寫在《環(huán)境保護稅法》正式實施之前

2016年12月25日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》（以下簡稱《環(huán)境保護稅法》）在歷時6年，經(jīng)過兩次審議后終獲全國人大常委會表決通過。作為中央提出落實稅收法定原則要求后，最高立法機關(guān)審議通過的第一部稅法，具有非常重要的現(xiàn)實意義和歷史意義。

《環(huán)境保護稅法》將于2018年1月1日起正式實施，此時此刻，除了渴望和希冀之外，有一份惦念，也有一份不安。惦念的是《環(huán)境保護稅法》經(jīng)歷的那些不平凡歲月，不安的是《環(huán)境保護稅法》能不能實現(xiàn)初衷。

一、環(huán)境保護稅進化史

中國環(huán)境保護稅法的形成經(jīng)歷了一個漫長的進化過程，這個過程中，中國的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷了高速增長，但中國的環(huán)境和資源遭遇了巨大的挑戰(zhàn)，而這些挑戰(zhàn)最終促進了中國環(huán)境保護稅法的進步。

（一）中國環(huán)境保護稅的前身——排污費

排污費在中國持續(xù)了30年的時間，這個時間中排污費自身也進行了一些修訂和完善。

1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》確立了排污費制度，1982年開始，我國根據(jù)讓污染者付費的原則，由政府部門對排污企業(yè)征收排污費，《征收排污費暫行辦法》的實施是我國排污費征收管理制度的起點。2003年，我國國務(wù)院頒布的《排污費征收使用管理條例》規(guī)定，排污費應(yīng)該按照排污量征收，標志著我國的排污費管理制度不斷完善。

2014年，國務(wù)院有關(guān)部門發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整排污費征收標準等有關(guān)問題的通知》進一步完善了排污費的征收標準。

經(jīng)過了30余年的發(fā)展，排污費管理制度不斷完善，對中國的環(huán)境保護發(fā)揮了重要的作用。

但是隨著環(huán)保形勢的變化，排污費體現(xiàn)了諸多不適應(yīng)之處。

一是排污費征收比率較低，低于企業(yè)的治污成本，無法發(fā)揮促進企業(yè)積極主動地進行污染治理。

二是排污費征收效率較低，雖然排污費也是有國家行政部門征收的，但是其規(guī)范性遠遠不及稅費，征收過程中有的企業(yè)甚至與行政部門之間有議價現(xiàn)象。

三是由于排污涉及到的范圍較廣，企業(yè)眾多，環(huán)保部門往往力不從心。人力物力的不足，使得排污費制度在實行的過程中，往往不能全面地發(fā)揮作用。

四是由于排污費的管理并沒有稅費管理嚴格，很多基層環(huán)保部門環(huán)保經(jīng)費不足，存在挪用現(xiàn)象，并未全部用于環(huán)保。

（二）費改稅——一次艱難的長跑

由于排污費這些局限性和我國環(huán)保形勢的緊迫性，開征環(huán)境保護稅勢在必行。早在2006年的兩會期間，全國政協(xié)委員鄭健齡就曾向大會提交提案，建議各地對排污企業(yè)征收的排污費統(tǒng)一改為環(huán)境稅，由法律保證各項污染費用的收取，以此促進我國污染治理和環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

2007年，我國政府首次明確將進行環(huán)境稅立法，當(dāng)年6月，國務(wù)院頒布《節(jié)能減排綜合性工作方案》，其中一項具體政策措施即為“研究開征環(huán)境稅”。同年10月，中共十七大報告提出，要“實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補償機制”，資源與環(huán)境問題被提至更高的層面，而這也使得開征環(huán)境稅成為2008年政府重點推進的稅收改革之一。

2010年10月底，十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》正式提出開征環(huán)境保護稅。

2012年8月27日，全國人大常委會在北京首次審議《中華人民共和國環(huán)境保護法修正案（草案）》。根據(jù)規(guī)定，按照排放污染物的種類和對環(huán)境的危害程度征繳費用，征繳費用的具體辦法由國務(wù)院根據(jù)有關(guān)法律制定，對排污費的繳納和使用做出原則性規(guī)定，以此為今后國家設(shè)立環(huán)境稅留下空間。

2014年的政府工作報告和《2014年中央和地方預(yù)算草案的報告》中再次提到，做好環(huán)境保護稅立法相關(guān)工作和加快推動環(huán)境保護稅立法工作等。

2014年11月3日，備受關(guān)注的環(huán)境保護稅立法有了更新的動態(tài)，媒體從全國人大財經(jīng)委獲悉，財政部會同環(huán)境保護部、國家稅務(wù)總局積極推進中華人民共和國環(huán)境保護稅立法工作，已形成《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》（草案稿）并報送國務(wù)院。

2015年6月，國務(wù)院法制辦公布了《環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》，明確了環(huán)境保護稅的征收制度。

2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》，該法自2018年1月1日起施行，標志著環(huán)境保護稅正式成為稅種之一。

二、開征環(huán)境保護稅的重要意義

開征環(huán)境保護稅符合綠色發(fā)展的潮流，是保護生態(tài)環(huán)境、治理環(huán)境污染的重要制度。盡管征收環(huán)境保護稅短期內(nèi)會給一些企業(yè)的經(jīng)營造成困難，但從長遠來看，開征環(huán)境保護稅意義重大。

（一）有助于形成完整的環(huán)境保護稅收體系

環(huán)境保護稅出臺后，我國環(huán)境保護稅收體系已較為完整，形成了以環(huán)境保護稅為核心，其他稅種為輔助的環(huán)境保護稅收體系。

（1）環(huán)境保護稅。環(huán)境保護稅的應(yīng)稅污染物包括大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。該稅種主要針對的是排污，對大氣污染、水污染、固體廢物污染及噪聲污染的調(diào)節(jié)起著重要作用。

（2）資源稅。資源稅的納稅人是在中華人民共和國領(lǐng)域及管轄海域開采規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽（以下稱開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品）的單位和個人。對保護我國的礦產(chǎn)資源起到了重要作用。

（3）消費稅。消費稅的征稅范圍包括煙、酒、鞭炮、焰火、化妝品、成品油、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板、摩托車、小汽車、電池、涂料。這些征稅范圍中的成品油、木制一次性筷子等征收消費稅，對抑制高耗能產(chǎn)品的消費起著重要作用。

（4）其他考慮了環(huán)境保護因素的稅種，如增值稅、企業(yè)所得稅等。

（二）有助于促進生態(tài)環(huán)境保護

環(huán)境保護稅采用價值規(guī)律，將環(huán)境的外部不經(jīng)濟內(nèi)部化，對可能使生態(tài)環(huán)境受到污染破壞的行為進行稅費征收的措施。只有環(huán)境保護稅的征收標準大于治污成本，才能達到抑制環(huán)境惡化、改善環(huán)境質(zhì)量的目的。

對于生產(chǎn)者，環(huán)境保護稅的開征增加了企業(yè)的生產(chǎn)成本，利潤減少。基于理性經(jīng)濟人的理論，生產(chǎn)者為了追求利益的最大化，會減少污染排放，加強對環(huán)境污染的治理，向低污染產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展來減少稅負。對于消費者，環(huán)境保護稅促使消費者減少了使用污染的產(chǎn)品。環(huán)境保護稅加重了產(chǎn)生污染的消費品的成本，以致消費品的價格也相應(yīng)提高，稅負最終會轉(zhuǎn)移到消費者身上。消費者購買或使用破壞環(huán)境的產(chǎn)品或者服務(wù)，就要為該產(chǎn)品或者服務(wù)承擔(dān)環(huán)境成本，消費更高。所以，消費者會有意識地避免該類高價消費品，減少使用甚至不再購買這類的消費品，轉(zhuǎn)而使用清潔產(chǎn)品。長期以往，使消費者養(yǎng)成綠色消費的習(xí)慣。無論是生產(chǎn)者還是消費者，環(huán)境保護稅的開征都會對環(huán)境治理的改善具有積極的作用。因此，環(huán)境保護稅的開征最終能達到保護環(huán)境與治理污染的目的。

根據(jù)西方各國的經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，環(huán)境保護稅有利于保護和維護生態(tài)環(huán)境。例如挪威的碳稅，自開始施行，工廠的二氧化碳排放量就下降了21%，居民使用的機動車的二氧化碳排放量也下降了2%到3%。工業(yè)企業(yè)采取技術(shù)創(chuàng)新的措施，讓每桶石油造成的污染減少了2%左右，降低了90%的排污量。丹麥的二氧化碳稅，制定了二氧化碳的等級標準，對供暖等的征收水平有所提高，在短時間內(nèi)丹麥的二氧化碳排放量就下降了280萬噸。另有對廢棄物課征的稅種，使廢棄物的回收利用比例增長了一倍，掩埋比率的下降比例超過一半，環(huán)境效應(yīng)非常顯著。北歐五國制定了含鉛汽油與無鉛汽油的差別稅率，使含鉛汽油從市場退出，污染產(chǎn)品的市場占有率明顯降低。可見，環(huán)境保護稅能引導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的同時協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境，遵循可持續(xù)發(fā)展的要求。

（三）有利于推動黨政領(lǐng)導(dǎo)考核評價制度的改革

在過去很長一段時間，GDP是地方官員的最重要考核標準。在這種考核導(dǎo)向下，中國的經(jīng)濟發(fā)生了快速增長。但另一方面，一些地方單純追求GDP，不惜以高投入、高排放、高污染換取經(jīng)濟增長速度，給我國的生態(tài)環(huán)境帶來很大的壓力。環(huán)境保護稅的實施后，引進、新建高污染、高能耗項目，意味著企業(yè)的高稅負，不僅對引進企業(yè)不利，對于地方政府來講也要受到環(huán)保督查的壓力。環(huán)境保護稅某種程度上可以看作是綠色發(fā)展的基礎(chǔ)制度，有助于推動領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核制度的改革，有利于塑造和培育“綠色政績觀”。

（四）有助于調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)與再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

環(huán)境保護稅有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。一方面，開征環(huán)境保護稅不利于污染企業(yè)的發(fā)展，環(huán)境成本的增加導(dǎo)致企業(yè)的生產(chǎn)成本相應(yīng)提高，利潤率降低。企業(yè)若沒有采取積極的應(yīng)對策略，可能導(dǎo)致企業(yè)縮小規(guī)模。對應(yīng)污染產(chǎn)業(yè)來看，行業(yè)規(guī)模也可能出現(xiàn)整體萎縮。

另一方面，環(huán)境保護稅激勵企業(yè)進行技術(shù)創(chuàng)新，鼓勵開發(fā)環(huán)保產(chǎn)品，間接地推動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另外，環(huán)境保護稅的稅收所得將有部分用于發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，通過財政補貼以及稅收優(yōu)惠的手段，激勵、鼓勵、支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的規(guī)模壯大。同時，企業(yè)引入環(huán)保設(shè)備，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的利潤有較高的提升空間。這項政策使環(huán)保產(chǎn)業(yè)被重視，鼓勵資本向環(huán)保產(chǎn)業(yè)和再生資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成環(huán)境保護的良性循環(huán)。

（五）有助于為環(huán)境治理提供資金來源

治理環(huán)境需要政府投入大量的資金。環(huán)境保護稅作為稅收手段，能為政府提供一定的公共財政收入，作為環(huán)境治理的專項資金。

世界銀行的研究報告表明，當(dāng)一個國家環(huán)境治理投資總額占國民生產(chǎn)總值的0.01-0.15區(qū)間內(nèi)，說明環(huán)境問題得到了基本處理與控制；當(dāng)達到國民生產(chǎn)總值的0.02-0.03區(qū)間內(nèi)，說明環(huán)境的質(zhì)量有所提高。因此，為了減少生態(tài)破壞與環(huán)境污染，切實達到改善環(huán)境質(zhì)量的目的，需要有充足穩(wěn)定的資金支持。發(fā)達國家的環(huán)境保護資金投入占GDP的比例達到1.5%-2%左右，其中美國達到了2%，德國達到2.1%，日本有2%-3%。

從上述數(shù)據(jù)看出，我國環(huán)境治理投資總額占國民生產(chǎn)總值的比重一直較低，直到2010年才超過1.5%，與國際水平仍相差一段距離。雖然我國的環(huán)境保護資金投入呈逐年遞增趨勢，但仍未達到發(fā)達國家的投入比重。

實證研究表明，OECD國家的環(huán)境保護稅占稅收收入的比例呈增長態(tài)勢，環(huán)境保護資金充足，環(huán)境保護稅的作用逐漸增強。從各個國家來看，2010年比例最高的為14.98%（土耳其），最低的為3.18%（英國）。在26個國家中，只有四個國家沒有增長。從這些數(shù)據(jù)來看，環(huán)境保護稅在稅收系統(tǒng)中占有重要的地位。

三、《環(huán)境保護稅法》能不能起到預(yù)想的效果

原排污費被“詬病”行之無效的原因之一就是征收標準偏低，甚至遠低于排放企業(yè)的污染治理成本。結(jié)果排放企業(yè)寧愿繳納排污費也不愿意治理污染，導(dǎo)致排污費無法實現(xiàn)激勵促進企業(yè)減排的初衷。環(huán)境保護稅法要取得預(yù)期的效果，關(guān)鍵是在稅率設(shè)置上要高于治理成本，以促進重污染企業(yè)轉(zhuǎn)型，稅率應(yīng)該實行差別化，讓環(huán)保稅真正起到應(yīng)有的作用。

財政部、稅務(wù)總局、環(huán)境保護部近日聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地落實稅法授權(quán)事項，確定本地區(qū)應(yīng)稅大氣污染物和水污染物具體適用稅額，以及應(yīng)稅污染物排放量抽樣測算和核定征收方法。這相當(dāng)于給地方一定的自助權(quán)，讓地方根據(jù)自身實際確定符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境承受能力和經(jīng)濟承受能力的具體細則。

地方在具體制定細則的過程中，要有大局意識，要認識到我國生態(tài)環(huán)境面臨的嚴峻形勢，要承擔(dān)起保護青山綠水的責(zé)任，絕不能打小算盤。具體來講，需要注意以下幾點。

首先，統(tǒng)籌考慮直排成本大于治理成本的立法宗旨。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》保護和改善環(huán)境，減少污染排放物的立法目的，擬定稅額必須遵循的原則是讓企業(yè)直接排放的納稅成本高于治理成本，這樣才能約束企業(yè)直接排放污染物的行為。稅法規(guī)定稅額的最低標準，就是企業(yè)治理污染的成本。

其次，統(tǒng)籌考慮稅收優(yōu)惠政策給予企業(yè)減排與減負的空間。其中的理由是《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》第十三條規(guī)定：“納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標準百分之三十的，減按百分之七十五征收環(huán)境保護稅。納稅人排放應(yīng)稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規(guī)定的污染物排放標準百分之五十的，減按百分之五十征收環(huán)境保護稅。”原排污費優(yōu)惠政策只有低于排放標準50%以上減半征收一項，稅法增加了優(yōu)惠政策，受惠企業(yè)將增加。

最后，要統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)丨h(huán)境承載能力和污染排放的特點。各地區(qū)擬定的稅額要統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境承載能力，雖然近些年來大多數(shù)地區(qū)環(huán)境質(zhì)量總體良好并持續(xù)改善，但仍處在保護與破壞、改善與惡化相持階段。與此同時，不同地區(qū)由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不同，大氣污染物和水污染物并不相同，需要因地制宜，抓住導(dǎo)致環(huán)境污染的主要原因，運用經(jīng)濟手段遏制亂排放、高排放的問題。

參考文獻：

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