推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革：頂層設(shè)計(jì)與實(shí)施方案

孫克競

推進(jìn)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革：頂層設(shè)計(jì)與實(shí)施方案

孫克競

各級政府事權(quán)的明確劃分與科學(xué)調(diào)整是分稅制財(cái)政體制改革的基石和邏輯起點(diǎn)，只有在明晰政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，才能合理確定各級政府間的支出責(zé)任，從而保障事權(quán)的有效履行，這是構(gòu)建穩(wěn)定高效的行政秩序、社會秩序和市場秩序，以及提高國家治理能力與公共資源配置效率的基本前提，也是減少尋租、遏制腐敗的重要條件，還是實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)合理匹配的根本依據(jù)。

事權(quán) 支出責(zé)任 頂層設(shè)計(jì) 實(shí)施方案

一、引 言

縱觀我國20余年的分稅制改革歷程不難發(fā)現(xiàn)，以“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”為核心的財(cái)稅體制改革原則的確立，實(shí)則經(jīng)歷了一個由淺入深、由易到難的歷史沿革進(jìn)程。改革伊始，1994年按照“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”的原則設(shè)計(jì)的分稅制改革①參見《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國發(fā)〔1993〕85號）。，主要是根據(jù)中央和地方政府的職能安排不同稅種收入的歸屬，但在事權(quán)的界定上基本是對現(xiàn)狀的“白描”，進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)劃分成為一種歷史必然。之后，由于事權(quán)劃分問題沒能得到切實(shí)解決，隨之地方財(cái)力不足問題越發(fā)突出，“事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合”的原則被“財(cái)力與事權(quán)相匹配”所取代②參見胡錦濤：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗———在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的報告》，2007年10月15日。，而新原則的出臺仍是以“進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)”為前提的③《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》（2006年10月11日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第六次全體會議通過）。。然而，是“財(cái)力與事權(quán)相匹配”，還是“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”，在學(xué)術(shù)上和政府不同部門之間也存在不同看法?？偟膩碚f，事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的提法是不準(zhǔn)確的。事權(quán)是按職能性質(zhì)細(xì)化并落實(shí)到支出責(zé)任，如果財(cái)權(quán)的分配不顧及稅種的職能屬性，也不考慮不同區(qū)域之間的一致性，而只是考慮直接征集的收入能夠滿足履行支出責(zé)任的需要，這種做法很可能出現(xiàn)一個地區(qū)一個收入分享比例的情況，導(dǎo)致政府間財(cái)政關(guān)系回到20世紀(jì)90年代分稅制改革之前的混亂局面①樓繼偉：《中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年。。近年來，為了從根本上解決財(cái)權(quán)與事權(quán)合理匹配的事權(quán)劃分依據(jù)問題，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深入改革若干重大問題的決定》以及2014年6月中央政治局會議審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》中都明確提出建立“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的制度。可以說，這一新時期我國政府間財(cái)政關(guān)系深化改革原則的確立，再次重申并進(jìn)一步明確了事權(quán)劃分是深化財(cái)政體制改革的邏輯起點(diǎn)，只有在明晰政府間事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，才能界定各級政府的支出責(zé)任，這是構(gòu)建穩(wěn)定高效的行政秩序、社會秩序和市場秩序，提高國家治理能力與效率的基本前提，也是減少尋租、遏制腐敗的重要條件。因此，明確政府間事權(quán)及其相適應(yīng)的支出責(zé)任作為現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，既是建立現(xiàn)代國家治理體系的關(guān)鍵，也是深化財(cái)政體制改革的突破口②樓繼偉：《深化財(cái)稅體制改革》，人民出版社，2015年。。

二、事權(quán)與支出責(zé)任的概念界定及邏輯關(guān)系

要想實(shí)現(xiàn)各級政府間事權(quán)的合理劃分與支出責(zé)任的科學(xué)安排，首先應(yīng)深刻理解“事權(quán)”與“支出責(zé)任”的本質(zhì)涵義，進(jìn)而再探討彼此間以及與其他相關(guān)概念之間的關(guān)聯(lián)。從西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)與我國改革開放的歷史來看，“事權(quán)”一詞極具中國特色。在改革開放之前，“事權(quán)”通常是指計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下各級政府對其治下的國營企事業(yè)單位的行政管理權(quán)，突出的是一種行政隸屬關(guān)系，改革開放之后，特別是1994年分稅制改革以來，隨著我國歷次以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的財(cái)政體制改革以及公共財(cái)政理念的逐步樹立，從社會公民的角度，事權(quán)的概念逐漸被改變?yōu)檎墓卜?wù)職責(zé)，即各級政府承擔(dān)的由本級政府提供的公共服務(wù)供給的職能和責(zé)任，各級政府事權(quán)的劃分不再依據(jù)行政管理關(guān)系，而是公共服務(wù)的層次。而從政府行政的角度，事權(quán)可以概括為各級政府基于不同的公共職能而應(yīng)擁有的處理社會公共事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的權(quán)力，主要包括行政決策權(quán)、行政立法權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政管理權(quán)、人事行政權(quán)，以及其他事項(xiàng)的辦理權(quán)等。

當(dāng)然，從廣義的“大事權(quán)”概念來看，事權(quán)不僅涉及行政權(quán)，還涉及立法、司法等公共權(quán)力。這里需要特別強(qiáng)調(diào)的是，作為政府行政事權(quán)的重要組成部分，財(cái)政事權(quán)無論是從廣義事權(quán)還是狹義的政府行政事權(quán)來看，都是政府間事權(quán)劃分的核心。具體而言，財(cái)政事權(quán)是指一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)。③《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號）。當(dāng)前，就我國完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)制度、加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)法治化的改革進(jìn)程來看，從財(cái)政事權(quán)入手破冰全面事權(quán)劃分改革，既具備了新修訂的《預(yù)算法》的法律基礎(chǔ)，抓住了提供基本公共服務(wù)這一政府核心職責(zé)，又能夠產(chǎn)生“牽一發(fā)而動全身”的改革效果，為未來全面推進(jìn)事權(quán)劃分改革積累經(jīng)驗(yàn)、趟出路子。

與“事權(quán)”相比，“支出責(zé)任”的概念與含義的出現(xiàn)和逐步厘清同樣具有鮮明的中國特色，且是伴隨著我國財(cái)稅體制改革目標(biāo)的不斷深化而逐漸清晰起來的。十八屆三中全會《決定》出臺之前，我國主流財(cái)稅界一直存在著將“事權(quán)”與“支出責(zé)任”或“政府職能”混為一談的普遍現(xiàn)象。而根據(jù)對十八屆三中全會《決定》的權(quán)威解讀，人們已經(jīng)能夠擁有非常明晰的認(rèn)知，即事權(quán)是一級政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)，支出責(zé)任是政府承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金履行其事權(quán)、滿足公共服務(wù)需要的財(cái)政支出義務(wù)，而相對于財(cái)政事權(quán)，支出責(zé)任可再次表述為政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障。這一認(rèn)知將傳統(tǒng)意義上的財(cái)政責(zé)任進(jìn)一步細(xì)分為事權(quán)與事責(zé)（即支出責(zé)任）。政府到底將錢用于做什么事、用之于哪一類，民眾具有選擇性，表現(xiàn)為權(quán)力，稱為事權(quán)。而做事必須支出，表現(xiàn)為責(zé)任，稱為事責(zé)，體現(xiàn)在財(cái)政活動上的事責(zé)就是支出責(zé)任。

多級政府框架中，每一級政府都存在著主觀的政績追逐，擁有足夠多的事權(quán)是各級政府實(shí)現(xiàn)其政績訴求的體制載體，而一級政府或是體制安排或是主觀爭取到的事權(quán)必定與支出責(zé)任相對應(yīng)。然而，支出責(zé)任的履行是實(shí)實(shí)在在的財(cái)政投入，各級政府一方面不斷追求事權(quán)范圍的擴(kuò)大，另一方面，出于財(cái)政體制約束和客觀條件限制等原因又希望盡量減少本級政府的支出責(zé)任，這就很可能導(dǎo)致在某些具體事項(xiàng)或情況下，出現(xiàn)一級政府的事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的現(xiàn)象，這就需要從事權(quán)與支出責(zé)任法定、財(cái)政體制調(diào)整、政府預(yù)算制度硬約束等方面控制各級政府主觀上的事權(quán)爭奪，并糾正支出責(zé)任上的推諉。同時，由于地區(qū)差異、執(zhí)行成本、管理路徑、政治需要等方面的因素，也存在著某一級政府的事權(quán)需要委托其他級次政府在不同程度上共同承擔(dān)支出責(zé)任的客觀情況，這說明在有效處理各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的問題上，僅僅從理論上解決了某級政府“應(yīng)該”擁有哪些事權(quán)還是不夠的，還應(yīng)在實(shí)際工作中注意到由于各種客觀因素導(dǎo)致的事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的問題，如高層級政府掌握事權(quán)而由低層級政府主要承擔(dān)支出責(zé)任的問題。這就要求在相應(yīng)的財(cái)政體制改革中體現(xiàn)精細(xì)化的實(shí)踐思路，在具體財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的劃分上，采用具體問題具體分析的方法，將理論原則與客觀現(xiàn)實(shí)有機(jī)地結(jié)合在一起。

三、事權(quán)與支出責(zé)任劃分的理論依據(jù)

政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分所要解決的核心問題是如何在各級政府間構(gòu)建起最優(yōu)分權(quán)模式，以確保各級政府能夠有效地履行其職責(zé)。在這個問題上公共經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)展開了諸多方面的研究，形成了馬斯格雷夫最佳社會結(jié)構(gòu)模型中的分權(quán)原理；斯蒂格勒在解析地方政府存在合理性的基礎(chǔ)上提出最優(yōu)分權(quán)模式；奧茨從經(jīng)濟(jì)效率角度強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)責(zé)任下放優(yōu)勢的分權(quán)原理；運(yùn)用布坎南“俱樂部”理論探討地方政府管轄范圍的分權(quán)原理；上級政府有可能錯誤認(rèn)識下級政府的社會偏好而形成的特里西“偏好誤識”理論；以選民跨區(qū)域自由流動為主要特征的蒂波特“以足投票”理論等等。

理論研究的目的是要為政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分樹立標(biāo)準(zhǔn)、選擇依據(jù)。根據(jù)公共產(chǎn)品理論和政府間分權(quán)原理，政府間事權(quán)與支出責(zé)任的劃分是否恰當(dāng)應(yīng)主要遵循以下原則：

一是公共產(chǎn)品的受益范圍。現(xiàn)實(shí)生活中，不同種類的公共產(chǎn)品的有效供給客觀上受到地理和空間因素的影響，這就導(dǎo)致了不同公共產(chǎn)品的受益范圍有所不同。通常在一國范圍內(nèi)，受益范圍主要限于某個特定地區(qū)，外溢程度不高的公共產(chǎn)品被判定為地方性公共產(chǎn)品，而受益范圍明顯跨越區(qū)域，甚至外部效應(yīng)遍及全國的被看作為全國性公共產(chǎn)品。依據(jù)理論上處理外部性問題的基本原則，能夠?qū)崿F(xiàn)某項(xiàng)公共品供給的成本與受益對等且外部效益內(nèi)部化的某級政府，將是這項(xiàng)公共品提供事權(quán)賦予的最佳級次政府，也就是說如果某一公共產(chǎn)品的受益在某一級次的政府轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)了完全的內(nèi)部化，那么，由該級政府擁有這項(xiàng)公共品的供給事權(quán)就是有效率的。同時，在公共產(chǎn)品的成本分擔(dān)或支出責(zé)任的劃分方面，使某項(xiàng)公共品的受益邊界與支出責(zé)任邊界相一致，實(shí)現(xiàn)支出責(zé)任與受益在地理區(qū)域上的完全內(nèi)部化，且基本不出現(xiàn)外溢現(xiàn)象，也就確定了該項(xiàng)公共品的支出責(zé)任應(yīng)在哪幾個層級的政府中進(jìn)行劃分。當(dāng)然，由于受益程度在不同地理范圍內(nèi)存在差異，因此，支出責(zé)任在不同級次政府間的劃分也應(yīng)體現(xiàn)差異性，從而體現(xiàn)效率與公平的相對統(tǒng)一。

二是公共產(chǎn)品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)屬性。通常公共產(chǎn)品具有較大的供給規(guī)模與自然壟斷特征，且不同種類的公共產(chǎn)品具有不同的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。由于這種屬性，使得不同級次的政府與某些不同規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)水平的公共產(chǎn)品供給之間存在著一定的對應(yīng)關(guān)系，即某些公共產(chǎn)品的供給事權(quán)賦予適當(dāng)?shù)哪臣壵畷r，其在單位成本的節(jié)約上體現(xiàn)出的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)才能達(dá)到最佳。對于大部分地方性公共產(chǎn)品而言，由于其規(guī)模經(jīng)濟(jì)所涉及的范圍僅限于某個區(qū)域，因此，可以以此為依據(jù)將如供排水系統(tǒng)、垃圾處理、城市管網(wǎng)、公共交通等公共產(chǎn)品的供給事權(quán)與支出責(zé)任交由較低層級的政府負(fù)責(zé)。而對于跨區(qū)域、流域的水利工程、高速公路、鐵路而言，由于其規(guī)模經(jīng)濟(jì)的輻射范圍大，如果由低層級政府履行事權(quán)，勢必?zé)o法將此類公共品的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)發(fā)揮到最優(yōu)，資源配置也就沒有效率，而由與其相適應(yīng)的高層級政府掌握事權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任將從融資費(fèi)用與管理成本的節(jié)約等方面體現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢。

三是公共產(chǎn)品的需求偏好差異。現(xiàn)實(shí)生活中，不同公共產(chǎn)品的消費(fèi)者由于受收入水平、受教育程度、地域文化、年齡階段等多方面因素的影響，其對同一公共產(chǎn)品的偏好程度存在主觀差異，正如對于同一供給規(guī)模的某種公共品不同消費(fèi)者給出的稅收價格不盡相同一樣。假設(shè)存在某種公共品幾乎所有消費(fèi)者不分地域地都對其具有相同的需求偏好或是差異很小，那么，這種公共品就十分適合轄區(qū)內(nèi)最高層級的政府擁有供給事權(quán)，如國防、法律等。除此之外，消費(fèi)者對于大部分公共產(chǎn)品的需求偏好是存在顯著差異的，而能夠以最小成本獲取這種偏好差異的程度、特征、緣由等信息的，往往是較低層級的政府。因此，這些需求偏好差異較大的公共品的供給事權(quán)往往交由地方政府掌握，偏好差異越大，就越應(yīng)由更低層級的政府來提供。

四是堅(jiān)持事權(quán)和支出責(zé)任劃分的法定。政府間的事權(quán)劃分是支出責(zé)任分配的前提，也是分級財(cái)政體制設(shè)計(jì)的起點(diǎn)與基石，理應(yīng)通過法律的形式將其確定下來，形成相對穩(wěn)定的格局框架，并在此基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行細(xì)化、調(diào)整，最大限度地規(guī)避人為因素的左右。在政府間事權(quán)法定的前提下，與支出責(zé)任劃分相關(guān)的某級政府的籌資手段、支出比例等也就有了進(jìn)一步法定的依據(jù)。實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)和支出責(zé)任均有法可依將為各級政府有效地行使職責(zé)創(chuàng)造良好的條件。

需要進(jìn)一步明確的是，事權(quán)與支出責(zé)任在不同級別政府間進(jìn)行合理劃分的同時，特定級別的政府所承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任還需要進(jìn)一步分解，這些分解的事權(quán)和支出責(zé)任的某些次要部分甚至可以轉(zhuǎn)交市場或私人部門承擔(dān)，此即公私合作模式（PPP）的產(chǎn)生基礎(chǔ)。對于某項(xiàng)特定公共服務(wù)來說，其供應(yīng)職責(zé)通?？梢苑纸鉃闆Q策責(zé)任（事權(quán)）、籌資責(zé)任（支出責(zé)任）、管理責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。應(yīng)當(dāng)注意的是，當(dāng)提到“供應(yīng)某項(xiàng)服務(wù)的職責(zé)應(yīng)該劃歸某級政府”時，其確切的含義是“決策責(zé)任”的劃分，即事權(quán)的劃分：服務(wù)的類型、供應(yīng)水平、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、供給對象、供給渠道與方式，以及何時供應(yīng)的決策，由某一層級政府做出，并由其承擔(dān)決策后果的全部責(zé)任。然而，決策責(zé)任劃歸某一層級政府，并不表明該項(xiàng)服務(wù)的資金安排（支出責(zé)任）、日常管理和執(zhí)行情況的監(jiān)督責(zé)任，必須同時劃歸該層級政府，雖然在有些情況下確實(shí)如此。

四、我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的現(xiàn)狀分析

現(xiàn)實(shí)問題始終是引發(fā)邏輯思辨的源頭，當(dāng)今中國公共財(cái)政改革過程中所出現(xiàn)的一系列困難、阻礙都在不停地拷問著現(xiàn)有的財(cái)稅改革理論體系和實(shí)踐方式。由于我國分稅制改革理論原則的不完善，特別是事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的現(xiàn)實(shí)狀況，導(dǎo)致了諸如地方債務(wù)、土地財(cái)政、社會保障統(tǒng)籌、基本公共服務(wù)均等化等問題難以得到根本解決。從本質(zhì)上說，由于事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政原則的缺失，使得政府與市場之間、中央與地方政府之間、財(cái)政部門與其他公共部門之間無法清晰劃分職能界限，導(dǎo)致資源配置低效，甚至公共資源的損失浪費(fèi)。

首先，政府職能范圍在市場規(guī)律面前界定不清，特別是地方政府基于本地區(qū)事權(quán)政績的考量，不恰當(dāng)?shù)亟槿胧袌龈偁?，干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動，使得政府行為“越位”、“缺位”、“錯位”的現(xiàn)象屢見不鮮。這既損害了資源配置效率，干擾了國家產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，更不利于政府民生事權(quán)的履行。比如近年來“土地財(cái)政”現(xiàn)象在地方政府層面的蔓延、持續(xù)與固化，以及其與地方經(jīng)濟(jì)“房地產(chǎn)依賴”，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級緩慢等現(xiàn)象的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，都較為深刻地反映出現(xiàn)行分稅制中所存在的深層次體制缺陷，即在政府間事權(quán)劃分不合理，支出責(zé)任科學(xué)分配缺失的情況下，地方政府財(cái)政職能履行的激勵與約束機(jī)制不夠完善，導(dǎo)致財(cái)政投入的缺位、越位、錯位，以及公共支出績效不高等問題日益嚴(yán)重。

其次，中央政府事權(quán)“不實(shí)”，外溢性支出責(zé)任負(fù)擔(dān)不足，缺少適應(yīng)中國特點(diǎn)的中央與地方政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分體制安排。除了國防、外交、政策與規(guī)制、大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等少數(shù)方面，中央政府對于文化、宗教、社會秩序與安全、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、社會保障等外部效應(yīng)明顯的公共服務(wù)方面的財(cái)政投入較發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家乃至金磚國家都明顯偏低。事實(shí)上，在以上方面我國中央政府更多地是在行使其對下級政府的政策執(zhí)行指導(dǎo)和監(jiān)督管理職能。同時，在如邊疆國防、社會保障統(tǒng)籌、流轉(zhuǎn)稅改革、司法體制改革等領(lǐng)域由于事權(quán)與支出責(zé)任在中央與地方政府間沒有明確的法定界限，使得事權(quán)交叉、支出責(zé)任錯位的現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)，這也直接導(dǎo)致了政府間財(cái)政預(yù)算安排與執(zhí)行的不規(guī)范，存在互相擠占或互留缺口的狀況，不符合現(xiàn)代財(cái)政制度的一般要求，這不僅造成財(cái)政支出績效偏低，增加了宏觀政策目標(biāo)完成的難度，而且影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

再次，我國很多政府部門擁有財(cái)政事權(quán)，存在著同一事權(quán)在部門間交叉、重疊、缺位等現(xiàn)象，支出責(zé)任歸屬很難界定，加之監(jiān)管不力，同一事項(xiàng)由不同部門重復(fù)投入財(cái)政專項(xiàng)資金的情況時有發(fā)生。同時，相關(guān)法律法規(guī)對各級教育、農(nóng)業(yè)、水利、廉租房等方面的財(cái)政支出規(guī)?；蛟鏊倥cGDP或財(cái)政收入的規(guī)模或增速掛鉤，這類法定支出制度的背后也大多是部門利益在發(fā)揮作用，造成財(cái)政資金的供需之間難以實(shí)現(xiàn)平衡。非財(cái)政部門擁有財(cái)政事權(quán)的另一個結(jié)果是“跑部錢進(jìn)”地爭取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，而各部門的決策大多是站在部門利益之上，而非財(cái)政資金總體的安全、高效，最終結(jié)果是財(cái)政資金的效率損失。

最后，人事考核制度、行政體制改革、司法體制改革等層面多年來存在的改革難題也同事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的財(cái)政體制之間形成了相互掣肘、負(fù)效應(yīng)疊加的局面?，F(xiàn)行人事考核制度中重經(jīng)濟(jì)增長、輕公共投入績效；重事權(quán)政績、輕支出責(zé)任履行及成本分析，這在一定程度上掩蓋且加劇了我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)的財(cái)政體制問題，反過來，這種不相適應(yīng)也為人事考核制度的優(yōu)化帶來阻力。在行政體制改革與司法體制改革方面，不合理的條塊分割，既阻礙了生產(chǎn)要素?zé)o壁壘的區(qū)域間流動，也滋長了地方保護(hù)主義和部門利益，不利于公平市場環(huán)境的維護(hù)、跨區(qū)域公共利益的實(shí)現(xiàn)，以及財(cái)政體制的統(tǒng)籌改革，更進(jìn)一步模糊了政府間事權(quán)劃分的邊界與支出責(zé)任的匹配問題，同時，也正是由于政府間事權(quán)劃分以及支出責(zé)任的不明確，導(dǎo)致我國行政體制改革與司法體制改革中的頑疾多年得不到徹底消除，歷史問題時有重現(xiàn)。

此外，事權(quán)法定與相應(yīng)的支出責(zé)任法規(guī)粗放，執(zhí)行細(xì)則缺失。當(dāng)前，除國務(wù)院及財(cái)政部出臺的相關(guān)指導(dǎo)意見或說明外，尚未將這一改革提升到法律層面。這里固然存在改革尚處攻堅(jiān)探索階段，各種因素、變化和經(jīng)驗(yàn)也尚在觀察和總結(jié)之中的因素，但從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)盡早將事權(quán)與支出責(zé)任的劃分體現(xiàn)在《預(yù)算法》《組織法》等法律法規(guī)當(dāng)中，基于事權(quán)與支出責(zé)任法定的大前提推動財(cái)政體制的深化改革。

五、頂層設(shè)計(jì)

我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制安排的頂層設(shè)計(jì)主要包括三個方面。

一是理順新時期我國公共財(cái)政體制改革的邏輯順序。國家財(cái)政體制構(gòu)建的理想規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是：首先，根據(jù)國家憲法，合理界定政府與市場的邊界，從整體上明確國家職能并確定政府的事權(quán)。其次，根據(jù)相應(yīng)原則合理劃分各級政府以及政府各部門的事權(quán)與支出責(zé)任。再次，根據(jù)事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，合理構(gòu)建稅制結(jié)構(gòu)，并確定各級政府的稅收以及整個財(cái)政收入分配關(guān)系，輔之以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系，做到財(cái)力與事權(quán)相匹配。最后，通過預(yù)算制度、財(cái)政績效評價制度和財(cái)政監(jiān)督制度來確保財(cái)政收支行為的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。由此可見，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度，實(shí)為整個財(cái)稅體制構(gòu)建之基石或邏輯起點(diǎn)。從我國分稅制改革的歷史進(jìn)程來看，逆向邏輯的改革實(shí)踐雖在當(dāng)時的歷史條件下取得了巨大成就，維護(hù)了中央的財(cái)政自主，確保了當(dāng)時央地關(guān)系的穩(wěn)定，但事權(quán)與支出責(zé)任劃分的深層次矛盾也日漸突出。整體來看，在“穩(wěn)定稅負(fù)”“稅收法定”“減稅降負(fù)”等制度規(guī)則越來越成熟的情況下，稅制改革的調(diào)整已趨于穩(wěn)定，現(xiàn)在將政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革作為今后我國公共財(cái)政體制改革重點(diǎn)的時機(jī)已經(jīng)成熟。

二是確立頂層設(shè)計(jì)的基本原則。一方面應(yīng)堅(jiān)持業(yè)已形成的基本原則共識：首先，外部收益內(nèi)部化原則。從公共品供給主體的角度來看，大多數(shù)公共服務(wù)的提供都會不同程度地產(chǎn)生外部效應(yīng)，為保證公共服務(wù)的有效且可持續(xù)供給，各級政府在事權(quán)劃分與支出責(zé)任分配保障的體制與制度設(shè)計(jì)上，必須盡可能地從技術(shù)層面將不同級次政府提供的不同種類的公共服務(wù)所產(chǎn)生的外溢程度與范圍加以度量，從而確定某項(xiàng)公共服務(wù)事權(quán)履行的供給收益與支出責(zé)任的成本負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)在某一層級政府轄區(qū)內(nèi)的內(nèi)部化涵蓋與對應(yīng)。其次，信息獲取及處理的難易程度。要實(shí)現(xiàn)資源配置上公共品需求與供給的有效均衡，獲取全面完整、真實(shí)準(zhǔn)確的市場與社會信息十分關(guān)鍵，如公共服務(wù)需求信息的收集與分析，涉及到人口、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、宗教各個方面的社會信息，其信息處理的復(fù)雜程度可想而知。然而，由于不同級次的政府與原始信息源間的距離各不相同，因此，在信息搜集、反饋、糾偏、處理上距離信息源越近、復(fù)雜程度越高、反應(yīng)速度越快、獲取成本越低的事權(quán)越適合于基層政府負(fù)責(zé)，相反，則適合于高層級政府承擔(dān)。另一方面，應(yīng)堅(jiān)持事權(quán)與支出責(zé)任基本對稱的原則，這要求各級政府在公共服務(wù)的供給決策、執(zhí)行管控、支出責(zé)任履行方面應(yīng)基本對稱。目前，應(yīng)嚴(yán)格控制并適當(dāng)減少上級政府掌握的過多決策事權(quán)，并以技術(shù)分析為依據(jù)適當(dāng)上劃支出責(zé)任，下級政府在決策與執(zhí)行管控事權(quán)基本對稱的前提下，承擔(dān)必要的支出責(zé)任。此外，還應(yīng)堅(jiān)持差別化原則，即結(jié)合我國國情，針對特殊地區(qū)、特殊事務(wù)科學(xué)劃定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任。

三是明確改革框架與路線圖?？傮w而言，我國政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革主要包括四個組成部分：首先是依據(jù)公共財(cái)政原理與我國現(xiàn)實(shí)國情，從法律層面上盡早明確各級政府的獨(dú)立事權(quán)，盡量縮小共享事權(quán)范圍，這也是改革的第一步。其次，在法律法規(guī)得到必要完善的基礎(chǔ)上，盡快推進(jìn)有關(guān)行政體制與司法體制改革，將關(guān)系到全國統(tǒng)一市場、生產(chǎn)要素自由流動、公平市場環(huán)境、外溢性約束或激勵的公共部門實(shí)現(xiàn)從中央到地方的自上而下的垂直管理，從而有效落實(shí)中央事權(quán)，剝離不適宜的地方事權(quán)。再次，在以上改革的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)劃分中央與地方間針對各自事權(quán)的支出責(zé)任，其中，仍需從法律層面明確中央與地方共享事權(quán)的支出責(zé)任劃分。最后，針對已明確的政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分，以此為依據(jù)，將財(cái)力與支出責(zé)任相匹配，落實(shí)具體操作層面的物質(zhì)保障，并進(jìn)一步調(diào)整政府財(cái)力融資的方式與管理機(jī)制，使其能夠有效適應(yīng)以上改革。當(dāng)然，政府間轉(zhuǎn)移支付制度與財(cái)力的轉(zhuǎn)移也應(yīng)以此為基礎(chǔ)，并從法律角度保障各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)。

具體而言，政府事權(quán)可分為決策權(quán)、監(jiān)管權(quán)與執(zhí)行權(quán)，依據(jù)公共產(chǎn)品與公共財(cái)政原理，不同事權(quán)的決策權(quán)與監(jiān)管權(quán)能夠較為清晰地在各級政府間進(jìn)行劃分，而執(zhí)行權(quán)還應(yīng)具體劃分為某一級政府的獨(dú)立執(zhí)行權(quán)與多級政府間的委托執(zhí)行權(quán)。當(dāng)然，無論是決策權(quán)、監(jiān)管權(quán)，還是獨(dú)立執(zhí)行權(quán)與委托執(zhí)行權(quán)的劃分都應(yīng)建立在有法可依的基礎(chǔ)上。在政府間事權(quán)得到明確后，各級政府的支出責(zé)任必須與其相適應(yīng)，其中，每一級政府事權(quán)中的決策權(quán)、監(jiān)管權(quán)、獨(dú)立執(zhí)行權(quán)與其支出責(zé)任為相對應(yīng)關(guān)系，即本級政府承擔(dān)的單一支出責(zé)任，而委托執(zhí)行權(quán)對應(yīng)的則是多級政府共同承擔(dān)的共擔(dān)支出責(zé)任，其劃分應(yīng)遵循外部效應(yīng)內(nèi)部化、信息處理復(fù)雜性、激勵相容機(jī)制等原則，并結(jié)合新時期民生財(cái)政、城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)變等新特點(diǎn)，適度增加中央政府（或上級政府）在共擔(dān)支出責(zé)任中的比重，明確特殊地區(qū)與事權(quán)履行中地方政府的支出責(zé)任。當(dāng)然，支出責(zé)任的劃分也需要在政府間事權(quán)法定的前提下，以法律法規(guī)細(xì)則的形式予以確認(rèn)，而通過政府預(yù)算管理制度中政府收支科目、國庫收支流程、預(yù)算編制等內(nèi)容的進(jìn)一步調(diào)整是在財(cái)政現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中踐行改革并形成制度約束的重要手段。同時，在政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制得到確立的基礎(chǔ)上，通過深化分稅制改革，使得各級政府支出責(zé)任的履行能夠獲得充分、及時的財(cái)力保障，這一方面需要通過地方稅與地方債務(wù)融資制度的不斷完善滿足地方政府法定單一支出責(zé)任履行的需要，另一方面，還需要政府間縱向、橫向轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)化，科學(xué)確定多級政府法定共擔(dān)支出責(zé)任的比例。此外，對于來自公共資源等方面的非稅收入應(yīng)盡量實(shí)現(xiàn)屬地化管理，將其財(cái)力完整地交由地方政府使用。

圖1為政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革頂層設(shè)計(jì)中各要件及組成部分之間的邏輯關(guān)系。

圖1 政府間事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革頂層設(shè)計(jì)圖

六、實(shí)施方案

在改革的頂層設(shè)計(jì)框架下，具體實(shí)施方案可匯總?cè)缦拢?/p>

一是重點(diǎn)調(diào)整省及省以下地方政府間事權(quán)劃分，適度提高中央與省級政府的支出責(zé)任分配比例。省及省以下地方政府間事權(quán)劃分改革的重點(diǎn)在于當(dāng)前省市縣鄉(xiāng)政府間重疊與交叉事權(quán)主體的重新認(rèn)定，同時，建立起省內(nèi)各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任的穩(wěn)定調(diào)整機(jī)制與確認(rèn)程序，這一點(diǎn)無論是在改革的過渡期還是體制調(diào)整后的穩(wěn)定期都是十分必要的，它是在基于盡可能的事權(quán)與支出責(zé)任法定的前提下，通過法規(guī)與制度安排，為事權(quán)與支出責(zé)任的調(diào)整涉及到的各級政府提供一個公開透明、民主理性的溝通機(jī)制，從而適應(yīng)政府間事權(quán)與支出責(zé)任內(nèi)容的客觀變化。此外，基于我國財(cái)政體制的改革現(xiàn)狀及事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的改革要求，中央與省級政府應(yīng)適當(dāng)提高其在地方政府負(fù)有主要事權(quán)責(zé)任的部分公共服務(wù)供給中的支出責(zé)任承擔(dān)比例。這一方面體現(xiàn)出公共品受益外溢內(nèi)部化的原則，另一方面也是我國財(cái)政體制設(shè)計(jì)的客觀要求。

二是從具體事權(quán)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)原理出發(fā)，研究制定政府間事權(quán)劃分清單與支出責(zé)任配置明細(xì)表，一方面針對教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、環(huán)境、科研、文化、公共安全等帶有顯著供給層次的事權(quán)應(yīng)根據(jù)不同層次公共品的性質(zhì)確定政府間的支出責(zé)任，原則是在適度維持現(xiàn)有地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大中央政府（或上級政府）對帶有顯著正外部性的公共服務(wù)供給的支出責(zé)任，另一方面，在國防、外交、民族、宗教等事務(wù)方面，要在維持中央事權(quán)基本穩(wěn)定的前提下，明確地方政府的支出責(zé)任事由與分擔(dān)比例。

三是建立穩(wěn)定的地方稅體系，夯實(shí)地方政府事權(quán)與支出責(zé)任執(zhí)行的財(cái)力基礎(chǔ)。近年來，隨著“營改增”稅制改革的全面鋪開，資源稅改革的加緊落實(shí)，房地產(chǎn)稅試點(diǎn)與立法的推進(jìn)，環(huán)境保護(hù)稅法的出臺，以及個人所得稅收入的快速增長等與地方稅體系建設(shè)密切相關(guān)的改革措施與稅制結(jié)構(gòu)變化的出現(xiàn)，地方財(cái)政的事權(quán)與支出責(zé)任保障能力正面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，未來應(yīng)盡早明確以房地產(chǎn)稅為核心的地方稅體系建設(shè)方向，不斷完善環(huán)境保護(hù)稅稅制，擴(kuò)大中央和地方共享資源稅的范圍，差別化處理中央和地方的個人所得稅分配比例，確保增值稅共享比例的落實(shí)和適時調(diào)整等，以此確保政府間事權(quán)與支出責(zé)任的切實(shí)劃分和相互適應(yīng)度的提升。

四是進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。重新安排各級政府間公共服務(wù)支出責(zé)任的分配比例需要以現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度為重要載體，并對其制度、方法、結(jié)構(gòu)本身進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革。第一，綜合考慮生態(tài)、資源、地理、人口、政治等客觀因素，兼顧區(qū)域間公共服務(wù)均等化的成本差異，進(jìn)而科學(xué)制定轉(zhuǎn)移支付基本公式中的標(biāo)準(zhǔn)支出、標(biāo)準(zhǔn)收入、標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人員等的測算方法。同時，上級政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與結(jié)構(gòu)安排及其測算方法應(yīng)在與下級政府充分商討的前提下對其公開，進(jìn)而增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性、預(yù)期性與穩(wěn)定性，使下級政府能夠高效地履行支出責(zé)任。第二，在“兩稅”（增值稅與消費(fèi)稅）定額返還改革的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的績效考評力度，為此類項(xiàng)目的壓縮清理與整合規(guī)范提供科學(xué)依據(jù)，同時，設(shè)計(jì)總體時間表有計(jì)劃地提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，逐步增強(qiáng)地方政府支出責(zé)任履行的能力。第三，充分發(fā)揮中央政府在財(cái)權(quán)把控與財(cái)力安排上的主導(dǎo)作用，以及區(qū)域調(diào)控與橫向轉(zhuǎn)移制度設(shè)計(jì)中的事權(quán)優(yōu)勢，利用稅制改革將集中上來的財(cái)力通過“一般性補(bǔ)助”“生態(tài)補(bǔ)償”“產(chǎn)業(yè)扶持”“跨區(qū)域基建”等方式實(shí)現(xiàn)橫向財(cái)力的科學(xué)配置。

五是通過立法及現(xiàn)有法律的修訂確立政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的法律地位與執(zhí)行依據(jù)。首先，建議中央政府以各級政府間財(cái)政關(guān)系為核心起草《財(cái)政基本法》及其實(shí)施細(xì)則，強(qiáng)調(diào)事權(quán)與財(cái)權(quán)的法定，財(cái)力與支出責(zé)任的法制安排，明確以上各體制要素調(diào)整過程中各級政府的權(quán)力與義務(wù)以及法律程序。在存在委托代理關(guān)系或權(quán)力與義務(wù)存在客觀分離的事權(quán)與支出責(zé)任的安排上，確立法治化原則與責(zé)任追究條款，盡量減少行政命令給事權(quán)與支出責(zé)任劃分帶來的不確定性。其次，依據(jù)《財(cái)政基本法》的要求，進(jìn)一步修訂《預(yù)算法》以及相應(yīng)的地方性財(cái)政責(zé)任法規(guī)，為地方政府因地制宜地開展事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革提供法律保障。這不僅提升了低級別政府在相應(yīng)改革中的財(cái)政話語權(quán)，減少了基層政府由于體制原因陷入財(cái)政困境的風(fēng)險，也避免了省以下財(cái)政體制改革同中央與省級政府間的分稅制相沖突。

［1］崔志坤，張燕.財(cái)政分權(quán)、轉(zhuǎn)移支付和地方福利性財(cái)政支出效率［J］.財(cái)政研究，2017（05）.

［2］張斌.事權(quán)與支出責(zé)任視角下的地方稅體系建設(shè)［J］.稅務(wù)研究，2016（09）.

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Promotion of Fiscal System Reforms to Adapt Expenditure Responsibilities to Government Powers:Top Design and Implementation Plan

Sun Kejing

s:Clear division and scientific adjustment of government functions at all levels is the basis for the tax sharing system reform and the logical starting point.Only by the clear division of powers between the government,the expenditure responsibilities between all levels of governments can be defined,so as to ensure the effective performance of power，which is the precondition to build a stable and efficient administrative order,social order and market order.And it is also the basic premise of improving national governance capacity and the efficiency of the allocation of public resources.Meanwhile,it is an important condition for reducing rent-seeking,corruption,and the fundamental basis for the realization of a reasonable matching of fiscal resources and powers.

Government Power;Expenditure Responsibility;Top Design;Implementation Plan

F812.2

A

2096-1391（2017）09-0052-10

* 本文為國家社會科學(xué)基金重大課題“中國的政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分研究”（16ZDA066）、國家社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目“轄區(qū)公共利益歸宿與基層社會治理中的政府預(yù)算制度創(chuàng)新”（14CZZ021）、國家社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目“現(xiàn)代財(cái)政視閾下學(xué)前教育政府供給機(jī)制創(chuàng)新研究”（15BGL042）、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)優(yōu)秀科研創(chuàng)新人才項(xiàng)目（DUFE2015R05）、2017年財(cái)政部與共建高校聯(lián)合研究課題“各國中央政府部門預(yù)算國際比較研究”的階段性成果。

孫克競，博士，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院，副教授、碩士生導(dǎo)師

（責(zé)任編輯：邢荷生）