香港銀行監(jiān)管變革對(duì)大陸銀行監(jiān)管的啟示

金鑫鑫++陳建印

【摘要】香港是世界第三大金融中心，此前曾和紐約、倫敦并稱為“紐倫港”，在全球享有極高聲譽(yù)。是國(guó)際以及亞太地區(qū)重要的航運(yùn)樞紐，同時(shí)也是這塊區(qū)域內(nèi)最具競(jìng)爭(zhēng)力的城市之一，連續(xù)二十一年經(jīng)濟(jì)自由度指數(shù)位居世界首位。在金融監(jiān)管上，有較高的水平。借鑒并分析香港金融監(jiān)管的方法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于加強(qiáng)內(nèi)地銀行監(jiān)管的水平有著十分重要的意義。本文主要分析香港銀行監(jiān)管體系的主要特點(diǎn)及歷史監(jiān)管過(guò)程，提出加強(qiáng)內(nèi)地銀行監(jiān)管的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】香港銀行業(yè) 銀行監(jiān)管 國(guó)際慣例 銀監(jiān)會(huì)

香港作為亞太地區(qū)的國(guó)際金融中心，擁有的極度先進(jìn)的金融運(yùn)作系統(tǒng)，在全世界范圍內(nèi)堪稱一流。香港自回歸近二十年來(lái)，進(jìn)行了不間斷的改革創(chuàng)新，使其所在地區(qū)的金融行業(yè)進(jìn)入了一個(gè)更為先進(jìn)的領(lǐng)域。

一、當(dāng)下香港銀行監(jiān)管體系的情況

在一定程度上，英國(guó)的“自由放任主義”對(duì)香港銀行監(jiān)管的一系列政策措施產(chǎn)生了較大的影響。香港政府對(duì)銀行監(jiān)管一向秉承不干預(yù)的方式，只有要經(jīng)歷有重大影響的危機(jī)時(shí)才會(huì)采取應(yīng)對(duì)措施。因此香港的銀行監(jiān)管為“危機(jī)-改革”的模式，由于香港回歸前后背景不同，香港銀行監(jiān)管歷程分為下述兩個(gè)階段：

（一）第一階段：香港回歸前銀行監(jiān)管的監(jiān)管結(jié)構(gòu)“從無(wú)到有”

英國(guó)駐香港政府在1948年通過(guò)首個(gè)《銀行條例》，確定了有關(guān)銀行監(jiān)管的法令。1961年，因“廖創(chuàng)興銀行擠兌事件”使香港政府改善制度并在1964年頒布了新的條例。1976年，香港政府通過(guò)《接受存款公司條例》，把接受存款公司歸入了銀行監(jiān)管的范圍內(nèi)。1978年，英國(guó)駐香港政府進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)財(cái)務(wù)公司的監(jiān)督管理，并設(shè)置“接受存款公司監(jiān)理專員”職位，主要負(fù)責(zé)考察接受存款公司的業(yè)務(wù)。之后又專設(shè)接受存款公司咨詢委員會(huì)這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)此負(fù)責(zé)。1990年，全國(guó)人大通過(guò)的《香港特別行政區(qū)基本法》進(jìn)一步完善，配合香港特別行政區(qū)比較合適的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法律環(huán)境，來(lái)保證香港國(guó)際金融中心的地位。

（二）第二階段：香港回歸后的銀行監(jiān)管

1997年7月1日，香港回歸。當(dāng)時(shí)的香港行政官董建華在其施政報(bào)告中講到：為了不讓香港特別行政區(qū)國(guó)際金融中心的地位產(chǎn)生動(dòng)搖，香港政府會(huì)堅(jiān)持使用世界一流水平的監(jiān)管制度，與此同時(shí)也會(huì)避免因?yàn)檫^(guò)度監(jiān)管產(chǎn)生的不利影響。在此基礎(chǔ)之上，特區(qū)始終延續(xù)著發(fā)展原先的與國(guó)際慣例相符的監(jiān)管制度，并維護(hù)銀行體系的穩(wěn)定并促進(jìn)其有效運(yùn)轉(zhuǎn)，與此同時(shí)也賦予了其足夠的活力，由一些已經(jīng)認(rèn)證的機(jī)構(gòu)行使商業(yè)決策權(quán)力。在國(guó)際合作的方面，金融管理局加入電子銀行小組（包含巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)）。金融管理局會(huì)圍繞監(jiān)管電子銀行業(yè)務(wù)等問(wèn)題與亞太地區(qū)、內(nèi)地的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)這些問(wèn)題積極溝通，以探尋更完善的銀行監(jiān)管體系。

二、大陸銀行監(jiān)管體系發(fā)展歷程

（一）銀行監(jiān)管體系的建立階段

從一九八四年起，形成了中央銀行、專業(yè)銀行的二元銀行體制。中國(guó)人民銀行（以下簡(jiǎn)稱人行）對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)以及信托業(yè)進(jìn)行綜合監(jiān)督管理。2003年，根據(jù)第十屆全國(guó)人大批準(zhǔn)通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，是直屬國(guó)務(wù)院的正部級(jí)事業(yè)單位。2003年4月，銀監(jiān)會(huì)正式成立；2003年4月28日正式履行職責(zé)。這段時(shí)間大陸的銀行業(yè)在形式上基本完成了從單一的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系向現(xiàn)代金融體系的轉(zhuǎn)變，由人行、商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)、資本市場(chǎng)和保險(xiǎn)體系等構(gòu)成的現(xiàn)代金融體系框架已經(jīng)基本準(zhǔn)備就緒，銀監(jiān)會(huì)針對(duì)這些情況，逐步出臺(tái)規(guī)范這些金融機(jī)構(gòu)的行為和活動(dòng)的法律法規(guī)體系。

銀監(jiān)會(huì)劃入中央銀行，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)和原中共中央金融工作委員會(huì)履行相關(guān)的職責(zé)。央行原來(lái)的監(jiān)管一司、二司、非銀司、合作司以及銀行管理司進(jìn)行了重新協(xié)調(diào)整頓。調(diào)整后的中國(guó)銀監(jiān)會(huì)新部門(mén)分別是：負(fù)責(zé)國(guó)有商業(yè)銀行的監(jiān)管一部，負(fù)責(zé)股份制商業(yè)銀行的二部，負(fù)責(zé)外資和政策性銀行的三部，而信托、租賃公司和資產(chǎn)管理公司等金融機(jī)構(gòu)交由非銀行金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門(mén)以及合作金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)。

截至2003年10月，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)省級(jí)派出機(jī)構(gòu)全部成立。

（二）銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管體制改革階段

2015年1月，銀監(jiān)會(huì)決定改革監(jiān)管架構(gòu)，重新分配內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職責(zé)，并且重新進(jìn)行編制整合。同時(shí)減少下放的行政權(quán)力，強(qiáng)化事中和事后監(jiān)督。此次改革的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在主業(yè)監(jiān)管的強(qiáng)化，即將有限的機(jī)構(gòu)和人員編制側(cè)重投放在前臺(tái)監(jiān)管部門(mén)，整合之后內(nèi)部設(shè)定的二十二個(gè)部門(mén)里，監(jiān)管部門(mén)從十一個(gè)增加至十七個(gè)，占到全部門(mén)總數(shù)的七成。其中有三個(gè)較為關(guān)鍵的措施：其一，定向發(fā)行兩千七百多億元的特別國(guó)債，用來(lái)填充已為負(fù)債銀行的資本金；將1.4萬(wàn)億元不良資產(chǎn)從國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債表中剝離，并且成立四家資產(chǎn)管理公司，專向處理和承接上述的不良資產(chǎn)。其二，開(kāi)始著重實(shí)施強(qiáng)化銀行治理機(jī)制的一系列措施（如改革銀行管理體制、加強(qiáng)內(nèi)部管理、執(zhí)行嚴(yán)格的授權(quán)授信制度、考核銀行的經(jīng)營(yíng)效益和資產(chǎn)質(zhì)量等）。其三，在外部環(huán)境上，正式取消了信貸分配制度，變成對(duì)銀行實(shí)行資產(chǎn)負(fù)債比例的管理，致力于為銀行的商業(yè)化運(yùn)行提供適當(dāng)有效的市場(chǎng)環(huán)境和體制條件。

（三）銀行監(jiān)管體制基本確立完善

經(jīng)過(guò)一套整體的改革與重新整合，銀監(jiān)會(huì)確立了完善的監(jiān)管體系和職責(zé)分工：

一是依照法律法規(guī)制定并發(fā)布對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的規(guī)章制度；審查批準(zhǔn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍等。

二是對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督管理，建立有針對(duì)性的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管信息系統(tǒng)，用于分析和評(píng)價(jià)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)情況。

三是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行勘察，同時(shí)重視非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，如跟蹤勘察。制定有效的現(xiàn)場(chǎng)檢查程序，使現(xiàn)場(chǎng)檢查可以按照設(shè)置好的程序規(guī)范進(jìn)行，實(shí)行并表監(jiān)督管理制度。

四是同相關(guān)部門(mén)協(xié)同設(shè)立銀行業(yè)突發(fā)事項(xiàng)處理制度，制定銀行業(yè)突發(fā)事項(xiàng)處理預(yù)備方案，明確機(jī)構(gòu)和人員的職責(zé)，采取合適的的措施和程序，及時(shí)高效地處理突發(fā)事項(xiàng)。

五是統(tǒng)一編寫(xiě)制作銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)報(bào)表，并且依照國(guó)家相關(guān)規(guī)定向社會(huì)公布。

六是對(duì)銀行業(yè)自律組織的活動(dòng)進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督，并且積極開(kāi)展與銀行監(jiān)管相關(guān)的國(guó)際范圍的交流合作活動(dòng)。

七是對(duì)那些已經(jīng)發(fā)生或可能發(fā)生信用危機(jī)，會(huì)嚴(yán)重影響損害客戶的合法權(quán)益的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行接管或者促使達(dá)成機(jī)構(gòu)重組。對(duì)涉嫌轉(zhuǎn)移或藏匿違法資產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)，上報(bào)司法機(jī)關(guān)，凍結(jié)其資金，并作后續(xù)處理。

八是負(fù)責(zé)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)的日常管理工作。

九是承辦國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)。

在大發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)的金融風(fēng)險(xiǎn)也日趨顯著并多樣化。這不僅因?yàn)榕c生俱來(lái)的一些體制、機(jī)制問(wèn)題始終沒(méi)有得到解決，也因?yàn)檠永m(xù)數(shù)年的全球金融危機(jī)自外部不斷傳遞著負(fù)能量。這意味著，金融業(yè)不斷發(fā)展，金融風(fēng)險(xiǎn)也日益積累，金融監(jiān)管和貨幣政策面臨的挑戰(zhàn)日益尖銳。因此，在新形勢(shì)下，我們要有足夠的勇氣，通過(guò)深化改革，推動(dòng)金融業(yè)進(jìn)一步轉(zhuǎn)型并進(jìn)一步完善金融監(jiān)管體系，緊緊守住可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的底線，在實(shí)現(xiàn)金融業(yè)穩(wěn)定的前提下提高金融效率，使社會(huì)資源有效配置。

三、香港銀行監(jiān)管對(duì)內(nèi)地銀行監(jiān)管的啟示及對(duì)策

（一）建設(shè)與國(guó)際慣例相符合的制度框體

從監(jiān)管制度的基礎(chǔ)來(lái)看，應(yīng)該包含正式制度及非正式制度在內(nèi)的整套輔助機(jī)制，保證銀行監(jiān)管體系的運(yùn)行滿足“穩(wěn)定性”和“效率”的雙重標(biāo)準(zhǔn)。在效率機(jī)制的安排上要有完整的傳導(dǎo)機(jī)制和實(shí)現(xiàn)機(jī)制；在穩(wěn)定性機(jī)制的安排上，在銀行體系內(nèi)部不同模塊之間應(yīng)該有相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)方式，使銀行監(jiān)管體系形成一個(gè)多層次，多維度的，抗沖擊能力的一個(gè)整體系統(tǒng)。

按照有效銀行監(jiān)管的核心原則以及新資本協(xié)議的內(nèi)容，中央銀行以及銀監(jiān)會(huì)應(yīng)該進(jìn)一步完善監(jiān)管制度，使監(jiān)管行為更加規(guī)范：

建立能夠?qū)︺y行業(yè)監(jiān)管有切實(shí)效應(yīng)的保障體系。這需要包括銀監(jiān)會(huì)以及其余相關(guān)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于自身目標(biāo)和責(zé)任有著明確的認(rèn)識(shí)，靈活適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用人力物力等資源，自主的進(jìn)行監(jiān)督管理，建立將監(jiān)管信息共享的制度，并能夠?qū)⑺眯畔⑦M(jìn)行保密處理。

對(duì)于銀行風(fēng)險(xiǎn)防范約束機(jī)制的建設(shè)的監(jiān)督也必不可少，這能使得各個(gè)商業(yè)銀行形成一套自主防范各類市場(chǎng)、流動(dòng)性和操作所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的方案及措施。

（二）建立與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的監(jiān)管架構(gòu)

處于特定國(guó)家的特定發(fā)展階段，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)與我國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的監(jiān)管體系的合理架構(gòu)。中央辦公廳應(yīng)當(dāng)與各個(gè)地方委員會(huì)密切聯(lián)系，對(duì)于地方的請(qǐng)示文件應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予批復(fù)和指導(dǎo)，形成以中央為中心的監(jiān)管網(wǎng)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的需要，銀行監(jiān)管體系也應(yīng)當(dāng)隨其動(dòng)態(tài)變化。

（三）建立合理的銀行監(jiān)管體系

建立合理有效的銀行監(jiān)管系統(tǒng)必須首先充分了解國(guó)有銀行和監(jiān)管部門(mén)自身存在的問(wèn)題。有效的銀行監(jiān)管系統(tǒng)是一整套由嚴(yán)謹(jǐn)密集的商業(yè)銀行內(nèi)部控制體系、高效的監(jiān)管組織的監(jiān)督體系、完善的法規(guī)體系和有效的市場(chǎng)約束體系幾個(gè)部分整頓融合而成為的統(tǒng)一體。

（四）建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制

商業(yè)銀行監(jiān)管體系應(yīng)該與中央銀行監(jiān)管體系密切聯(lián)系，一方面促進(jìn)金融體系的內(nèi)部元素在效率與穩(wěn)定之間保持平衡；另一方面，通過(guò)有效的宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)金融體系和當(dāng)代實(shí)體經(jīng)濟(jì)的協(xié)作運(yùn)行。

在法律體系上對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)方法作出直接限制?？捎腥缦氯N協(xié)調(diào)方式：

①?gòu)姆蓪用嬉?guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同合作的框架，利用法律的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性進(jìn)行約束；②各機(jī)構(gòu)相互簽署諒解備忘錄實(shí)現(xiàn)備忘效用；③雖然不利用法律做出原則性約束，但在操作上要有一定的安排。就我國(guó)的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，第一個(gè)方法比較適宜即應(yīng)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，這能夠杜絕銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅僅從自身行業(yè)得失考慮而輕視整個(gè)國(guó)家金融的進(jìn)步與發(fā)展。在建立信息共享和協(xié)調(diào)機(jī)制方面，央行和銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該在信息種類和搜集方式這些方面統(tǒng)一意見(jiàn)，避免不同部門(mén)對(duì)同一機(jī)構(gòu)重復(fù)收集信息，從而減輕被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)和不必要的麻煩。對(duì)于央行和銀監(jiān)會(huì)而言，可以直接使用例如由監(jiān)管部門(mén)收集的，與金融監(jiān)管有關(guān)的信息和數(shù)據(jù)，或者由央行負(fù)責(zé)收集的和貨幣政策、金融服務(wù)相關(guān)的數(shù)據(jù)信息。

（五）在銀行監(jiān)管中體現(xiàn)審慎會(huì)計(jì)原則

除去正在施行的目前能表現(xiàn)審慎會(huì)計(jì)原則的銀行內(nèi)部的會(huì)計(jì)制度，銀監(jiān)會(huì)現(xiàn)已全方面推行包含五個(gè)等級(jí)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款分類制度。其中應(yīng)當(dāng)尤其關(guān)注以現(xiàn)金流量為主的評(píng)估，并且大力推動(dòng)銀行內(nèi)部的會(huì)計(jì)制度與國(guó)際會(huì)計(jì)制度準(zhǔn)則相掛鉤，保證金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性、公正性、可靠性，合理解決稅務(wù)問(wèn)題、計(jì)提壞賬準(zhǔn)備、核銷(xiāo)壞賬之間的關(guān)系。

（六）加強(qiáng)銀行業(yè)的信息披露制度

1.規(guī)范信息披露的內(nèi)容。依據(jù)巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的相關(guān)規(guī)定，銀行監(jiān)督委員會(huì)應(yīng)當(dāng)規(guī)范管理例如不從屬于同一類別的披露對(duì)象、對(duì)銀行等機(jī)構(gòu)需要披露的主營(yíng)業(yè)務(wù)、經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、資本狀況以及會(huì)計(jì)政策與實(shí)踐等方面的內(nèi)容，以增進(jìn)信息內(nèi)容的透明化、國(guó)際化。

2.采用科學(xué)的信息處理方式，同時(shí)在信息傳播上嚴(yán)格按照規(guī)范運(yùn)行，來(lái)確保信息的真實(shí)性和時(shí)效性。

（七）建立良好的社會(huì)信用體系

優(yōu)秀的社會(huì)信用文化和社會(huì)信用體系的建設(shè)是現(xiàn)代銀行體系必不可少的構(gòu)成元素，也會(huì)使銀行監(jiān)管更加便捷、高效。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)信用面臨著各種各樣的問(wèn)題，通過(guò)合理的引導(dǎo)促進(jìn)契約信用和契約文化的高效拓展，是社會(huì)信用體系建設(shè)和信用文化培育的關(guān)鍵所在。

歷經(jīng)過(guò)三十多年的改革開(kāi)放和跨越式的發(fā)展，中央銀行和銀監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)的改革樹(shù)立起了新的里程碑。在這樣一個(gè)重要的充滿機(jī)遇的時(shí)期，如何借鑒發(fā)達(dá)的香港銀行監(jiān)管體系，如何在遵循市場(chǎng)規(guī)律的基礎(chǔ)上結(jié)合國(guó)情的實(shí)際情況，深入考察銀行監(jiān)管體系改革的立足點(diǎn)和路徑，以最切合實(shí)際的方式穩(wěn)步、高效推進(jìn)銀行監(jiān)管的改革，是值得我們認(rèn)真思考的問(wèn)題。

作者簡(jiǎn)介：金鑫鑫（1995-），男，浙江溫州人，溫州商學(xué)院學(xué)生，研究方向：金融學(xué)；陳建印，（1977-），男，臺(tái)灣臺(tái)北人，臺(tái)北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，溫州商學(xué)院講師，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)理論。