。黨的十八屆五中全會指出，要完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。黨中央出臺的一系列政策為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革營造了適宜的政策氛圍。

2.制度保障。社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，必須以保護(hù)產(chǎn)權(quán)為基本導(dǎo)向。《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》提出：“對經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。”《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》指出：“完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)和保護(hù)制度，分類建立健全集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、登記、保管、使用、處置制度和財務(wù)管理監(jiān)督制度?！薄蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革作了總體部署，明確了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革頂層設(shè)計的目標(biāo)方向、重點(diǎn)任務(wù)、推進(jìn)原則、實施要求、保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利和民主權(quán)利、改革的重要目標(biāo)、保障措施等問題[7]。黨中央、國務(wù)院的一系列指導(dǎo)意見，為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革提供了制度保障。

3.實踐探索。在實踐層面上，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革萌芽于20世紀(jì)70年代末期，80年代中期得到發(fā)展，90年代之后得到廣泛發(fā)展。比如，從1992年的廣東的“南海模式”，到2002年開始的江蘇蘇州農(nóng)村股份合作制改革，2003年北京昌平開展的集體產(chǎn)權(quán)制度改革以及浙江寧波農(nóng)村股份合作模式等都是典型代表。王賓、劉祥琪認(rèn)為，針對不同類型地區(qū)的特征，不宜采取一刀切的方式進(jìn)行集體產(chǎn)權(quán)制度改革，量化配股應(yīng)當(dāng)以集體成員身份為基礎(chǔ)，制定股份繼承和轉(zhuǎn)讓的實施細(xì)則，加強(qiáng)對集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革的監(jiān)督指導(dǎo)和政策扶持[8]。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，目前，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝、各類賬面資產(chǎn)2.86萬億元，全國平均每個村約為500萬元、東部地區(qū)的村高達(dá)千萬元。截至2015年底，全國已經(jīng)有5.8萬個村、4.7萬個村民小組開展集體資產(chǎn)股份合作制改革，當(dāng)年就分紅411億元，累計發(fā)放股金紅利近2 600億元[9]。

得益于黨中央、國務(wù)院的政策引領(lǐng)、制度保障和實踐探索，各地圍繞集體產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)行了一系列探索和實踐，對集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革工作的指導(dǎo)、規(guī)范工作流程提供了良好的制度環(huán)境。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在機(jī)理如圖1所示。

圖1 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革內(nèi)在機(jī)理

二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實證分析

本文以安徽旌德縣作為個案進(jìn)行分析[10]。旌德縣位于皖南國際文化旅游示范區(qū)核心區(qū)，總面積904.8平方公里，總?cè)丝?5萬，轄9鎮(zhèn)1鄉(xiāng)，68個村(居)，1 165個組，村組資產(chǎn)合計2.32億元。其中，集體經(jīng)濟(jì)空白村(居)28個，占41.2%，收入0～2萬元的25個，兩項合計年收入2萬元以下的53個，占77.9%。2015年5月，正式啟動3個村試點(diǎn)。2016年初，農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作制改革推進(jìn)工作全面啟動，到2016年7月，全縣68個村(居)都完成股份合作制改革，一批先行先試的村開始試水“三變”改革。目前全縣集體經(jīng)濟(jì)空白村從28個減少到9個，村集體總收入增長124.5%，農(nóng)民人均純收入增長17.7%。

(一)明確集體產(chǎn)權(quán)主體

集體經(jīng)濟(jì)改革，明確產(chǎn)權(quán)主體是核心。旌德縣在開展清產(chǎn)核資、成員界定和折股量化的基礎(chǔ)上，通過以合作社作為股東成立公司，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織合法的市場主體地位。這一做法完全符合《公司法》和《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的要求，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。一是開展清產(chǎn)核資。逐項盤清集體資產(chǎn)，全縣68個村(居)的經(jīng)營性資產(chǎn)和可供發(fā)包的資源性資產(chǎn)賬面價值為1.9億元。二是界定成員資格。堅持一村一策的原則，以戶籍人口還是以常住人口為界定標(biāo)準(zhǔn)、外嫁女算不算、采用人口股還是農(nóng)齡股，這些群眾高度關(guān)注、現(xiàn)實且尖銳的問題都經(jīng)過村民同意且符合法律法規(guī)的規(guī)定。三是折股量化。依照村民意愿，靈活地折股量化，51個村(居)采取人口股，共確定 96 567股、平均每股1 473.5元；17個村(居)采取農(nóng)齡股，共確定486 377股、平均每股87元。四是成立法人主體。在于2017年10月1日施行的《民法總則》設(shè)立“特別法人”之前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織不是法人，無法作為出資人對外投資?！豆痉ā芬?guī)定，有限公司的股東數(shù)在2～50人，而村民人數(shù)遠(yuǎn)超規(guī)定上限。因此依照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，以自然村或村民組為單位，村民以量化到戶的集體資產(chǎn)股權(quán)出資，成立合作社，再由各合作社作為股東共同發(fā)起成立集體經(jīng)濟(jì)公司。通過“3次村民大會、5次簽名確認(rèn)、8次張榜公示”的工作流程，全縣68個村(居)全部注冊成立了集體經(jīng)濟(jì)公司，為全縣35 502戶農(nóng)民發(fā)放了股權(quán)證，實現(xiàn)了“農(nóng)民變股東”。

(二)創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營模式

(三)推動集體經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展

通過建立激勵機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，拓展集體經(jīng)濟(jì)增收渠道，加強(qiáng)對集體經(jīng)濟(jì)公司監(jiān)督，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力。一是建立激勵機(jī)制。村干部不得在母公司中領(lǐng)取工資，但可以從母公司轉(zhuǎn)交給村委會的公共支出中，領(lǐng)取最高2倍于基本報酬(2016年村兩委正職為19 800元)的績效工資(2016年績效收入約6萬元)。此外，還鼓勵村干部通過領(lǐng)辦合作社、控股子公司等方式，帶動集體增收且獲取“上了臺面能說清、放進(jìn)口袋能安心”的合法收入。二是完善監(jiān)督機(jī)制。制定發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理辦法，規(guī)范村級集體資產(chǎn)管理公司的行為，構(gòu)建“內(nèi)部監(jiān)督+村級監(jiān)督+鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督+縣級監(jiān)督”四個層次的監(jiān)督體系。① 內(nèi)部監(jiān)督：母公司設(shè)立董事會和監(jiān)事會，重大投資決策要經(jīng)董事會決定，監(jiān)事會監(jiān)督母公司，董事會監(jiān)督子公司。② 村級監(jiān)督：母公司在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，村務(wù)監(jiān)督委員會既監(jiān)督母公司財務(wù)，也監(jiān)督村委會對收益的使用。③ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督：母公司賬務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三資”代理中心統(tǒng)一代理，發(fā)包租賃需報鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案，簡單自營和投資入股需鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)后方可實施。④ 縣級監(jiān)督：縣農(nóng)委、財政局對各村開展集體資產(chǎn)運(yùn)營進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和財務(wù)監(jiān)督，縣審計部門或受委托的第三方審計機(jī)構(gòu)定期或不定期對母公司和子公司賬務(wù)進(jìn)行審計監(jiān)督。

(四)拓展四條壯大集體經(jīng)濟(jì)的途徑

第一條是“盤活資產(chǎn)、發(fā)包租賃”型。比如，版書鎮(zhèn)江坑村將閑置的油坊、大會堂、糧食加工廠等房屋進(jìn)行修繕更新，并將此三處房屋租賃給旌德縣華明生物能源有限公司，用作廠房和辦公場所，每年獲得租賃費(fèi)3萬余元。第二條是“主動作為、簡單自營”型。比如，三溪鎮(zhèn)雙河村利用扶貧專項資金，建設(shè)一座220千瓦的分布式光伏地面發(fā)電站，該項目由旌德縣雙河綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司進(jìn)行建設(shè)、維護(hù)及管理，每年增加集體經(jīng)營性收入約20萬元。第三條是“找準(zhǔn)項目、入股經(jīng)營”型。比如，興隆鎮(zhèn)三峰村申報30萬元扶持基金，成立母公司——玉銀鳳峰農(nóng)業(yè)有限公司。母公司入股返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生劉小俊創(chuàng)辦的旌德縣桃花源生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，該公司的注冊資本從原來的100萬元增加到130萬元，劉小俊占77%的公司股份并負(fù)責(zé)經(jīng)營，分紅比例按照出資比例計算，母公司保底收益3萬元。第四條是“整體打包、委托運(yùn)營”型。比如，三溪鎮(zhèn)路西村將路西旅游集散中心、濱河公園景觀帶、千年古河埂、沿河觀光步道等公共資源和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成果，委托給南京康富源公司經(jīng)營鄉(xiāng)村旅游，創(chuàng)成3A級景區(qū)。路西村通過“公司+協(xié)會/合作社+農(nóng)戶”方式，將外出打工者的閑置民居改造、升級為企業(yè)化、信息化、標(biāo)準(zhǔn)化的民宿，融入旅游產(chǎn)業(yè)鏈條，使“老鼠住的房子”變成“老板住的別墅”?，F(xiàn)已經(jīng)改建成民宿標(biāo)準(zhǔn)間37間，床位70張，發(fā)展農(nóng)家樂餐飲服務(wù)10余家，集體經(jīng)濟(jì)每年增收20余萬元的同時，也帶動了農(nóng)民致富。

旌德縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況如表1所示。

表1 旌德縣農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革典型村(居)情況統(tǒng)計[11]

三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐經(jīng)驗總結(jié)與問題分析

(一)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要做法

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求對集體所有的各類資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，健全臺賬管理制度。在此基礎(chǔ)上，將經(jīng)營性資產(chǎn)以股份(確權(quán)確股)或者份額(確權(quán)確股、不確股值)的形式量化到集體成員，有序推進(jìn)經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，進(jìn)而推進(jìn)“三變”改革。主要做法如下：

1.清產(chǎn)核資。首先是成立清產(chǎn)核資小組。成員由村(居)干部、村務(wù)監(jiān)督委員會成員、村民代表組成，清產(chǎn)核資要在縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財政管理部門指導(dǎo)下開展，對集體所有資產(chǎn)進(jìn)行全面清查、界定權(quán)屬、分門別類登記。其次是明確清產(chǎn)核資的范圍。包括集體所有的耕地、林地、草地、山嶺、水面、灘涂和荒地等資源性資產(chǎn)；用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機(jī)械設(shè)備等經(jīng)營性資產(chǎn)；用于文化、教育、衛(wèi)生等公益事業(yè)的非經(jīng)營性資產(chǎn)。最后是確認(rèn)清產(chǎn)核資結(jié)果。經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員(代表)表決確認(rèn)、公示后，報縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財政管理部門備案。

2.成員界定。確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，涉及到每個成員的切身利益，沒有身份就沒有相應(yīng)的權(quán)利；不同集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，其權(quán)利內(nèi)容也不完全相同[12]。由于各地情況復(fù)雜，差異很大，目前很難制定一個統(tǒng)一的成員身份確認(rèn)辦法。在堅持尊重歷史、照顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上，由各地統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、土地承包經(jīng)營權(quán)情況、對集體發(fā)展做出的貢獻(xiàn)等因素，民主確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。具體界定辦法和程序由集體經(jīng)濟(jì)組織成員(代表)民主決定并張榜公示，防止侵犯少數(shù)人及婦女的權(quán)益。

3.折股量化。將經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。在實踐中，股權(quán)管理主要有動態(tài)管理和靜態(tài)管理兩種形式。動態(tài)管理可以在一定時期內(nèi)隨著人口的增減而調(diào)整股權(quán)或者份額；靜態(tài)管理實行“生不增、死不減”，股權(quán)終生保持穩(wěn)定。從2015年中央安排的29個縣(市、區(qū))開展集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)來看，有24個縣選擇靜態(tài)管理形式。最終選擇動態(tài)還是靜態(tài)管理形式，要由農(nóng)戶民主決定。

4.成立主體。農(nóng)戶在自主、自愿、互惠、互利的基礎(chǔ)上，成立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，召開經(jīng)濟(jì)組織成立大會，審議通過組織章程，并向市場監(jiān)管部門申請法人登記，從制度上保障農(nóng)戶對集體資產(chǎn)的合法權(quán)益，集體成員與經(jīng)濟(jì)組織之間是一種平等的契約關(guān)系。

農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革是“三變”改革的基礎(chǔ)，“三變”改革是集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革的進(jìn)一步發(fā)展?！百Y源變資產(chǎn)”是將集體土地、林地、水域等資源要素和房屋設(shè)備等，通過一定形式入股經(jīng)營主體并取得股份權(quán)利。“資金變股金”是將投入到扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的、符合使用要求的財政資金(直補(bǔ)農(nóng)民、社會保障、優(yōu)待撫恤、救災(zāi)救濟(jì)和應(yīng)急類資金除外)進(jìn)行整合、量化到村集體和農(nóng)戶，通過一定形式入股到經(jīng)營主體，并可以按股比進(jìn)行收益分紅。“農(nóng)民變股東”就是組織引導(dǎo)農(nóng)民在自愿的前提下，把“三權(quán)”(土地承包經(jīng)營權(quán)、住房財產(chǎn)權(quán)、集體收益分配權(quán))以及農(nóng)機(jī)具、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素折價入股經(jīng)營主體并可以按股比進(jìn)行收益分紅。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革運(yùn)行機(jī)制如圖2所示。

圖2 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革運(yùn)行機(jī)制

黨中央、國務(wù)院鼓勵地方從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的有效途徑，開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和實力。比如，2015年，安徽村級集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”占到全省總村數(shù)的三分之一，村級集體經(jīng)濟(jì)實力仍然較弱、規(guī)模較小，全省村集體資產(chǎn)總額為366.5億元，集體經(jīng)營性收入僅為91.8億元。2016年初，安徽選擇了11個縣中的13個村開展“三變”試點(diǎn)工作，到當(dāng)年年底，13個試點(diǎn)村中已經(jīng)有6個村給入股的720戶農(nóng)民進(jìn)行了分紅，分紅金額61.3萬元，平均每戶851元；有5個村給入股的村集體分紅，分紅金額72.2萬元，平均每個村14.4萬元[13]。

(二)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得成效

1.激發(fā)各方創(chuàng)業(yè)熱情。集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革后，明晰了集體產(chǎn)權(quán)關(guān)系，村民的主人翁地位進(jìn)一步得到確立。政府、村集體、村民、本地能人、外來投資者利益聯(lián)動，各方積極性、主動性、責(zé)任感得以提升。政府設(shè)立的扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展基金為大學(xué)生、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工提供了資金支持。而村民、本地能人、外來投資者則成為推動農(nóng)村創(chuàng)業(yè)最直接、最活躍的因素，各路人才紛紛流向農(nóng)村尋找商機(jī)。

2.提高村民民主意識和市場經(jīng)濟(jì)意識。村民的民主意識和市場經(jīng)濟(jì)意識在集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐中得到提升，在改革的各個環(huán)節(jié)都必須經(jīng)過民主討論決定，增強(qiáng)了村民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的意識；而將村民變成股東，參與集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營管理，也提升了村民的市場主體意識[14]。

3.加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。集體資產(chǎn)股份合作制改革全面完成，集體經(jīng)濟(jì)合作組織成員的利益得到保證，能夠?qū)⒏挥嗟膭趧恿?、資金、技術(shù)用于開拓新的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，為戶籍制度改革的順利推進(jìn)打下了堅實基礎(chǔ)，解決了農(nóng)民遷移的后顧之憂，推動農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，加快了新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化的步伐。

4.維護(hù)基層政權(quán)穩(wěn)定。改革后，村里有了穩(wěn)定的收益，不僅使各項工作經(jīng)費(fèi)、村干部報酬有了保障，而且道路、水電、衛(wèi)生等公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)也有了保障。村干部不再為錢發(fā)愁，也不再為集體資產(chǎn)經(jīng)營煩惱，村級組織各司其職，工作的積極性得以提高，為基層政權(quán)穩(wěn)定奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(三)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題

1.股權(quán)設(shè)置和流轉(zhuǎn)體系不完善。在股權(quán)量化和配置方面，有的村在改革中簡單地未將外嫁女、入贅男都界定為成員，沒有充分保障外嫁女、入贅男的權(quán)益。為了保證村公共事業(yè)支出的需要，有少部分村設(shè)立了占集體資產(chǎn)20%左右的集體股，這表明該部分資產(chǎn)仍處于模糊狀態(tài)。在股權(quán)流轉(zhuǎn)方面，在賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)時，已經(jīng)進(jìn)行了順利而充分的探索，但有償退出、繼承權(quán)利該如何界定及賦予成為目前面臨的主要難題。特別是對新增人員、股權(quán)外部繼承人員及贈予人員的系統(tǒng)性規(guī)定還有待探索。

2.“農(nóng)民變股東”過程中缺少承接主體。在推進(jìn)改革的過程中發(fā)現(xiàn)，能夠承接集體資產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)效益穩(wěn)定的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不多。而且大多數(shù)村級集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差、底子薄，發(fā)展還有一個必須符合市場規(guī)律的過程。集體經(jīng)濟(jì)公司分紅機(jī)制還不健全，當(dāng)前能夠獲取集體經(jīng)濟(jì)組織分紅的村還不多，農(nóng)民的獲得感有待進(jìn)一步提高。

3.黨支部、村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系有待理順。改革后，村里掛黨支部、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會和集體經(jīng)濟(jì)有限公司四塊牌子。集體經(jīng)濟(jì)公司同其他“三塊牌子”的關(guān)系沒有法律規(guī)定。集體經(jīng)濟(jì)組織一般沒有經(jīng)過村民股東(代表)大會決議，就直接將保底收益、股金分紅交給村委會，這種做法無法律依據(jù)。

4.農(nóng)村經(jīng)營管理體系不健全，不能很好地履行所承擔(dān)的工作職責(zé)。各級農(nóng)村經(jīng)營管理部門承擔(dān)著農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村專業(yè)合作社組織建設(shè)、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)承包合同管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)與財務(wù)管理、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁及農(nóng)村審計監(jiān)督管理等多項職能。特別是在縣鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營管理部門具體指導(dǎo)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施中，農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍是此次改革的主力軍，但是大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理體系線斷網(wǎng)破，突出表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)性質(zhì)與承擔(dān)職責(zé)不匹配、隊伍素質(zhì)與履職要求有差距、工作手段與承擔(dān)任務(wù)不相適應(yīng)。

四、完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的對策與建議

1.完善股權(quán)設(shè)置和流轉(zhuǎn)體系。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)既要得到多數(shù)人認(rèn)可，又要防止既得利益群體借村規(guī)民約、少數(shù)服從多數(shù)原則非法剝奪或損害少數(shù)人的成員資格和合法權(quán)益。提倡農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內(nèi)擁有的集體資產(chǎn)權(quán)益的辦法，獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。當(dāng)前股權(quán)設(shè)置有兩種模式，一是只設(shè)置個人股，不設(shè)置集體股，比如廣州天河模式、蘇州平江模式和嘉興模式；二是同時設(shè)置個人股和集體股，比如北京昌平模式、東莞模式和無錫黃巷模式。盡管這兩種基本模式的區(qū)別在于集體股的設(shè)置與否，但在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的剛性需求和財政體系沒有完全覆蓋鄉(xiāng)村的情況下，集體股始終以隱性(公積金、公益金方式)或顯性的方式存在[15]。是否設(shè)置集體股，應(yīng)充分尊重村民的意愿，由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定?？偨Y(jié)各地做法和經(jīng)驗，建議村級集體經(jīng)營性資產(chǎn)全部量化給村民，股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個人股為主，不設(shè)集體股，避免進(jìn)行二次改革，集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需開支可以在提取的公積金和公益金中列支。積極探索集體資產(chǎn)股份的有償退出權(quán)和繼承權(quán)。對于有償退出權(quán)，明確集體資產(chǎn)股份退出的范圍、條件和程序，建立集體資產(chǎn)股份有償退出機(jī)制。對于繼承權(quán)，重點(diǎn)探索建立具備法定繼承人資格但不是集體經(jīng)濟(jì)組織成員的人員繼承集體資產(chǎn)股份的機(jī)制。

2.培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社、企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是土地承包經(jīng)營權(quán)的承接主體，在堅持農(nóng)民土地集體所有性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破和農(nóng)民權(quán)益不受損害的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民將已經(jīng)確權(quán)登記的土地承包經(jīng)營權(quán)入股到經(jīng)營主體，實現(xiàn)農(nóng)民變股東?，F(xiàn)階段，由于經(jīng)營主體的財政、信貸保險、項目用地、扶持等政策落實不到位，能夠得到農(nóng)民信任且經(jīng)營管理水平高的經(jīng)營主體不多，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股很難找到承接主體，獲得分紅的難度大。因此，可以根據(jù)各地的區(qū)位優(yōu)勢、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，積極培育壯大一批內(nèi)在要素齊備、管理水平高、經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)、經(jīng)營效益好的經(jīng)營主體。要整合相關(guān)涉農(nóng)項目資金，重點(diǎn)投向經(jīng)營主體；通過利息補(bǔ)貼、設(shè)立風(fēng)險補(bǔ)償基金、加強(qiáng)政策性擔(dān)保和信用評級授信等方式，解決經(jīng)營主體融資難題；安排相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員與經(jīng)營主體結(jié)對幫扶，牽線科研院所和高等院校到經(jīng)營主體建立實訓(xùn)、研發(fā)基地，提升其科技創(chuàng)新能力。

3.理順村黨支部、村委會和集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系?！吨袊伯a(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》明確了村黨支部是村各種組織和各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心；《中華人民共和國村民委員會自治法》明確了村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會的職責(zé)定位，二者在村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)和支持下行使職權(quán)；但是沒有確定村黨支部、村委會、村民監(jiān)督委員會和集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系[16]。建議修改完善有關(guān)法律法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)章，明確集體經(jīng)濟(jì)組織職能定位及其與村黨支部、村委會、村務(wù)監(jiān)督委員會的關(guān)系，明確集體經(jīng)濟(jì)組織將收益分紅交給村民委員會必須經(jīng)村民股東大會表決同意，村務(wù)監(jiān)督委員會對村民委員會公開的收支明細(xì)要履行監(jiān)督職能。

4.健全農(nóng)村經(jīng)營管理體系?！秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的意見》要求：“農(nóng)村經(jīng)營管理系統(tǒng)不再列入基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，農(nóng)村土地承包管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理等行政管理職能列入政府職責(zé)，確保履行好職能?！钡簧俚胤皆趯嶋H操作中，撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站，導(dǎo)致基層農(nóng)村經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)不全、人員缺乏、人員流動性強(qiáng)，難以承擔(dān)改革的重任。應(yīng)當(dāng)按照2016年中央“一號文件”關(guān)于“健全縣鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)營管理體系”的要求，核定縣級農(nóng)經(jīng)編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站，采取安排專兼職人員、招收大學(xué)生村官、政府購買服務(wù)等途徑，切實加強(qiáng)基層農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍建設(shè)，建立健全職能明確、權(quán)責(zé)一致的基層農(nóng)村經(jīng)營管理體系。

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StudyontheReformofRuralCollectivePropertyRightSystemfromthePerspectiveof“ThreeChanges”:InternalMechanism,OperatingMechanism,EmpiricalAnalysis

CHEN Huabin

(Comprehensive Teaching and Research Department， Party School of the CPC Xuancheng Municipal Committee， Xuancheng 242000， China)

“Three changes” refers to the reform of changing resources into assets, funds into shares, farmers into shareholders, and it deepens the reform of rural collective property rights system. The problems of unclear ownership of collective property rights, ambiguity of rights and responsibilities, lax protection, poor circulation, lead to the slow growth of farmers’ income,the lack of vitality of the development of collective economy and, inadequate development of modern agriculture. These problems require to promote the reform of collective property rights system. Policy guidance, institutional guarantee and practical exploration have set up a good institutional environment for the reform of collective property rights system.The reform practice of Jingde county clearly defined the collective property right subject, innovated collective economy management pattern, promoted the steady development of the collective economy, expanded four ways of expanding the collective economy. The main practice is to check assets,determine membership, stock quantization, establish business entities. Although it has achieved certain reform results, there are still some urgent problems to be solved.We should improve the system of equity ownership and circulation, foster new types of agricultural management entities, straighten out the relations among party branches, village committees and collective economic organizations, and improve the rural management system.

“three changes” reform; collective property right; internal mechanism; operating mechanism; empirical analysis

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.11.008

2017-05-11

安徽省社會科學(xué)創(chuàng)新發(fā)展研究項目“長江經(jīng)濟(jì)帶創(chuàng)新能力與政策比較研究”(B2015001)

陳華彬(1974—)，男，安徽固鎮(zhèn)人，中共安徽省宣城市委黨校綜合教研室副主任，副教授，碩士，研究方向：農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展。

陳華彬.“三變”視域下農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究——內(nèi)在機(jī)理、運(yùn)行機(jī)制和實證分析[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué))，2017(11):50-58.

formatCHEN Huabin.Study on the Reform of Rural Collective Property Right System from the Perspective of “Three Changes”:Internal Mechanism, Operating Mechanism, Empirical Analysis[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(11):50-58.

F321

A

1674-8425(2017)11-0050-09

(責(zé)任編輯楊曉玲)