農(nóng)村宅基地整理的再思考

朱新華，王珊珊

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 211100）

農(nóng)村宅基地整理的再思考

朱新華，王珊珊

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 211100）

保護(hù)糧食安全是我國(guó)戰(zhàn)略方針的重點(diǎn)問(wèn)題，保護(hù)耕地資源，通過(guò)有規(guī)劃性地合理利用土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的動(dòng)態(tài)平衡，對(duì)我國(guó)糧食安全問(wèn)題的改善與解決具有重大意義。其中農(nóng)村宅基地占據(jù)了土地資源中一部分，且存在資源浪費(fèi)現(xiàn)象。通過(guò)列舉我國(guó)存在的宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象，分析造成宅基地浪費(fèi)背后的深層原因，并用實(shí)例解析了農(nóng)村宅基地整理的意義與動(dòng)力所在，最后根據(jù)問(wèn)題對(duì)農(nóng)村宅基地整理提出了建議，以便更好解決宅基地整理問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

農(nóng)村；宅基地整理；土地資源

我國(guó)雖然面積遼闊，但人均耕地資源卻十分短缺，全國(guó)人均耕地?fù)碛辛坎坏?.1公頃，甚至不到世界平均水平的一半。且近年來(lái)，由于工業(yè)發(fā)展、人口增長(zhǎng)，這一問(wèn)題不斷加劇。2015年，由于我國(guó)采取補(bǔ)改結(jié)合，全國(guó)耕地面積基本穩(wěn)定，耕地面積維持在20.25億畝，減少趨勢(shì)明顯放緩。但隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，一些農(nóng)村用地甚至耕地將面臨成為工業(yè)用地、城市用地的轉(zhuǎn)變。并且隨著建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)行，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也開始快速發(fā)展，我國(guó)正處于農(nóng)村城鎮(zhèn)化，由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為現(xiàn)代化工業(yè)的過(guò)程，大量工廠在農(nóng)村建起，許多企業(yè)也在農(nóng)村興起，這必然導(dǎo)致大量農(nóng)村土地甚至耕地變?yōu)楣I(yè)建設(shè)用地。秉著“既要吃飯，還要建設(shè)，更要生態(tài)”的原則，發(fā)展新農(nóng)村就面臨著滿足城市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)又要保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡的雙重壓力。要解決這一問(wèn)題，就要對(duì)全國(guó)的土地進(jìn)行整理，其中，農(nóng)村宅基地整理是其重要組成部分。

一、農(nóng)村宅基地管理發(fā)展中存在問(wèn)題

改革開放以來(lái)，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制的實(shí)行使得農(nóng)民都富裕了起來(lái)，開始更新住宅，改善住宿條件；越來(lái)越多的新婚夫妻選擇另辟新地自立門戶，到20世紀(jì)80年代中期，中國(guó)農(nóng)村迎來(lái)了建房高潮。根據(jù)資料顯示，到1987年，中國(guó)農(nóng)村新房面積達(dá)到9.97億平方米，達(dá)到30年來(lái)最高峰。且1980年以來(lái)中國(guó)農(nóng)村房屋面積城市房屋面積之比一直維持在3.6倍以上。在90年代初期，中國(guó)農(nóng)村年建房面積達(dá)到10億平方米，同時(shí)期城市只達(dá)到2.7億平方米。為了凸顯農(nóng)村改革的成效，政府部門也鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行住房更新與改造，但對(duì)農(nóng)村建房規(guī)劃與管理缺乏科學(xué)指導(dǎo)，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地空置浪費(fèi)嚴(yán)重，住房分散，布局散亂，只蓋新房不拆舊房等現(xiàn)象普遍存在。造成了大量宅基地土地資源的浪費(fèi)與閑置。

（一）宅基地占地面積大

全國(guó)的土地調(diào)查資料表明，截至2010年，我國(guó)農(nóng)村宅基地用地已經(jīng)達(dá)到2 000萬(wàn)畝，人均用地高達(dá)180平方米，大大超過(guò)規(guī)劃用地指標(biāo)。由于我國(guó)人口基數(shù)大，人口數(shù)量還在增長(zhǎng)，如不采取措施進(jìn)行宅基地整理，農(nóng)村宅基地將繼續(xù)擴(kuò)大，人地矛盾更加突出。

（二）建房缺乏規(guī)劃，布局散亂

許多農(nóng)民選址蓋房都是圍繞村莊隨意進(jìn)行，或向外擴(kuò)展或沿著道路兩旁以此形成聚集地，甚至有的地方村民沿著田地成散居狀態(tài)。并且隨著經(jīng)濟(jì)能力的增長(zhǎng)村民更新住宅能力大幅度提高，但缺少規(guī)劃，布局不合理，宅基地閑置，只建新的不拆舊的。這些均導(dǎo)致宅基地的浪費(fèi)，降低了土地資源的利用效率。如果不及時(shí)進(jìn)行宅基地的整理，這種問(wèn)題會(huì)更加突出。

（三）農(nóng)村建筑層次低，土地利用率低

在我國(guó)農(nóng)村由于房屋都是村民自行翻蓋，沒有統(tǒng)一的規(guī)劃及技術(shù)支持，農(nóng)村住宅的容積率較低，房屋多以平房為主，即使是樓房也多為二層、三層。對(duì)于山西省某縣級(jí)市8個(gè)村莊進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其住房層次平均為1.38層，平均容積率只到0.29。這對(duì)于土地資源其實(shí)是一種閑置與浪費(fèi)。

（四）不經(jīng)審批違法占用宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重

由于農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管不嚴(yán)，在農(nóng)村宅基地建設(shè)中出現(xiàn)很多不批就建，少批多占現(xiàn)象嚴(yán)重。還有就是農(nóng)村地區(qū)攀比，濫用宅基地現(xiàn)象嚴(yán)重。還有不少將農(nóng)用地挪作他用，用來(lái)建造加工廠等。這些都使得耕地被占用現(xiàn)象嚴(yán)重，使其未能發(fā)揮本身作用，使得我國(guó)人地矛盾更加突出。

二、農(nóng)村宅基地整理的意義

（一）農(nóng)村宅基地整理是實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡的重要組成部分一般來(lái)說(shuō)，土地整理包括對(duì)農(nóng)用地和對(duì)建設(shè)用地的整理兩部分。建設(shè)用地不僅包括城市建設(shè)用地，也包括農(nóng)村居民住房用地。對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行整理就是在城市規(guī)劃計(jì)劃的控制下，對(duì)農(nóng)村和城市建筑結(jié)構(gòu)、布局進(jìn)行有效整理，通過(guò)對(duì)其設(shè)計(jì)，向地下和空中尋求空間，發(fā)展立體建筑，提高容積率，從而提高土地利用效率。這樣可以結(jié)余出更多的土地用作建設(shè)用地的儲(chǔ)備用地，減少對(duì)耕地的侵占，或用作農(nóng)用地，實(shí)現(xiàn)人地平衡。農(nóng)用地的整理就是因地制宜采取措施對(duì)水、田、村、路、林進(jìn)行規(guī)劃整理，調(diào)整土地布局，改善土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，增加耕地面積和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)耕地動(dòng)態(tài)平衡意義重大。而其中農(nóng)村宅基地的整理是其重要組成部分。到2015年，我國(guó)已通過(guò)開發(fā)整理建設(shè)用地和農(nóng)村農(nóng)用地土地達(dá)到補(bǔ)充耕地312萬(wàn)畝，其中，約175萬(wàn)畝耕地是通過(guò)農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地整理補(bǔ)充的，可以說(shuō)農(nóng)村宅基地整理是實(shí)現(xiàn)保證耕地動(dòng)態(tài)平衡的重要組成部分。

（二）農(nóng)村宅基地整理有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程

對(duì)農(nóng)村宅基地的整理應(yīng)該在其土地的利用規(guī)劃下進(jìn)行，在減少宅基地使用面積的同時(shí)還要能保持其使用功能的完整性，向更有利于人們生活的方面進(jìn)行。提高容積率，提高土地集約力度，加強(qiáng)住宅的集中度，避免分散建設(shè)住宅，有蓋有拆，填滿空心村。這樣的規(guī)劃有利于推進(jìn)自然村的集聚，可以有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化，形成大的中心村落和小城鎮(zhèn)。這樣更有利于進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，能為居民提供更方便更完備的公共服務(wù)，減少水、通訊、電、熱、氣的重復(fù)投資，學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施也更加便民，更方便得建立環(huán)境優(yōu)美適宜居住的家園。

（三）對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行整理可緩解耕地緊張局面

按照2016年人口及土地資料計(jì)算，若保持人口平穩(wěn)增長(zhǎng)，將農(nóng)村人均住房占地由168 m2下降至100m2，可以節(jié)約600多萬(wàn)畝土地。這些整理出的農(nóng)村宅基地可因地制宜用作耕地，林地，水地，甚至可用作建設(shè)用地的備用地。這樣可在一定程度上緩解我國(guó)目前耕地緊張局面。

三、農(nóng)村宅基地整理的方法

我國(guó)耕地資源緊缺并，人均耕地少且耕作質(zhì)量差，呈逐年惡化趨勢(shì)。造成耕地減少原因很多，這其中農(nóng)村宅基地的隨意濫用是重要因素。從1990年開始我國(guó)已經(jīng)在部分農(nóng)村地區(qū)有規(guī)劃，有秩序地開展宅基地整理工作。據(jù)長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累，國(guó)家土管局總結(jié)出宅基地整理的具體方法，有如下4種：（1）搬遷式。以農(nóng)村附近城鎮(zhèn)為據(jù)點(diǎn)，農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)搬遷，減少農(nóng)村面積，擴(kuò)大城鎮(zhèn)面積，而城鎮(zhèn)住房多為樓房，增高了容積率，減少了農(nóng)村宅基地的占地。（2）合并式。將分散的農(nóng)村居民向一塊集中，形成中心村或小城鎮(zhèn)，減少空心村。（3）內(nèi)調(diào)式。對(duì)原有村落進(jìn)行再規(guī)劃，再設(shè)計(jì)，減少宅基地面積或增加住戶，形成新村，提高宅基地利用率。（4）滾動(dòng)式。在不適宜耕作的地方建立新村，實(shí)現(xiàn)退宅還耕。主要方法的原則是結(jié)合農(nóng)村的小康社會(huì)建設(shè)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高容積率，騰出空地，填實(shí)“空心村”，提高宅基地的利用率。

四、農(nóng)村宅基地整理的建議

（一）做好宣傳工作

首先，應(yīng)該組織農(nóng)村基層干部及土地管理部門工作人員進(jìn)行有關(guān)宅基地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，讓他們充分了解我國(guó)面臨的土地嚴(yán)峻形勢(shì)、國(guó)家對(duì)于宅基地整理的政策方針意義，以便及時(shí)對(duì)村民做好宣傳、講解工作。對(duì)群眾宣傳要講究方式方法，借助現(xiàn)代科技手段，采取群眾喜聞樂(lè)見的方式，如相聲、小品、影視廣播、報(bào)紙、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等。務(wù)必使群眾了解我國(guó)當(dāng)前土地資源面臨的困境，宅基地整理的意義及宅基地整理后對(duì)他們生產(chǎn)生活的促進(jìn)作用，增強(qiáng)他們對(duì)宅基地整理的使命感和責(zé)任感。

（二）科學(xué)合理規(guī)劃

在宅基地規(guī)劃的編制中，要做到科學(xué)合理、因地制宜、結(jié)合實(shí)際情況，要以省、市、縣土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，掌握村莊建設(shè)長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃格局，而不是圖一時(shí)之便。堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)、長(zhǎng)遠(yuǎn)化規(guī)劃，將村莊建設(shè)和宅基地整理與環(huán)境改善、城鎮(zhèn)化建設(shè)相結(jié)合。要將人民群眾利益放在首位，宅基地整理必須與農(nóng)民群眾居住條件改善相伴而行，實(shí)施過(guò)程中要尊重人民群眾意見，堅(jiān)持走群眾路線。

（三）嚴(yán)格管理實(shí)施

當(dāng)農(nóng)村宅基地整理規(guī)劃方案通過(guò)后一定要在村內(nèi)公示，讓當(dāng)事人了解規(guī)劃的內(nèi)容取得他們的理解與支持，甚至獻(xiàn)策獻(xiàn)力。在實(shí)施管理中一定要嚴(yán)格把關(guān)，嚴(yán)格按照規(guī)劃方案實(shí)施，遵守用地審批制度和土地用途管制制度；嚴(yán)格遵守《土地管理法》，堅(jiān)持一戶一宅制度。實(shí)施管理時(shí)優(yōu)先使用村內(nèi)存留土地，少占或不占農(nóng)用地。對(duì)于違反《土地管理法》行為情節(jié)輕微的要及時(shí)予以糾正和制止，情節(jié)嚴(yán)重的要依法處罰。建立首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，層層嚴(yán)格把關(guān)。獎(jiǎng)罰分明，充分調(diào)動(dòng)基層干部工作積極性，深入基層農(nóng)村了解實(shí)際情況。發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行社會(huì)輿論監(jiān)督，將違法占地等行為扼殺在萌芽階段。

（四）加強(qiáng)制度、政策的研究

在宅基地的整理中，有資金問(wèn)題、人員調(diào)動(dòng)、管理、戶口遷移、基礎(chǔ)設(shè)施建立、宅基地的流轉(zhuǎn)等問(wèn)題。在完善法規(guī)的同時(shí)要大力解決好這些實(shí)際問(wèn)題，這是做好宅基地整理工作的基礎(chǔ)和保障；要及時(shí)邀請(qǐng)專家學(xué)者針對(duì)這些問(wèn)題建立配套制度和方案，切實(shí)解決好這些實(shí)際問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)

隨著社會(huì)主義新農(nóng)村的不斷發(fā)展，抓住有利時(shí)機(jī)進(jìn)行宅基地整理，不僅可以緩解當(dāng)前耕地緊張的局面，促進(jìn)我國(guó)耕地總體動(dòng)態(tài)平衡，而且通過(guò)合理規(guī)劃，還能提高農(nóng)民群眾居住環(huán)境，引領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

[1]李杰，段建南，楊丹.閑置宅基地整治研究[J].湖南農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，（16）.

[2]張巍.淺析農(nóng)村居民點(diǎn)整理模式[J].黑龍江科技信息，2011，（20）.

[3]楊雯婷，廖和平，尚勇敏，王妮娜，胡慧，楊偉.重慶市南岸區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力研究[J].中國(guó)學(xué)通，2012（5）.

[4]陳文禮.關(guān)于農(nóng)村宅基地綜合整理的思考[J].農(nóng)村.農(nóng)業(yè).農(nóng)民：B版，2011，（10）.

[責(zé)任編輯 杜 娟]

F320.2

A

1673-291X（2017）20-0028-02

2017-04-17

朱新華（1984-），男，江蘇泰興人，博士，副教授，從事土地制度與政策研究；王珊珊（1991-），女，安徽滁州人，碩士研究生，從事資源與環(huán)境管理研究。