論雄安新區(qū)與京津冀政府間關(guān)系的重構(gòu)

楊文彬

摘 要：京津冀政府間關(guān)系包含中央政府與京津冀三省市政府之間關(guān)系和京津冀三省市政府自身之間關(guān)系。改革開放以來(lái)，京津冀政府間關(guān)系中既有良好的合作，也存在一定的不良競(jìng)爭(zhēng)。河北雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展改變了京津冀政府間關(guān)系的主體結(jié)構(gòu)和互動(dòng)機(jī)制，有助于推動(dòng)京津冀政府間協(xié)同互動(dòng)，從而對(duì)京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動(dòng)作用。

關(guān)鍵詞：雄安新區(qū)；京津冀政府間關(guān)系；京津冀協(xié)同發(fā)展

中圖分類號(hào)：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2017）06-0072-07

2017年4月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院宣布設(shè)立河北雄安新區(qū)（以下簡(jiǎn)稱雄安新區(qū)），這是以習(xí)近平為核心的黨中央做出的一項(xiàng)重大歷史性戰(zhàn)略決策，是千年大計(jì)、國(guó)家大事。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記將疏解北京非首都功能稱為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的“牛鼻子”，雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展是疏解北京非首都功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵因素[1]。而京津冀政府間關(guān)系的改善，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容。本文在闡述基本概念、回顧新中國(guó)成立以來(lái)京津冀政府間關(guān)系演變歷程的基礎(chǔ)上，著重分析雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展對(duì)京津冀政府間關(guān)系的影響。

一、核心概念的界定

本文涉及的核心概念主要有雄安新區(qū)、政府間關(guān)系和京津冀政府間關(guān)系等。

（一）雄安新區(qū)

河北雄安新區(qū)是2017年設(shè)立的副省級(jí)區(qū)域，規(guī)劃范圍包括河北省雄縣、容城縣和安新縣及周邊部分區(qū)域。起步區(qū)面積約100平方公里，中期發(fā)展區(qū)面積約200平方公里，遠(yuǎn)期控制區(qū)面積約2000平方公里[2]。在不久的將來(lái)，雄安新區(qū)將發(fā)展為一座現(xiàn)代化新興城市。

雄安新區(qū)被定位為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國(guó)意義的新區(qū)，但雄安新區(qū)與深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)的最大不同在于其功能定位不一樣：黨中央、國(guó)務(wù)院設(shè)立深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)的首要目標(biāo)在于通過其特殊區(qū)位優(yōu)勢(shì)和優(yōu)惠政策集聚資源，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，以此帶動(dòng)區(qū)域乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而黨中央、國(guó)務(wù)院設(shè)立雄安新區(qū)的主要目標(biāo)在于深入推進(jìn)實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、積極穩(wěn)妥有序疏解北京非首都功能[3]。換言之，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)首先是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，然后才是行政區(qū)；而雄安新區(qū)首先是承載推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、疏解北京非首都功能的行政區(qū)，其次才是經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。

從行政管理體制看，經(jīng)歷較短時(shí)間籌備委員會(huì)階段后，雄安新區(qū)目前實(shí)行“管理委員會(huì)體制”。“雄安新區(qū)管理委員會(huì)”是雄安新區(qū)的政府機(jī)構(gòu)，是河北省人民政府的派出機(jī)構(gòu)①。由于雄安新區(qū)地位特殊，其主要黨政首長(zhǎng)由黨中央選拔，由河北省任命。因此，雄安新區(qū)事實(shí)上受中央和河北省雙重領(lǐng)導(dǎo)。

（二）政府間關(guān)系

政府間關(guān)系又稱“府際關(guān)系”，是政治學(xué)和公共管理學(xué)的一個(gè)重要概念。它既是理論研究的一個(gè)重要領(lǐng)域，也是一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)問題。由于出發(fā)點(diǎn)不一樣，不同學(xué)者對(duì)政府間關(guān)系內(nèi)涵的界定、關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)等有一定區(qū)別。

本文所使用的“政府”是狹義的政府，即行政機(jī)關(guān)。本文將政府間關(guān)系界定為“國(guó)內(nèi)各級(jí)政府間和各地區(qū)政府間的關(guān)系，它包含縱向的中央政府與地方政府間關(guān)系、地方各級(jí)政府間關(guān)系和橫向的地方各地區(qū)政府關(guān)系”[4]（p.14），主要分析主體結(jié)構(gòu)、互動(dòng)機(jī)制和互動(dòng)結(jié)果三方面內(nèi)容。其中主體結(jié)構(gòu)關(guān)注政府間關(guān)系的參與主體構(gòu)成及其相互關(guān)系。而互動(dòng)是指一定主體在一定社會(huì)背景下的策略選擇，互動(dòng)機(jī)制主要關(guān)注政府主體間權(quán)力與利益分配方式、爭(zhēng)議解決方式等?；?dòng)結(jié)果主要關(guān)注一定主體結(jié)構(gòu)和互動(dòng)機(jī)制作用下各政府主體所屬行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等方面的相對(duì)變化。

（三）京津冀政府間關(guān)系

表面看來(lái)，京津冀政府間關(guān)系屬于政府間橫向關(guān)系，其主體包括北京市政府、天津市政府和河北省政府。但京津冀政府間關(guān)系與一般區(qū)域性政府間關(guān)系的最大區(qū)別在于：分析京津冀政府間關(guān)系時(shí)不能僅分析北京、天津和河北三省市政府之間的關(guān)系，還必須考慮中央政府對(duì)京津冀政府間關(guān)系的介入。也就是說(shuō)，京津冀政府間關(guān)系的主體包含了中央政府和京津冀三省市政府，其主體結(jié)構(gòu)包括由中央政府與京津冀三省市政府的縱向關(guān)系和京津冀三省市政府之間的橫向關(guān)系所構(gòu)成的立體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（參見圖2）。而雄安新區(qū)設(shè)立后，相當(dāng)于在京津冀政府間關(guān)系主體結(jié)構(gòu)中又增加雄安新區(qū)政府機(jī)構(gòu)這一主體（參見圖3），使原有的京津冀政府主體網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜。京津冀政府間互動(dòng)機(jī)制主要關(guān)注中央政府及京津冀三省市政府間權(quán)力與利益分配方式、爭(zhēng)議解決方式等。京津冀政府間互動(dòng)結(jié)果主要關(guān)注京津冀三省市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等方面相對(duì)變化。

二、京津冀政府間關(guān)系發(fā)展歷程

分析雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展對(duì)京津冀政府間關(guān)系的影響，需要將這個(gè)問題置于新中國(guó)成立以來(lái)京津冀政府間關(guān)系發(fā)展演變的歷史進(jìn)程中加以考量。結(jié)合主體結(jié)構(gòu)、互動(dòng)機(jī)制和互動(dòng)結(jié)果等三方面因素考慮，本文將新中國(guó)成立以來(lái)京津冀政府間關(guān)系發(fā)展歷程劃分為三個(gè)階段。

（一）改革開放以前：中央統(tǒng)籌下京津冀政府被動(dòng)參與

1.主體結(jié)構(gòu)。在改革開放以前，京津冀政府間關(guān)系的主體是“中央政府+京津冀三省市政府”（參見圖2）①。從政治地位來(lái)看，盡管京津兩市比河北省面積小、人口少、經(jīng)濟(jì)總量小，但其重要性往往在河北省之上，京津兩市政府的政治地位事實(shí)上高于河北省政府。

2.互動(dòng)機(jī)制。這一時(shí)期京津冀政府間互動(dòng)機(jī)制的主要特征是：中央政府對(duì)包括京津冀三省市政府在內(nèi)的地方政府實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央政府主要通過行政命令方式領(lǐng)導(dǎo)京津冀三省市政府，上下級(jí)政府之間主要是命令—服從關(guān)系；京津冀三省市政府之間主要是在中央政府的統(tǒng)籌下被動(dòng)參與政府間縱向互動(dòng)，而參與政府間橫向互動(dòng)的動(dòng)力也不足。在中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，這一時(shí)期京津冀三省市政府的獨(dú)立性和自主性較弱。在當(dāng)時(shí)的政治環(huán)境下，盡管京津冀三省市政府事實(shí)上存在一定利益差異乃至利益沖突，但當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)全國(guó)和區(qū)域整體利益的一致性，京津冀三省市政府不能公開強(qiáng)調(diào)自身利益的獨(dú)特性，也不能公開付諸行動(dòng)來(lái)維護(hù)自身的利益，否則將受到中央政府的警告乃至制裁。因而，當(dāng)時(shí)京津冀三省市政府間開展競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力不足。在競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力不足的情況下，合作動(dòng)力同樣不足。如果京津冀三省市政府中一方對(duì)另一方有開展合作的意愿（如謀求資源、技術(shù)、人才等方面支持），往往也不會(huì)向另一方直接表達(dá)自身的利益訴求，而是通過向中央政府打報(bào)告的方式，希望由中央政府轉(zhuǎn)達(dá)自身的利益訴求，在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展合作。endprint

3.互動(dòng)結(jié)果。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的主要影響力量。京津冀政府間互動(dòng)直接影響了京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展。從互動(dòng)結(jié)果看，改革開放前的幾十年中，盡管北京作為首都、天津作為直轄市在京津冀三省市政府互動(dòng)中占有很大優(yōu)勢(shì)，但中央政府從宏觀上對(duì)京津冀三省市政府進(jìn)行有效統(tǒng)籌，引導(dǎo)其合作，防止不良競(jìng)爭(zhēng)。從經(jīng)濟(jì)總量和人均數(shù)據(jù)看，這一時(shí)期京津冀三省市經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距相對(duì)?。▍⒁姳?和圖4）。

（二）改革開放初期至2014年：中央?yún)f(xié)調(diào)下京津冀政府主動(dòng)參與

1.主體結(jié)構(gòu)。在這一時(shí)期，京津冀政府間關(guān)系的主體依然是“中央政府+京津冀三省市政府”（參見圖2），而京津市政府的政治地位仍高于河北省政府。

2.互動(dòng)機(jī)制。這一時(shí)期京津冀政府間互動(dòng)機(jī)制主要特征是：在“放權(quán)讓利”的大背景下，京津冀三省市政府的局部利益在一定程度上被承認(rèn)，具備了一定自主性和獨(dú)立性。中央政府不再完全通過行政命令的方式與京津冀三省市政府互動(dòng)[5]，而是增加了協(xié)商乃至討價(jià)還價(jià)的成分。有學(xué)者指出，在政府間網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中，中央與地方關(guān)系處于中軸地位，直接影響整個(gè)政府間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的基本格局[4]（p.41）。伴隨著我國(guó)中央與地方關(guān)系的變化，京津冀政府間互動(dòng)也發(fā)生了很大變化：京津冀三省市政府與中央政府之間和京津冀三省市政府自身之間的協(xié)商、合作等行為被肯定，討價(jià)還價(jià)等行為在一定程度上被容忍。在堅(jiān)持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的前提下，京津冀三省市政府獲得了一定自主性，增強(qiáng)了主動(dòng)性，往往不通過中央政府，而是直接開展競(jìng)爭(zhēng)和合作。

在京津冀三省市政府與中央政府之間互動(dòng)和京津冀三省市政府之間互動(dòng)中，京津冀三省市政府所憑借的“資本”主要來(lái)自兩方面因素：一是自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，二是中央政府的政策支持。而兩種資本因素既相對(duì)獨(dú)立又密切相關(guān)：經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱直接影響了京津冀三省市政府爭(zhēng)取中央政府政策支持的可能性，中央政府政策支持力度又直接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等方面。因北京是首都，同時(shí)在京津冀三省市中經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)，因而得到中央政府的政策支持較多；天津經(jīng)濟(jì)實(shí)力居其次，作為直轄市和沿海開放城市，得到中央政府的政策支持居其次，河北則在經(jīng)濟(jì)實(shí)力和中央政府政策支持兩方面都處于最不利地位。

3.互動(dòng)結(jié)果。盡管改革開放以來(lái)市場(chǎng)因素在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的作用越來(lái)越大，但政府仍然是影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要力量。這在京津冀地區(qū)體現(xiàn)得尤為明顯。從互動(dòng)結(jié)果看，京津冀三省市政府與中央政府之間的互動(dòng)和京津冀三省市政府自身之間的互動(dòng)客觀上提高了京津冀三省市政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的積極性。經(jīng)過三十多年的時(shí)間，京津冀三省市自身經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平有了很大提高，京津冀地區(qū)有望成為長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲之外的中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“第三極”[6]。但是應(yīng)該看到，京津冀三省市政府獨(dú)立性和自主性增強(qiáng)的同時(shí)，中央政府對(duì)京津冀政府間關(guān)系的協(xié)調(diào)和引導(dǎo)事實(shí)上相對(duì)弱化。由于京津冀三省市政府均把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為首要目標(biāo)，在資源稀缺的情況下，京津冀三省市政府相互競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力很大，而合作動(dòng)力相對(duì)小，京津冀三省市政府之間出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)較為激烈而合作不足的局面。盡管這期間出現(xiàn)了一些京津冀三省市政府間良好合作的案例，但也出現(xiàn)一些不良競(jìng)爭(zhēng)的案例。這些不良競(jìng)爭(zhēng)不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也體現(xiàn)在環(huán)境治理、人才培養(yǎng)和引進(jìn)等方面。限于篇幅，本文對(duì)此不進(jìn)行詳述?？傮w來(lái)看，在這一時(shí)期互動(dòng)機(jī)制的推動(dòng)下，北京憑借自身的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)發(fā)展最為顯著，天津發(fā)展居其次，河北則明顯處于劣勢(shì)。盡管河北省經(jīng)濟(jì)總量明顯高于京津兩市，但因人口基數(shù)大，其人均經(jīng)濟(jì)總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于京津兩市（參見表1、表2和圖4）。在與京津臨近的河北省所轄縣（縣級(jí)市）中，居然有24個(gè)貧困縣（縣級(jí)市），形成了“環(huán)京津貧困帶”[7]。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，京津冀三省市差距也逐漸擴(kuò)大。在20世紀(jì)90年代初，京津冀三省市還都是以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)。但到了2013年，北京市第三產(chǎn)業(yè)比重已達(dá)76.85%，第一產(chǎn)業(yè)比重僅占0.83%。天津市第二、三產(chǎn)業(yè)比例相當(dāng)，第一產(chǎn)業(yè)比重僅占1.31%。而河北省仍是以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，第三產(chǎn)業(yè)比重僅比1991年上升約8個(gè)百分點(diǎn)，比重仍比較小（參見表2）。

河北省的相對(duì)落后，已經(jīng)顯現(xiàn)出“短板效應(yīng)”，不僅對(duì)其自身產(chǎn)生不利影響，也導(dǎo)致北京與天津的一些高端產(chǎn)業(yè)缺少配套產(chǎn)業(yè)鏈，京津兩地的一些產(chǎn)品無(wú)法就近銷售。因此，京津冀政府間關(guān)系中的一些不良因素限制了京津冀地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，乃至拖了全國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的后腿。

（三）2014年至今：中央統(tǒng)籌下京津冀政府趨于協(xié)同互動(dòng)

從2014年起，京津冀政府間關(guān)系的最顯著變化是中央政府對(duì)京津冀政府間互動(dòng)的參與力度明顯加大。

面對(duì)京津冀三省市政府間競(jìng)爭(zhēng)較為激烈而合作不足的局面，黨中央、國(guó)務(wù)院在2014年提出“京津冀協(xié)同發(fā)展”，并將京津冀協(xié)同發(fā)展定位為國(guó)家戰(zhàn)略

[8]，把改善京津冀政府間關(guān)系作為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要內(nèi)容。具體措施方面，首先體現(xiàn)在黨中央于2015年制定了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，力圖從宏觀層面引導(dǎo)京津冀三省市政府協(xié)同互動(dòng)，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展。而2017年河北雄安新區(qū)的設(shè)立，在一定程度上改變了京津冀政府間關(guān)系的主體結(jié)構(gòu)，并將對(duì)京津冀政府間互動(dòng)機(jī)制、互動(dòng)結(jié)果等產(chǎn)生重要影響。雄安新區(qū)的設(shè)立，是中央統(tǒng)籌下京津冀三省市政府趨于協(xié)同互動(dòng)這一階段的具體措施，但其本身也具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。下文將詳細(xì)分析雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展將對(duì)京津冀政府間關(guān)系產(chǎn)生的巨大影響。

三、雄安新區(qū)建設(shè)是重構(gòu)京津冀政府間關(guān)系的有力支點(diǎn)

雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，是黨和國(guó)家推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分之一，將對(duì)京津冀政府間關(guān)系產(chǎn)生巨大影響。可以說(shuō)，雄安新區(qū)是重構(gòu)京津冀政府間關(guān)系的有力支點(diǎn)和重要抓手。下文將從主體結(jié)構(gòu)、互動(dòng)機(jī)制、互動(dòng)結(jié)果等方面分析雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展對(duì)京津冀政府間關(guān)系的影響。

（一）主體結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展對(duì)京津冀政府間關(guān)系的影響關(guān)鍵在于主體結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。相對(duì)于以往京津冀政府間關(guān)系主體結(jié)構(gòu)，雄安新區(qū)的設(shè)立標(biāo)志著在中央政府和京津冀三省市政府之外增加了第五個(gè)主體——雄安新區(qū)政府機(jī)構(gòu)（參見圖3）。預(yù)計(jì)雄安新區(qū)政府機(jī)構(gòu)將類似于深圳等計(jì)劃單列市政府的地位，既受河北省政府領(lǐng)導(dǎo)，又直接受中央政府指導(dǎo)和影響。由于雄安新區(qū)被定位為集中承接北京非首都功能和推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，未來(lái)可能會(huì)有相當(dāng)數(shù)量國(guó)有企業(yè)總部、中央直屬高校和科研機(jī)構(gòu)等入駐，估計(jì)雄安新區(qū)政府機(jī)構(gòu)與中央政府的關(guān)系比深圳市政府與中央政府的關(guān)系更密切一些。因此，雄安新區(qū)相當(dāng)于是接受中央政府與河北省政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。endprint

雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，其重要目標(biāo)之一在于扭轉(zhuǎn)此前中央政府對(duì)京津冀政府間關(guān)系調(diào)控弱化的局面。雄安新區(qū)作為在中央規(guī)劃和指導(dǎo)之下的特殊區(qū)域，其政府機(jī)構(gòu)與中央政府關(guān)系較為緊密。中央政府通過對(duì)雄安新區(qū)政府機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和影響，能夠打破此前不盡人意的京津冀三省市政府競(jìng)爭(zhēng)較為激烈而合作相對(duì)不足的局面，為引導(dǎo)京津冀三省市政府協(xié)同互動(dòng)創(chuàng)造條件。

中央政府通過設(shè)立雄安新區(qū)，改變了京津冀地區(qū)權(quán)力格局。之前京津兩市政府政治地位明顯高于河北省政府。而雄安新區(qū)的設(shè)立表明中央政府對(duì)河北省重視程度明顯增加，提高了河北省政府政治地位，增強(qiáng)了河北省政府在與京津兩市政府互動(dòng)中的話語(yǔ)權(quán)。

雄安新區(qū)的設(shè)立，也改變了京津冀政府間利益格局。雄安新區(qū)要承接北京市部分非首都功能，必將加強(qiáng)河北省政府和北京市政府的聯(lián)系。而天津若想實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，也必須考慮與河北省及雄安新區(qū)開展產(chǎn)業(yè)對(duì)接等方面合作。因此，京津冀三省市政府將終結(jié)“自掃門前雪”狀態(tài)，逐漸形成一個(gè)相互依存、相互影響的利益共同體，為中央政府引導(dǎo)京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。

總之，雄安新區(qū)的設(shè)立改變了京津冀政府間主體結(jié)構(gòu)，改變了京津冀三省市政府權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)，提高了河北省政府在京津冀政府互動(dòng)中的話語(yǔ)權(quán)，為中央政府引導(dǎo)京津冀三省市政府協(xié)同互動(dòng)創(chuàng)造了條件。

（二）互動(dòng)機(jī)制創(chuàng)新

雄安新區(qū)的設(shè)立對(duì)京津冀政府間互動(dòng)機(jī)制的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.京津冀政府間互動(dòng)資本的變化。京津冀三省市政府與中央政府之間互動(dòng)以及京津冀三省市政府自身之間互動(dòng)所憑借的資本主要是經(jīng)濟(jì)實(shí)力和中央政府的政策支持。而雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展對(duì)于京津冀政府間互動(dòng)機(jī)制的最大影響在于：京津冀三省市政府在互動(dòng)中所憑借的資本將發(fā)生改變。第一，雄安新區(qū)的設(shè)立標(biāo)志著中央政府對(duì)河北省政策支持力度加大。之前中央政府之所以對(duì)京津兩市的政策支持力度大于對(duì)河北省的支持力度，主要是基于這樣一種出發(fā)點(diǎn)：在中國(guó)及京津冀地區(qū)總體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后的情況下，將有限的資源集中于少數(shù)條件較好的地區(qū)，有助于實(shí)現(xiàn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展；而獲得特殊政策支持的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，再發(fā)揮其對(duì)相對(duì)落后地區(qū)的帶動(dòng)作用?；谶@種考慮，中央政府對(duì)京津兩市的政策支持力度長(zhǎng)期大于對(duì)河北省的支持力度。但京津冀地區(qū)經(jīng)過多年的發(fā)展，情況已經(jīng)發(fā)生很大改變：一方面，全國(guó)和京津冀地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展達(dá)到較高水平，各種資源將經(jīng)歷從集中到擴(kuò)散的過程；另一方面，京津冀地區(qū)內(nèi)部發(fā)展不平衡，河北相對(duì)落后，同時(shí)京津冀地區(qū)出現(xiàn)三省市政府競(jìng)爭(zhēng)有余而良性合作不足的局面。面對(duì)新的形勢(shì)，黨中央、國(guó)務(wù)院因勢(shì)利導(dǎo)，通過設(shè)立雄安新區(qū)等措施來(lái)加大對(duì)河北省政策支持力度，努力扭轉(zhuǎn)之前中央政府對(duì)京津冀三省市資源分配失衡狀態(tài)。第二，雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展將有助于增強(qiáng)河北省政府在京津冀政府間互動(dòng)的話語(yǔ)權(quán)。隨著未來(lái)一定數(shù)量中央直屬企事業(yè)單位進(jìn)駐雄安新區(qū)以及新興產(chǎn)業(yè)在雄安新區(qū)的發(fā)展，雄安新區(qū)將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中非常具有活力的區(qū)域，進(jìn)而使河北省經(jīng)濟(jì)實(shí)力有所加強(qiáng)，與京津兩市的差距將縮小，從而提升河北省的競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)河北省政府在京津冀政府間互動(dòng)的話語(yǔ)權(quán)。

2.協(xié)同互動(dòng)局面逐漸形成。第一，中央政府通過雄安新區(qū)這一支點(diǎn)加大了對(duì)京津冀政府間互動(dòng)的介入力度。中央政府通過雄安新區(qū)這一支點(diǎn)，打破了原有權(quán)力和利益格局，促使京津冀三省市政府重新謀劃其在京津冀政府間互動(dòng)中的發(fā)展戰(zhàn)略，將重塑京津冀三省市政府互動(dòng)模式。第二，京津冀三省市政府地位將趨于平等。伴隨著京津冀三省市政府所憑借資本的變化，京津冀三省市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平差距將縮小，京津兩市政府對(duì)河北省相對(duì)不重視的狀態(tài)將有所改變，京津冀三省市政府地位將趨于平等。以此為契機(jī)，中央政府更有可能引導(dǎo)京津冀三省市政府之間開展平等協(xié)商、良性競(jìng)爭(zhēng)和積極合作，逐步形成中央政府有效引導(dǎo)下的京津冀政府間協(xié)同互動(dòng)格局。

（三）推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展

伴隨著雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，中央政府有效引導(dǎo)下的京津冀政府間協(xié)同互動(dòng)格局將逐漸形成。在新的協(xié)同互動(dòng)格局下，中央政府將有效、合理地調(diào)配各種經(jīng)濟(jì)、社會(huì)資源，京津冀三省市政府也將在中央政府的有效引導(dǎo)下，開展平等協(xié)商、積極合作和有序競(jìng)爭(zhēng)。在此條件下，將有望逐步實(shí)現(xiàn)京津冀三省市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理布局，逐步實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)人力資源、經(jīng)濟(jì)資源、自然資源、信息資源等資源有序流動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理、公共服務(wù)公平化、交通一體化、教育與醫(yī)療資源共享等目標(biāo)。而隨著京津冀地區(qū)整體營(yíng)商環(huán)境的改善，將有利于京津冀地區(qū)吸引全國(guó)乃至世界的各種資源。這一切，將有利于推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，乃至推動(dòng)全國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)發(fā)展。

結(jié) 語(yǔ)

河北雄安新區(qū)的設(shè)立，是黨中央、國(guó)務(wù)院為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展所作出的重大舉措。這一舉措功在當(dāng)代，利在千秋。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記高度評(píng)價(jià)了雄安新區(qū)對(duì)承接北京非首都功能、推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展的重要作用[1]。雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、生態(tài)等方面的影響是十分廣泛而又深遠(yuǎn)的，本文著重分析了雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展對(duì)京津冀政府間關(guān)系產(chǎn)生的巨大影響。伴隨著雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展，京津冀政府間關(guān)系的主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變。雄安新區(qū)政府機(jī)構(gòu)這一新興主體的出現(xiàn)，改變了京津冀地區(qū)政府權(quán)力和利益結(jié)構(gòu)，為中央政府引領(lǐng)京津冀協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造了條件。同時(shí)，雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展推動(dòng)了京津冀政府間互動(dòng)機(jī)制的改變，提高了河北省政府在京津冀政府間互動(dòng)中的話語(yǔ)權(quán)，為中央政府引導(dǎo)京津冀三省市政府平等協(xié)商、良性合作創(chuàng)造了條件。這些變化將有力地推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展的升級(jí)，京津冀地區(qū)將有望實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重構(gòu)、資源合理配置、生態(tài)治理協(xié)同化、公共服務(wù)公平化、交通一體化、教育與醫(yī)療資源共享等，有望成為有力推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的又一增長(zhǎng)極。

注釋：

①嚴(yán)格來(lái)講，“京津冀政府間關(guān)系”這一命題并非一直貫穿于新中國(guó)成立之初至今，而是幾經(jīng)變化。在1949年至1954年，在中央政府與京津冀三省市政府之間，還有華北大行政區(qū)的政府機(jī)構(gòu)（先后稱華北人民政府、中央人民政府華北事務(wù)部、華北行政委員會(huì)）這一層級(jí)。而1958年至1969年，天津降為河北省轄市，京津冀政府間關(guān)系一度轉(zhuǎn)化為“京冀政府間關(guān)系”。因改革開放前的京津冀政府間關(guān)系不是本文研究重點(diǎn)，為簡(jiǎn)便起見，本文沒有對(duì)改革開放前京津冀政府間關(guān)系的演變歷程進(jìn)行更詳細(xì)的劃分。

②目前雄安新區(qū)實(shí)行管委會(huì)體制，但中央尚未公布雄安新區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，關(guān)于未來(lái)雄安新區(qū)的行政管理體制尚無(wú)明確規(guī)定。為方便起見，本文暫將雄安新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)稱為“雄安新區(qū)政府機(jī)構(gòu)”。

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[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]endprint