行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的合理化實(shí)施路徑探究

吳賽紅

摘要：構(gòu)建行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的合理化實(shí)施路徑，需要從整體視角進(jìn)行考察，那種基于財(cái)務(wù)管理技術(shù)的優(yōu)化策略，并無法與單位體制變革的需要相契合。本文探討的實(shí)施路徑包括重視對單位財(cái)務(wù)實(shí)施環(huán)境的分析、廉政建設(shè)驅(qū)動(dòng)財(cái)務(wù)民主決策實(shí)施、分類型建立財(cái)務(wù)激勵(lì)和規(guī)制措施、縱向提升財(cái)務(wù)部門職能發(fā)揮效力四個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 財(cái)務(wù)內(nèi)控 合理化

在F省行政事業(yè)單位體制變革過程中，完善其財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制構(gòu)成了需要直面的課題。作為執(zhí)行預(yù)算會(huì)計(jì)的體制內(nèi)單位，財(cái)務(wù)內(nèi)控的核心工作內(nèi)容便是全面預(yù)算管理。從全面預(yù)算管理的內(nèi)在要求出發(fā)，關(guān)于全員參與和全過程管理的要求，在當(dāng)前的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控中還存在缺失。而且，在直線職能型組織架構(gòu)下，財(cái)務(wù)部門單純成為了執(zhí)行財(cái)務(wù)預(yù)算的部門，而缺乏足夠的主觀能動(dòng)性。所有這些都表明，構(gòu)建行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的合理化實(shí)施路徑，需要從整體視角進(jìn)行考察，那種基于財(cái)務(wù)管理技術(shù)的優(yōu)化策略，并無法與單位體制變革的需要相契合。但在時(shí)間和空間維度下，當(dāng)前應(yīng)重視組織生態(tài)環(huán)境、組織變革環(huán)境適應(yīng)性、落實(shí)主體責(zé)任等三個(gè)方面對構(gòu)建財(cái)務(wù)內(nèi)控合理化實(shí)施路徑的影響。基于以上所述，筆者將就文章主題展開討論。

一、行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控不合理現(xiàn)象分析

具體而言，可以從以下三個(gè)方面來對財(cái)務(wù)內(nèi)控不合理現(xiàn)象進(jìn)行分析。

（一）組織生態(tài)環(huán)境導(dǎo)致的不合理現(xiàn)象

F省行政事業(yè)單位仍然擁有體制內(nèi)單位的組織生態(tài)環(huán)境特征，其中權(quán)威式管理成為了推動(dòng)組織運(yùn)行的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力結(jié)構(gòu)。在這樣的組織生態(tài)環(huán)境下，在實(shí)施財(cái)務(wù)內(nèi)控時(shí)的約束機(jī)制便呈現(xiàn)出弱化的態(tài)勢。該態(tài)勢的形成一方面歸因于財(cái)務(wù)部門單純淪為了任務(wù)執(zhí)行部門，另一方面也因信息不對稱現(xiàn)象的存在，財(cái)務(wù)部門難以履行監(jiān)督職能。盡管行政事業(yè)單位已開始進(jìn)行組織變革，但其固有的組織生態(tài)環(huán)境并不會(huì)在短期內(nèi)得到根本改變。

（二）組織環(huán)境變革導(dǎo)致的不合理現(xiàn)象

行政事業(yè)單位組織環(huán)境變革在財(cái)權(quán)與事權(quán)的調(diào)整中得到體現(xiàn)，或者說當(dāng)前行政事業(yè)單位需要重視預(yù)算資金使用的效益問題，并在財(cái)務(wù)內(nèi)控中需要突出成本控制目標(biāo)。然而，受到現(xiàn)有組織生態(tài)環(huán)境的影響，以及因“路徑依賴”效應(yīng)對財(cái)務(wù)內(nèi)控的一貫干擾，全員參與下的預(yù)算管理格局難以徹底形成，從而也就使得財(cái)務(wù)內(nèi)控努力與單位組織變革要求間出現(xiàn)滯后狀況?？梢?，在建立財(cái)務(wù)內(nèi)控合理化實(shí)施路徑時(shí)，需要著眼于全部門、全員的參與。

（三）現(xiàn)行權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的不合理現(xiàn)象

落實(shí)主體責(zé)任、落實(shí)首責(zé)的要求已經(jīng)在行政事業(yè)單位中得到體現(xiàn)，但在面對財(cái)務(wù)內(nèi)控事宜時(shí)，權(quán)威式管理所要求的由上而下的信息傳遞形態(tài)，必然會(huì)與財(cái)務(wù)監(jiān)管所要求的由下而上的信息傳遞形態(tài)發(fā)生沖突。這樣一來，基層財(cái)務(wù)人員作為“弱勢群體”，必然會(huì)在趨利避害的行為偏好驅(qū)使下淡化自身的主體責(zé)任，進(jìn)而在嚴(yán)格執(zhí)行上級財(cái)務(wù)任務(wù)的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)嫁崗位職責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

二、實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)內(nèi)控合理化的著眼點(diǎn)

針對上文所提出的不合理現(xiàn)象，這里分別歸納出三個(gè)方面的著眼點(diǎn)。

（一）著眼于強(qiáng)化民主決策機(jī)制

毫無疑問，F(xiàn)省行政事業(yè)單位所固有的權(quán)威式管理模式，與其直線職能型組織架構(gòu)相適應(yīng)。因此，在組織架構(gòu)不會(huì)發(fā)生深刻變化的情形下，這種權(quán)威式管理模式還將持續(xù)，且在組織生態(tài)環(huán)境下還將得到強(qiáng)化。這就意味著，解決財(cái)務(wù)內(nèi)控監(jiān)管缺失問題不能脫離現(xiàn)行的運(yùn)行體系，而需要從制度軟環(huán)境上下功夫。為此，強(qiáng)化民主決策機(jī)制成為了這里的著眼點(diǎn)。事實(shí)上，財(cái)務(wù)內(nèi)控中的民主決策機(jī)制已是常態(tài)，而此時(shí)需要完備規(guī)制措施來落實(shí)這種機(jī)制。

（二）著眼于形成組織鯰魚效應(yīng)

正如在本文開篇就已提到的那樣，行政事業(yè)單位的全員參與意識和氛圍還遠(yuǎn)未形成。就其原因除了與組織生態(tài)環(huán)境有關(guān)外，還與財(cái)務(wù)信息公開常態(tài)和利益關(guān)切度等因素有關(guān)。然而，形成全員參與不僅能起到輿論監(jiān)督機(jī)制，還能有效解決預(yù)算管理的信息問題。筆者在這里提出，應(yīng)分別結(jié)合行政單位和事業(yè)單位的特點(diǎn)來進(jìn)行財(cái)務(wù)內(nèi)控模式創(chuàng)新。創(chuàng)新的路徑應(yīng)通過試點(diǎn)和試錯(cuò)的方式來展開，進(jìn)而在鯰魚效應(yīng)下激發(fā)起組織其他成員的參與意識。

（三）著眼于縱向調(diào)適職能權(quán)限

目前，行政事業(yè)單位管理者“負(fù)贏不負(fù)虧”的現(xiàn)象較為普遍，而且在出現(xiàn)財(cái)經(jīng)問題時(shí)也習(xí)慣性的向下級推諉。從而，這就自然會(huì)導(dǎo)致基層財(cái)務(wù)人員避險(xiǎn)行為的產(chǎn)生。為此，這里的著眼點(diǎn)便是開展縱向職能權(quán)限的調(diào)適，使得事權(quán)與權(quán)責(zé)相匹配，同時(shí)理順信息的上行和下行通道。

三、財(cái)務(wù)內(nèi)控合理化實(shí)施路徑構(gòu)建

根據(jù)以上所述，財(cái)務(wù)內(nèi)控合理化實(shí)施路徑可從以下四個(gè)方面來構(gòu)建。

（一）重視對單位財(cái)務(wù)實(shí)施環(huán)境的分析

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前影響福建行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控績效的因素，主要存在于財(cái)務(wù)實(shí)施的環(huán)境之中。從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來看，該實(shí)施環(huán)境主要體現(xiàn)為正式制度環(huán)境和非正式制度環(huán)境。然而，對包括人際關(guān)系結(jié)構(gòu)、慣例、習(xí)俗為代表的非正式制度環(huán)境進(jìn)行分析，才能為構(gòu)建財(cái)務(wù)內(nèi)控實(shí)施合理化路徑找到突破口。為此，管理層需要在黨風(fēng)廉政建設(shè)下，加強(qiáng)單位財(cái)經(jīng)合規(guī)意識的文化建設(shè)。

（二）廉政建設(shè)驅(qū)動(dòng)財(cái)務(wù)民主決策實(shí)施

作為體制內(nèi)單位的行政事業(yè)單位，需要發(fā)揮廉政建設(shè)在助力財(cái)務(wù)內(nèi)控合理化中的作用。其中，通過基層黨建工作的開展，從工作作風(fēng)和思想上約束管理者的財(cái)經(jīng)行為，以及切實(shí)落實(shí)黨委責(zé)任制下的財(cái)務(wù)民主決策機(jī)制，應(yīng)成為構(gòu)建合理化路徑的重要舉措。筆者建議，部門預(yù)算申請應(yīng)在基層支部范圍內(nèi)進(jìn)行集體討論，并通過設(shè)置具體的預(yù)算金額閾值，將超出閾值的資金使用計(jì)劃納入到黨委層面進(jìn)行集體討論。與此同時(shí)，應(yīng)通過OA系統(tǒng)發(fā)布結(jié)果信息。

（三）分類型建立財(cái)務(wù)激勵(lì)和規(guī)制措施

行政單位主要涉及公用物資的采購，所以嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行的招投標(biāo)制度成為了重點(diǎn)。但對于事業(yè)單位而言，其還涉及支撐專業(yè)技術(shù)服務(wù)的專用性物資采購項(xiàng)目，以及科研經(jīng)費(fèi)申報(bào)項(xiàng)目。對此，則需要縮小財(cái)務(wù)考核對象的范圍，以部門和項(xiàng)目小組為考核單位，對其實(shí)施全過程預(yù)算管理。這里的財(cái)務(wù)激勵(lì)主要指向?qū)ξ磥眍A(yù)算資金的撥付，即考核合格的部門和項(xiàng)目小組將增強(qiáng)對未來預(yù)算資金獲得的能力。endprint

（四）縱向提升財(cái)務(wù)部門職能發(fā)揮效力

在F省行政事業(yè)單位體制變革過程中，需要提升財(cái)務(wù)部門的職能地位。這不僅是對財(cái)務(wù)內(nèi)控專業(yè)化發(fā)展趨勢的適應(yīng)，也是改觀當(dāng)前管理者“負(fù)贏不負(fù)虧”亂象的有效途徑。筆者建議，首先需要從正式制度安排上來清晰界定財(cái)務(wù)部門的職能權(quán)限，并根據(jù)變革需要拓展財(cái)務(wù)職能權(quán)限。再者，對于財(cái)務(wù)部門的管理應(yīng)建立兩級體制，即本單位作為一級按照黨委負(fù)責(zé)制進(jìn)行管理，另外上級單位則需要在審計(jì)督導(dǎo)上強(qiáng)化對財(cái)務(wù)工作的管理。

最后，就財(cái)務(wù)技術(shù)層面而言，在預(yù)算機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)組建獨(dú)立的預(yù)算部門，進(jìn)行全方位專業(yè)的設(shè)計(jì)；在預(yù)算時(shí)間的維度上，應(yīng)不再拘泥于年度收支預(yù)算，編制跨年度、中長期的預(yù)算計(jì)劃，以緊扣單位的戰(zhàn)略目標(biāo)；在預(yù)算控制的流向上，注重業(yè)務(wù)部門的廣泛參與，使事務(wù)處理和經(jīng)費(fèi)控制的權(quán)限結(jié)合起來；在預(yù)算的執(zhí)行上，實(shí)行預(yù)算全方位和全過程的監(jiān)控，單位的紀(jì)檢、監(jiān)察、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門應(yīng)協(xié)同監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行，大力推進(jìn)預(yù)算公開，以最優(yōu)的資金配置來助力單位實(shí)現(xiàn)軟件和硬件資源共同提升的目標(biāo)。

四、小結(jié)

筆者認(rèn)為，在F省行政事業(yè)單位體制變革過程中，完善其財(cái)務(wù)內(nèi)控機(jī)制構(gòu)成了需要直面的課題。構(gòu)建行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)內(nèi)控的合理化實(shí)施路徑，還需要從整體視角進(jìn)行考察，那種基于財(cái)務(wù)管理技術(shù)的優(yōu)化策略，并無法與單位體制變革的需要相契合。通過主題討論，財(cái)務(wù)內(nèi)控合理化的實(shí)施路徑可圍繞重視對單位財(cái)務(wù)實(shí)施環(huán)境的分析、廉政建設(shè)驅(qū)動(dòng)財(cái)務(wù)民主決策實(shí)施、分類型建立財(cái)務(wù)激勵(lì)和規(guī)制措施、縱向提升財(cái)務(wù)部門職能發(fā)揮效力等四個(gè)方面來構(gòu)建。

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（作者單位：福建省福州市永泰縣財(cái)政局國庫支付中心）endprint