農(nóng)村最低生活保障人數(shù)的“固化”及其成因探究

寇浩寧　李平菊

[摘要]目前我國(guó)農(nóng)村最低生活保障對(duì)象人數(shù)趨于穩(wěn)定甚至“固化”，人數(shù)總量大致固定不變。低保人數(shù)固化的成因并不是或不完全是“應(yīng)保盡?！薄ⅰ暗捅?duì)象類型以無(wú)脫貧能力的人口類型為主”、“低保對(duì)象形成福利依賴”等，很大程度上與低保政策實(shí)施過(guò)程中所形成的獨(dú)特的“政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)”有關(guān)。這一政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)包括縣鄉(xiāng)民政干部、村干部、低保對(duì)象及其親屬乃至普通村民等多方行動(dòng)者，在下層，它利用村干部和政策對(duì)象的積極參與來(lái)實(shí)施政策，扎根于（嵌入）基層社區(qū)；在上層，它由縣鄉(xiāng)及更高層政府干部來(lái)主導(dǎo)政策執(zhí)行，相對(duì)脫離（脫嵌）政策對(duì)象群體，一定程度造成低保對(duì)象群體“難出難進(jìn)”，趨于固化。

[關(guān)鍵詞]

農(nóng)村低保；低保對(duì)象；固化；政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)

中圖分類號(hào)：D57文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2017）06008407

一、問(wèn)題的提出：農(nóng)村低保人數(shù)的“固化”

2010年～2014年，我國(guó)農(nóng)村最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低?！保?duì)象年末人數(shù)大致穩(wěn)定（見(jiàn)表1）。農(nóng)村低保似乎已經(jīng)進(jìn)入“穩(wěn)定期”，低保人數(shù)趨于穩(wěn)定，甚至某種程度上出現(xiàn)了“固化”趨勢(shì)。也就是說(shuō)，農(nóng)村低保人數(shù)很可能趨于固定不變，新增和退出低保的人數(shù)都很少，或新增和退出人數(shù)大致相當(dāng)使總?cè)藬?shù)仍然保持不變。那么，在農(nóng)村低保政策的實(shí)施過(guò)程中究竟發(fā)生了什么，為什么會(huì)出現(xiàn)這種低保人數(shù)的“固化”趨勢(shì)？本研究力圖揭示和回答這些問(wèn)題。

筆者的分析將基于全國(guó)性及河北省北縣、南縣、寧縣和河南省宋縣①四個(gè)調(diào)查縣區(qū)的農(nóng)村低保對(duì)象統(tǒng)計(jì)資料來(lái)展開(kāi)。全國(guó)性統(tǒng)計(jì)資料和四個(gè)縣區(qū)的大部分統(tǒng)計(jì)資料都是從歷年《統(tǒng)計(jì)年鑒》及民政部網(wǎng)站公布的公開(kāi)數(shù)據(jù)獲得。調(diào)查的四個(gè)縣的信息的豐富性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征和低保辦理情況既有相似性又存在很大的差異性，值得深入挖掘。

我國(guó)低保（尤其是農(nóng)村低保）人數(shù)占總?cè)丝诒戎嘏c其他國(guó)家（如日韓）相比明顯偏高，

2010年以來(lái)農(nóng)村低保人口占農(nóng)村戶籍人口比重達(dá)6.0%以上，而日本2007年類似的低保人數(shù)占全國(guó)人口比重為1.2%，韓國(guó)2009年為3.2%[1]（P235236），主要原因在于以下兩點(diǎn)。第一，我國(guó)農(nóng)村的貧困發(fā)生率還較高，貧困人口還較多；第二，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全，缺乏相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)和專項(xiàng)救助項(xiàng)目，造成本應(yīng)由其他社會(huì)保障制度覆蓋的貧困人群只能落到作為最后安全網(wǎng)的低保制度中來(lái)。

可以推斷：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)民人數(shù)不斷減少和農(nóng)民收入日益提高，以及其他社會(huì)保障制度不斷建立發(fā)展、保障覆蓋面擴(kuò)大、保障水平提高，我國(guó)的低保人數(shù)尤其是農(nóng)村低保人數(shù)應(yīng)會(huì)趨于減少。2007年到2014年，我國(guó)GDP總值從268019億元增長(zhǎng)到636139億元，年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率不低于8%，農(nóng)民人均純收入從4140元增長(zhǎng)到9892元，農(nóng)村戶籍人口大致穩(wěn)定在8.7億的規(guī)模（見(jiàn)表2）。在農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目方面，農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度日趨成熟，參保人數(shù)已經(jīng)達(dá)到了8億人左右；新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也開(kāi)始試點(diǎn)并大面積推廣，參保人數(shù)已達(dá)5億人。也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障制度建設(shè)這兩個(gè)條件已經(jīng)部分獲得滿足，農(nóng)村低保人數(shù)理應(yīng)有所減少。但是，我國(guó)農(nóng)村低保人口不降反增，總?cè)藬?shù)從2007年3556.3萬(wàn)增長(zhǎng)到2013年的5388萬(wàn)，如果說(shuō)從2007年至2009年政策處于初創(chuàng)期，必然要有一個(gè)逐步擴(kuò)面的過(guò)程，那么在2009年政策進(jìn)入成熟期后低保人數(shù)似乎應(yīng)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)變動(dòng)而有升有降。實(shí)際人數(shù)卻有增無(wú)減、穩(wěn)中有升，且日趨穩(wěn)定。從相對(duì)值來(lái)看，農(nóng)村低保人數(shù)的高比重不僅沒(méi)有降低或出現(xiàn)降低趨勢(shì)，反而居高不下保持穩(wěn)定。農(nóng)村低保似乎出現(xiàn)了只增不減或維持不變的趨勢(shì)，

換言之，它的人數(shù)變動(dòng)好像與社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變動(dòng)（以及其他社會(huì)保障制度的發(fā)展）脫離開(kāi)來(lái)，成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的“常數(shù)”，不因經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或農(nóng)村人口減少而減少，而是保持不變。其實(shí)，較早實(shí)行的城市低保也有類似現(xiàn)象，從1997年建立到2002年人數(shù)出現(xiàn)跳躍式增長(zhǎng)，2003年以后至今則基本保持穩(wěn)定，不因其間經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)下行以及城市社會(huì)保障制度的發(fā)展而大幅減少或增加（見(jiàn)表3）。

對(duì)于這種農(nóng)村低保人數(shù)日趨穩(wěn)定化或固化的趨勢(shì)，可以從四個(gè)縣的歷年低保人數(shù)變動(dòng)情況得到清晰說(shuō)明

（見(jiàn)表4），2009年以后，農(nóng)村低保人數(shù)和增長(zhǎng)率基本都趨于穩(wěn)定的趨勢(shì)。特別是由低保人數(shù)占全縣農(nóng)業(yè)總?cè)丝诒戎厮?jì)算得出的“受救助率”，四個(gè)縣的比例大致都固定在3%左右。

二、低保人數(shù)固化的已有解釋

2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》明確提出：“各地要從當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)力狀況的實(shí)際出發(fā)，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象范圍”，這表明在（中央）政策規(guī)定上賦予了地方政府以自主限制或維持一定數(shù)量低保人數(shù)的權(quán)力和責(zé)任，低保人數(shù)固化趨勢(shì)的出現(xiàn)正是源于政策規(guī)定本身。但該通知同樣提出了“應(yīng)保盡?！焙汀皠?dòng)態(tài)管理”的要求，要“將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍”，“要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，做到保障對(duì)象有進(jìn)有出，補(bǔ)助水平有升有降”，結(jié)合上述“合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)象范圍”來(lái)看，（中央）政策規(guī)定只是賦予地方政府（根據(jù)地方實(shí)際情況和財(cái)政承受能力）自主確定低保標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定條件的權(quán)力，一旦標(biāo)準(zhǔn)和條件確定后就應(yīng)敞開(kāi)大門(mén)，應(yīng)保盡保并動(dòng)態(tài)調(diào)整，即依據(jù)低保戶（申請(qǐng)戶）的客觀情況保持低保人數(shù)的靈活變動(dòng)，凡是符合條件的家庭都應(yīng)納入保障范圍，凡是不再符合條件的都應(yīng)退出保障范圍。因此不能簡(jiǎn)單說(shuō)政策規(guī)定就賦予了地方政府人為限制或維持固定數(shù)量低保人數(shù)的權(quán)力，也不能認(rèn)為由于（中央）政策規(guī)定的原因就造成了低保人數(shù)的固化，需要深入政策實(shí)施層面來(lái)揭示和分析固化趨勢(shì)形成的原因。

（一）應(yīng)保盡保

低保人數(shù)為什么日趨穩(wěn)定？在調(diào)查中，筆者經(jīng)常聽(tīng)到的官方解釋是已實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！保枰{入保障的貧困人群已經(jīng)基本全部納入，因此后續(xù)不會(huì)再有大幅度變動(dòng)，特別是大規(guī)模增長(zhǎng)。南縣城關(guān)鎮(zhèn)民政所長(zhǎng)說(shuō)：“這個(gè)情況早就飽和了、差不多了。因?yàn)樽罡F的人漲不了”。另一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民政所長(zhǎng)也認(rèn)為：“按國(guó)家政策和人均收入來(lái)說(shuō)，基本上是應(yīng)保盡保了……現(xiàn)在特別困難的應(yīng)保的也少了”。但是，當(dāng)筆者深入村莊時(shí)，受訪村干部和村民大多反映，低保戶不再增長(zhǎng)實(shí)際是源于縣鄉(xiāng)政府的嚴(yán)格控制，如果放開(kāi)控制低保戶還會(huì)增長(zhǎng)。在寧縣有村民組長(zhǎng)說(shuō)，“只要縣里、鄉(xiāng)里讓辦，村里還能辦一批。村里規(guī)定70歲以上的吃低保，這兩年就是辦不成，上邊不給辦了，這兩年咱們縣普遍的不發(fā)展了，村里好幾個(gè)七十掛零的，都還沒(méi)辦，辦不了”。北縣一個(gè)村莊在退掉三十多戶低保后，村支書(shū)反映：“我減了也后悔了，明年想再增加十幾個(gè)，維持點(diǎn)人，都是不愿意退”。endprint

這里的關(guān)鍵問(wèn)題是什么是應(yīng)保盡保？達(dá)到什么標(biāo)準(zhǔn)才是應(yīng)保盡保？理論上說(shuō)，應(yīng)保盡保應(yīng)該是動(dòng)態(tài)的，依據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和人口變動(dòng)所造成的貧困人群的實(shí)際人數(shù)來(lái)確定，貧困人群增多時(shí)，保障人數(shù)也應(yīng)增長(zhǎng)，貧困人群減少時(shí)，保障人數(shù)也應(yīng)隨之減少。但在縣鄉(xiāng)政府這里，應(yīng)保盡保似乎成為一個(gè)基本靜止的數(shù)字，是低保實(shí)施初期依據(jù)各地人口數(shù)乘以固定比例而得到的一個(gè)人為估定的應(yīng)保人口數(shù)目

據(jù)各地調(diào)查的普遍反映，這一比例為當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)的3%左右。從表4“受救助率”也可以反映這一點(diǎn)，四個(gè)縣的低保人數(shù)占全縣農(nóng)業(yè)人口的比例大致都在3%上下。，這一數(shù)目一旦達(dá)到，就維持不變，既不能大幅新增更難以大幅減少。對(duì)于這種低保人數(shù)的固化，與其說(shuō)是實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，不如說(shuō)是因?yàn)檎邎?zhí)行過(guò)程中上層政府行政控制和下層村莊社會(huì)壓力的平衡。

（二）低保對(duì)象的人口類型

有一種說(shuō)法是農(nóng)村低保戶主要以喪失或半喪失勞動(dòng)能力的老年人、殘疾人、長(zhǎng)期重癥病人等為主，這些人已經(jīng)基本喪失了脫貧的可能，只能長(zhǎng)期依賴低保為生。所以，以他們?yōu)橹鞯牡捅Ｈ后w就必然出現(xiàn)固化與穩(wěn)定的趨勢(shì)。比如，南縣的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就反映：“（低保戶）主要是老年人和殘疾，越來(lái)越不能勞動(dòng)了（不可能再提高收入），這樣退出的就少了”，“農(nóng)村里有困難的基本都是有病的，歲數(shù)大的，他再想好轉(zhuǎn)基本上是很難了”。

但是對(duì)全國(guó)和調(diào)查各縣低保戶構(gòu)成類型的數(shù)據(jù)分析（見(jiàn)表5）發(fā)現(xiàn)，在南縣、北縣和寧縣，老年人、未成年人及殘疾人確實(shí)構(gòu)成了低保戶的主體，但是，除此之外

殘疾人人數(shù)和老年人、未成年人人數(shù)在統(tǒng)計(jì)上存在重疊。從總體中減去老人和未成年人比重后，再完全減去殘疾人比重，可能因?yàn)橹貜?fù)排除而造成計(jì)算得到的成年勞動(dòng)力人口比重低于實(shí)際比重。但考慮到這些成年勞動(dòng)力人口中還有一部分可能屬于長(zhǎng)期重癥人群，可以把這部分重復(fù)減去的人群視作長(zhǎng)期重癥人群，這樣計(jì)算得到的成年勞動(dòng)力人口應(yīng)該比較接近實(shí)際情況。，其余的可以稱為基本具備勞動(dòng)能力的成年人口，其比重仍然高達(dá)20%～40%，特別是在政策執(zhí)行效果最好的宋縣，更是達(dá)到了50%～60%，從全國(guó)層面來(lái)看，這一人群的比重維持在40%以上的規(guī)模。這部分人是具有脫貧可能的，但為什么也陷入了對(duì)低保的長(zhǎng)期依賴，而且進(jìn)入就難以退出，這說(shuō)明單純以低保戶人群構(gòu)成來(lái)解釋低保人數(shù)的固化還不足夠，應(yīng)該存在其他因素。

（三）福利依賴

有學(xué)者在對(duì)城市低保的研究中將低保對(duì)象日趨固化和穩(wěn)定化的現(xiàn)象，稱為“福利依賴”[2]

或制度依賴[3]，并從政策內(nèi)容本身來(lái)解釋它的成因，強(qiáng)調(diào)是過(guò)于慷慨的福利保障造成了低保戶對(duì)于低保制度的長(zhǎng)期依賴，不能也不愿退出。具體來(lái)講，他們認(rèn)為現(xiàn)行低保政策：一是認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于寬泛，使得大量有勞動(dòng)能力的人群被納入保障中來(lái)；二是低保資格與很多福利優(yōu)惠措施捆綁在一起，造成了實(shí)際保障標(biāo)準(zhǔn)偏高；三是缺乏明確的退出機(jī)制，特別是激勵(lì)有勞動(dòng)能力者實(shí)現(xiàn)就業(yè)的機(jī)制，低保待遇高于就業(yè)后的微薄收入。因此，低保對(duì)象往往選擇長(zhǎng)期依賴低保為生，不愿意退出低保自立謀生。筆者認(rèn)為，這種由于過(guò)高的保障標(biāo)準(zhǔn)所導(dǎo)致的福利依賴部分程度上是存在的，但是具體到農(nóng)村低保領(lǐng)域，它是否就是造成低保人數(shù)出現(xiàn)固化趨勢(shì)的主要原因，則值得商榷。事實(shí)上，在農(nóng)村低保政策規(guī)定上，并不存在所謂過(guò)于慷慨的福利保障內(nèi)容。

首先，在農(nóng)村低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，政策規(guī)定不僅不寬泛，反而比較苛刻。在各地的具體操作中，最初一段時(shí)期地方政府要承擔(dān)低保配套資金，為了減少和控制低保人數(shù)，往往制定了偏低的人均收入標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的排除性財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并明確規(guī)定將有勞動(dòng)能力者排除在外。盡管近年來(lái)中央和省級(jí)財(cái)政開(kāi)始承擔(dān)大頭，地方負(fù)擔(dān)減輕，上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)有所放寬，但原標(biāo)準(zhǔn)還是基本保留下來(lái)了。

其次，在農(nóng)村低保中，體現(xiàn)在補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)上的實(shí)際保障金仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)民的平均收入，與低保資格相聯(lián)系的福利優(yōu)惠措施也極為有限，只有合作醫(yī)療的參保免費(fèi)、享受大病救助和危房改造補(bǔ)助等項(xiàng)目，且不是每個(gè)低保戶都能享受。筆者選取農(nóng)村低保人數(shù)較為穩(wěn)定的2010年，對(duì)當(dāng)年全國(guó)和四個(gè)調(diào)查縣農(nóng)民人均純收入和人均低保支出水平進(jìn)行統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，低保戶每月所能得到的低保金和其他一些補(bǔ)貼合計(jì)人均值占當(dāng)月農(nóng)民人均純收入的比重在全國(guó)是14.2%，而在調(diào)查的四個(gè)縣，最低只有10.8%，最高也不過(guò)13.4%（見(jiàn)表6）。這樣低的補(bǔ)助水平只能勉強(qiáng)維持低保戶的溫飽，或部分改善其生活水平，遠(yuǎn)不足以讓低保戶收入達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的正常水平，因此認(rèn)為過(guò)高的保障標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致低保對(duì)象的福利依賴顯然難以成立。

最后，在退出機(jī)制上，農(nóng)村低保政策也有明確規(guī)定，比如，《民政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，“縣級(jí)民政部門(mén)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府要加大動(dòng)態(tài)管理力度，區(qū)分低保對(duì)象不同情況，采用分類定期復(fù)核辦法：對(duì)于收入來(lái)源比較明確、變化不大、長(zhǎng)期貧困的家庭可以實(shí)行年度復(fù)審；對(duì)收入來(lái)源不固定、群眾產(chǎn)生新的異議的對(duì)象要縮短復(fù)審期限。要根據(jù)復(fù)查掌握的家庭經(jīng)濟(jì)狀況變化，及時(shí)按程序辦理停發(fā)、減發(fā)或增發(fā)低保金的手續(xù)，及時(shí)向社會(huì)公示”。筆者調(diào)查的四個(gè)縣都制定了《農(nóng)村居民最低生活保障制度實(shí)施細(xì)則》，其中對(duì)不再符合保障條件的低保戶退出有詳細(xì)的規(guī)定。此外，在調(diào)查地區(qū)的具體執(zhí)行中更存在著縣鄉(xiāng)政府人為規(guī)定的退保比率，強(qiáng)行清退一定比例低保戶的行政措施如2012年宋縣民政局統(tǒng)一要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)及各村要核減20%的低保名額，在筆者做入戶調(diào)查的宋縣李村，原來(lái)共有低保戶24戶，當(dāng)年按比例要求清退4戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部都反映這項(xiàng)工作難度很大。。由此來(lái)看，農(nóng)村低保的保障不是過(guò)于慷慨，反而相對(duì)微薄，它無(wú)法大幅度改善低保戶的生活，談不上所謂的福利依賴。

三、政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)與低保人數(shù)的固化

農(nóng)村低保人數(shù)的固化現(xiàn)象與“福利依賴”現(xiàn)象截然不同。套用福利依賴?yán)碚摚瑥恼邇?nèi)容上（也即政策制定層面）來(lái)解釋這一現(xiàn)象很可能“文不對(duì)題”，需要將眼光轉(zhuǎn)移到政策實(shí)施層面，也就是本研究所關(guān)注的低保政策執(zhí)行過(guò)程，從實(shí)施層面來(lái)尋找原因。endprint

筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保政策在鄉(xiāng)村基層的執(zhí)行過(guò)程，并非只是由政府與低保對(duì)象構(gòu)成的單向的、一元化的執(zhí)行鏈條，而是包括諸如縣鄉(xiāng)政府人員、村干部、村莊積極分子、低保對(duì)象及其親屬乃至普通村民等多方行動(dòng)者的參與，這些行動(dòng)者構(gòu)成了一個(gè)相互連接的“政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)”。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中各方的利益追求是不同的。對(duì)于縣級(jí)民政部門(mén)及其干部來(lái)說(shuō)，一方面完成任務(wù)，將政策順利傳達(dá)下去，同時(shí)收集好低保對(duì)象文字材料以應(yīng)付上級(jí)考核檢查，另一方面保持社會(huì)穩(wěn)定，避免因?yàn)榈捅＾k理中的爭(zhēng)議和投訴舉報(bào)等事件影響自己的政績(jī)，因而要對(duì)下級(jí)提出要求并進(jìn)行督促檢查。對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)干部來(lái)說(shuō)，一方面也要順利完成上級(jí)布置的任務(wù)，應(yīng)付上級(jí)考核檢查，同時(shí)也要保持穩(wěn)定，避免有人上訪，但另一方面他們更要考慮村干部、低保戶及普通村民的反映，特別是村干部的反映，因?yàn)樗麄兊娜粘９ぷ饕蕾嚧甯刹颗浜贤瓿?，低保工作的進(jìn)行不僅不能破壞他們與村干部的合作關(guān)系，并且要增進(jìn)這種關(guān)系，以便為將來(lái)所用。對(duì)于村干部而言，一方面與縣鄉(xiāng)干部類似也要完成任務(wù)應(yīng)付檢查，以保證自己的職位及收入，另一方面更要“不得罪人”，考慮到村莊內(nèi)部人際關(guān)系和人情面子，不能在低保辦理中傷害到低保戶（申請(qǐng)人）和相關(guān)村民的利益。同時(shí)，由于他們通過(guò)選舉產(chǎn)生，并要依賴村民們的配合與支持才能開(kāi)展工作，所以既要有“不得罪人”的人情關(guān)系考慮，同時(shí)還要有政治利益的考慮：一個(gè)是“政治酬庸”，即以幫助辦理低保作為對(duì)自己追隨者和支持者的報(bào)酬與答謝，以維持和換取他們更多的支持；另一個(gè)是“政治競(jìng)爭(zhēng)”，即以低保辦理作為打擊或收買競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和其支持者，或確保不因?yàn)檗k理低保而讓競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手抓住把柄以舉報(bào)上訪為手段沖擊自己的執(zhí)政地位。對(duì)于大多數(shù)低保戶（申請(qǐng)人）及其親屬和相關(guān)村民（包括村民組長(zhǎng)和村民代表）而言，所考慮的就是如何最大限度地爭(zhēng)取自己或家人、親屬“合法合情”的低保權(quán)益，避免被各級(jí)干部不公正的行為所傷害，只要對(duì)照政策或別人的條件認(rèn)為自己符合低保辦理要求，就要積極申請(qǐng)低保，甚至為此上訪舉報(bào)也在所不惜。

筆者認(rèn)為，低保人數(shù)固化結(jié)果的出現(xiàn)很大程度上正是源于低保政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)的獨(dú)特運(yùn)作機(jī)制。構(gòu)成這一網(wǎng)絡(luò)下層的村干部以及其他村莊社會(huì)行動(dòng)者，因?yàn)樵诖迓渖鐣?huì)的結(jié)構(gòu)性地位，尤其是村干部的民選方式和自治身份，模糊了國(guó)家與社會(huì)、行政人員與行政對(duì)象、（社區(qū)民選）政治和行政的必要且適度的邊界和距離，造成了村干部行為的政治考慮和人情關(guān)系制約，使得在他們參與下的低保辦理必然出現(xiàn)“新增容易退出難、能進(jìn)不能出”的局面。對(duì)村干部而言，增加低保戶名額，不僅不必承擔(dān)財(cái)政支出，反而可以擴(kuò)大政治支持度，而減少低保戶名額不僅沒(méi)有任何好處，反而要面臨喪失政治支持的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如果沒(méi)有上級(jí)政府的行政壓力和行政干預(yù)，這個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)主導(dǎo)下的低保人數(shù)會(huì)出現(xiàn)一種自然而然的、內(nèi)生性增長(zhǎng)，類似于福利國(guó)家下的福利剛性現(xiàn)象，只升不降或易升難降。處于政策網(wǎng)絡(luò)上層的縣鄉(xiāng)政府在一定程度上保持了與村落社會(huì)的距離，具有相當(dāng)?shù)淖灾餍院酮?dú)立性，

再加上他們作為地方和基層政府面臨上級(jí)政府的人事和財(cái)政控制，易于形成不顧當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)際需求

的純粹行政化執(zhí)行，其行為以如何有效完成上級(jí)政府預(yù)訂的行政任務(wù)為主。這些因素的結(jié)合，使縣鄉(xiāng)政府可以在上級(jí)政府的要求下人為地以行政壓力強(qiáng)行調(diào)整低保人數(shù)。因此，雖然低保人數(shù)存在著源于網(wǎng)絡(luò)下層政治壓力的內(nèi)生性增長(zhǎng)趨勢(shì)，但這一趨勢(shì)也可以被網(wǎng)絡(luò)上層的行政壓力所遏制，二者的動(dòng)態(tài)平衡就在很大程度上造成了低保人數(shù)的相對(duì)穩(wěn)定和固化筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保戶的大規(guī)模退出很可能是政府行政推動(dòng)的結(jié)果，不是自動(dòng)的或政府在家庭調(diào)查后依據(jù)實(shí)際情況而要求其被動(dòng)退出，而是在政府感覺(jué)到需要的時(shí)候，通過(guò)行政命令自上而下地強(qiáng)制要求一定比例的低保戶退出，不管實(shí)際情況是不是達(dá)到了這一比例，比如作為調(diào)查地區(qū)的宋縣在2012年就統(tǒng)一要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少20%的低保戶名額。。

四、結(jié)論

受制于上述政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制，農(nóng)村低保政策在基層的執(zhí)行不單單是一個(gè)技術(shù)和行政問(wèn)題，更成為一個(gè)博弈均衡問(wèn)題，它擺脫了社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和貧困問(wèn)題的客觀制約，主要基于政治考慮、政治壓力及行政壓力而得以實(shí)施。農(nóng)村低保政策的最終結(jié)果——低保人數(shù)的新增、維持和退出，都是這個(gè)政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)不同執(zhí)行主體出于政治壓力和行政壓力而進(jìn)行相互博弈、妥協(xié)和平衡的結(jié)果。這一復(fù)雜的政策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)在微觀上很容易造成農(nóng)村低保辦理的大面積偏差和變異，出現(xiàn)“錯(cuò)?！?、“騙保”等情形，在宏觀上可能造成低保政策的“脫嵌”性運(yùn)轉(zhuǎn)，即脫離于社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變動(dòng)，不隨經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和貧困群體需求而發(fā)生保障人數(shù)的波動(dòng)，呈現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立的固化或穩(wěn)定化趨勢(shì)。因?yàn)榈捅Ｈ藬?shù)不由經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和貧困問(wèn)題所決定，而是直接經(jīng)由政策網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作所確定，所以這一網(wǎng)絡(luò)自成一體的博弈穩(wěn)定和均衡化就造成了農(nóng)村低保人數(shù)的穩(wěn)定化或固化。

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責(zé)任編輯：王篆endprint