建構(gòu)行政公益訴訟制度原告資格的思考

丁曉軍

（三亞學(xué)院，海南三亞572022）

建構(gòu)行政公益訴訟制度原告資格的思考

丁曉軍

（三亞學(xué)院，海南三亞572022）

針對現(xiàn)實生活中存在的涉及國家利益和社會公共利益的行政違法案件，迫切需要有一個適格主體代表國家維護社會公共利益。借鑒域外先例，依據(jù)我國現(xiàn)有相關(guān)法律規(guī)定，應(yīng)明確，檢察機關(guān)在行政公益訴訟案件中應(yīng)具備原告資格。

行政訴訟；行政公益訴訟；原告資格

一、何為行政公益訴訟

公益訴訟（public interestlitigation）起源西方國家，即任何組織和個人根據(jù)法律的授權(quán)，就侵犯國家利益社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法行為的活動。行政公益訴訟為何物？這個問題需要我們厘清兩個方面。提起行政公益訴訟的人是誰，即行政公益訴訟的原告范圍。哪些事項可以提起行政公益訴訟，即行政公益訴訟的受案范圍。

“無利益即無訴權(quán)”，無訴權(quán)就無原告，“沒有原告就沒有法官”。這一觀念認為，原告提起的任何訴訟舉張，只能是利己的訴訟，也只能是與自己有直接利害關(guān)系的訴訟。而在一些公共利益被侵害時，僅僅依靠直接利害關(guān)系人來監(jiān)督行政行為還是不夠，往往容易出現(xiàn)與行政行為有直接利害關(guān)系的人就是受益者。而賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的第三者提起訴訟的權(quán)利能更為有效的維護社會公共利益。

那么，誰可以擔(dān)當(dāng)我國未來行政公益訴訟的適格原告呢？以我國現(xiàn)有法律相關(guān)規(guī)定及域外先例來看，行政公益訴訟適格原告可以定位于公民、社會組織以及國家檢察機關(guān)。如日本的民眾訴訟，就是賦予公民和社會組織以原告資格來舉張訴訟。公民所享有的這一法律身份，可以高效及時的啟動訴訟程序予以監(jiān)督，并在最大范圍內(nèi)適時有效的維護社會公共利益。讓社會組織在行政公益訴訟中擁有原告資格，除具備賦予公民原告資格的優(yōu)點外，還有利于充分發(fā)揮社會組織在維護公共利益方面的優(yōu)勢，也可避免公民提起行政公益訴訟時因訴訟費和承受外界壓力等其他因素而影響對公共利益的監(jiān)督。

鑒于此，哪些行為屬于侵犯公共利益的行為呢？也就是說，哪些是行政公益訴訟的受案范圍呢？一般來說，當(dāng)社會公共利益遭到不法行政行為的侵權(quán)時，就可提起行政公益訴訟。事實上，與一般行政訴訟受案范圍一樣受諸多因素的制約。從現(xiàn)有情況來看，國有資產(chǎn)流失、破壞市場經(jīng)濟秩序和文物、違反城市規(guī)劃法、危害和濫用自然環(huán)境和自然資源、公共危害、行政性壟斷、違規(guī)發(fā)包公共工程、非法使用重大項目資金、違法發(fā)放撫恤金和其他社會福利等均應(yīng)屬于受案范圍之內(nèi)。當(dāng)然，這僅是一個方向，事實上，這些公益性的案件在一定程度上不可能全部納入行政公益訴訟的受案范圍。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的合理性

（一）法律依據(jù)

憲法第129條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟提供了憲法依據(jù)，也是憲法確立的法律地位。同時，《人民檢察院組織法》第1條也有同樣相應(yīng)的規(guī)定。檢察機關(guān)既然是監(jiān)督、維護國家和社會公共利益的職能機關(guān)，理應(yīng)對有損國家和人民利益的各類違法行為進行監(jiān)督，行政違法行為當(dāng)然包括在內(nèi)。

《行政訴訟法》第1條規(guī)定，為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。

《行政訴訟法》第64條規(guī)定，對法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提起抗訴，對于行政機關(guān)違法行政行為檢察機關(guān)則無主動通過提起訴訟來達到監(jiān)督的目的。由此，我們可以看出，沒有公民和社會組織對行政機關(guān)侵害公共利益的行為提起公益訴訟，就無法通過司法程序來糾正該違法行政行為。也就是說，在必要時賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟原告資格能最為有利的擁有國家機關(guān)的特殊身份，能更好地與被訴行政機關(guān)在訴訟過程中更好的抗衡。

《人民檢察院組織法》第4條中規(guī)定，人民檢察院行使檢察權(quán)，保護社會主義全民所有的財產(chǎn)。這也為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟提供了法律依據(jù)。

馬懷德教授主持的《＜行政訴訟法＞修改意見稿》第2條規(guī)定了訴權(quán)，在訴訟參加人一章的第26條規(guī)定了公益行政訴訟：“人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機關(guān)提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機關(guān)提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在一個月內(nèi)予以糾正或予以書面答復(fù)，逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復(fù)的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。自然人、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以申請人民檢察院提起公益行政訴訟。人民檢察院在兩個月內(nèi)不提起訴訟的，自然人、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟。法人或者其他組織提起公益行政訴訟，應(yīng)當(dāng)與其團體章程或義務(wù)相關(guān)，并以行政行為涉及團體集體利益為前提。”

（二）訴訟理論基礎(chǔ)

無論是提起民事公益訴訟還是行政公益訴訟，在保護社會公益的前提下，除為當(dāng)事人的利益訴求外，也是在社會公益受害時，原告主體難以確定亦或受害人不愿起訴，才可以由法定主體提起訴訟。而所謂“受害人不愿起訴”的情形有以下方面：國有資產(chǎn)流失，受害人無從起訴；環(huán)境污染等，因受害人遭受其他恐嚇等而不敢起訴；亦或壟斷案件中，受害人處于社會劣勢地位而不得不放棄起訴；也有的因訴訟成本等因素受害人放棄起訴。而檢察機關(guān)提起行政公益訴訟是指檢察機關(guān)為保護社會公益不遭受損害依法向法院提起對遭受侵害或處于被侵害危險中的社會公益行使審判權(quán)的請求。

（三）現(xiàn)代訴權(quán)理論

訴權(quán)是來源于羅馬法的一種救濟權(quán)，是公民向法院提起的一種在憲法上平等享有的基本權(quán)利的請求權(quán)。它是程序內(nèi)涵和實體內(nèi)涵的統(tǒng)一。孟德斯鳩曾在《論法的精神》中說過：“一切有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用之極限，這是一條萬古不易的經(jīng)驗?！?/p>

訴權(quán)理論是民事訴訟法學(xué)理論中的“哥德巴赫猜想”。因此，訴權(quán)在人們的認識不一和爭論中，各種學(xué)說不斷涌現(xiàn)。通常有以下三種不同的學(xué)說：私法訴權(quán)說（實體訴權(quán)說）、抽象訴權(quán)說（公法訴權(quán)說）、具體訴權(quán)說（權(quán)利保護請求權(quán)說）。公法訴權(quán)說經(jīng)歷了從抽象訴權(quán)說到具體訴權(quán)說到的歷程。在公法訴權(quán)說中，因?qū)υV權(quán)內(nèi)涵理解的不同而表述不同。有人認為，訴權(quán)是當(dāng)事人向法院提起訴訟，請求合法審理和判決的權(quán)利；有人認為，訴權(quán)是原告請求法院作出利己判決的權(quán)利；有人認為，訴權(quán)是要求法院為本案判決的權(quán)利，或曰“糾紛解決請求權(quán)”；有人認為，訴權(quán)是請求國家司法機關(guān)以實體法和訴訟法審理和裁判的權(quán)利；有人認為，訴權(quán)是判決請求權(quán)；有人認為，訴權(quán)是請求私權(quán)保護之公權(quán)；有人認為，訴權(quán)是取得訴訟保護的權(quán)利，等等，各種學(xué)說云集。

二次世界大戰(zhàn)后，日本學(xué)者提出了“訴權(quán)的憲法化”，認為訴權(quán)既是法院裁判民事訴訟請求的權(quán)利，也是憲法賦予公民的基本權(quán)利，應(yīng)將訴權(quán)定位在憲法上接受裁判的權(quán)利。我國學(xué)者認為，訴權(quán)不僅是憲法上的基本權(quán)利，也是基本人權(quán)，更是一種司法上的救濟權(quán)，本就是公民平等享有的憲法性權(quán)利，所以，對于現(xiàn)代法制社會的權(quán)威性文本的憲法，理應(yīng)是訴權(quán)的理論和制度來源，考察訴權(quán)問題應(yīng)當(dāng)從憲法的高度和角度來看待。

三、檢察機關(guān)原告資格的法理確定

中共十八屆四中全會《決定》中明確提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”；2015年1月29日，最高人民檢察院在《決定》的意見中明確規(guī)定：“對行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，侵害國家和社會公共利益的案件，由于與公民、法人和其他社會組織沒有直接利害關(guān)系，其沒有也無法提起公益訴訟，探索由檢察機關(guān)提起訴訟，保護公共利益。”

（一）檢察機關(guān)提起行政公益訴訟原告資格的立法確立

《中華人民共和國憲法》賦予了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，自然公訴權(quán)是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的構(gòu)成要件。2013年1月1日其施行的《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！?014年10月23日公布的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確表述“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度?！边@為檢察機關(guān)在行政公益訴訟中具備原告資格給予了政策性支持。

（二）檢察機關(guān)作為國家權(quán)力機關(guān)外部資源充實

在國家財政政策上，檢察機關(guān)作為國家權(quán)力機關(guān)，享有財政政策支持，在承擔(dān)行政公益訴訟成本上具備經(jīng)濟能力；而且在人力資源上，擁有充足法律專業(yè)知識和法律相關(guān)技能上能夠合法合理處理行政公益訴訟過程中的具體狀況的專業(yè)人員。并且，檢察機關(guān)在調(diào)查取證方面所享有的特殊權(quán)力，能多途徑、多手段、多方法在最短時間內(nèi)收集獲取信息，并能采用適時有效的方式提起和推進訴訟程序。

（三）檢察機關(guān)特殊的內(nèi)部體系能有效對抗外部阻力

我國現(xiàn)有檢察體系下，各級之間是獨立于其他行政權(quán)之外的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系。而這一體制能有效避免各級相關(guān)政府“地方保護主義”思想的不利影響，能切實有效地維護國家利益和社會公共利益。為此，檢察機關(guān)，理應(yīng)具有監(jiān)督法律的權(quán)力，當(dāng)其以行政公益訴訟原告的特有身份抗衡被訴行政機關(guān)時，能在訴訟過程中更好地享有其國家機關(guān)的特有權(quán)力。

（四）司法實踐案例證明

檢察機關(guān)在行政公益訴訟中具備原告資格的做法，無論是大陸法系還是英美法系國家都是較為普遍的存在。

2001年4月，福建省霞浦縣檢察院收到群眾來信，反映縣工業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司在轉(zhuǎn)讓縣龍泉啤酒有限公司閑置土地時造成國有資產(chǎn)重大流失，要求檢察機關(guān)立案調(diào)查。經(jīng)調(diào)查確有其事。霞浦縣檢察院遂以原告身份直接向縣法院提起民事訴訟，而霞浦縣法院也立案審理了這起訴訟。在域外的司法實踐中，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的案例比比皆是。如《美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則》第17條（b）：“經(jīng)法律授權(quán)的當(dāng)事人，可以為未參加訴訟的當(dāng)事人的利益以自己的名義起訴，在一些制定法特別規(guī)定的情況下，為他人行駛權(quán)利或為其利益的訴訟，還可以美國的名義提起?！薄斗▏袷略V訟法典》：“與訴訟請求之勝訴或敗訴有合法利益關(guān)系的任何人均享有訴權(quán)。此外，法律特別授予某些主體以進行訴訟的資格，從而使其作為當(dāng)事人起訴和應(yīng)訴。”由此，可以說讓檢察機關(guān)享有行政公益訴訟原告資格來保護國家和社會公共利益的方式，將會成為國際社會的主流形式。

綜上，作為國家司法、法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)，從法理上應(yīng)具備提起行政公益訴訟的原告資格。在未來立法中，應(yīng)對其權(quán)利加以明確，使其能更為有效地維護國家、社會公共利益。

[1]駱緒剛，閆西城，張偉，王勇.檢察機關(guān)介入環(huán)境保護的途徑及保障[J].西昌學(xué)院學(xué)報：社會科學(xué)版.2013，（4）：22-25，40.

[2]蔣穎之.論行政公益訴訟原告資格[D].上海：華東師范大學(xué).2014.

[3]胡志中.我國環(huán)境公益訴訟啟動主體的優(yōu)劣分析和順序選擇[J].法制與經(jīng)濟（下旬）.2014，（5）：32-33.

[4]黃學(xué)賢.行政公益訴訟：多維的功能未來的方向[J].中國環(huán)境法治.2014，（1）：56-68.

[5]馬懷德.司法改革與行政訴訟制度的完善《行政訴訟法》修改建議稿及理由說明書[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2004.

Thinking of the construction of the plaintiff's qualification in the administrative public interest litigation system

DING Xiao-Jun
（Sanya college，Sanya，572022，China）

In order to solve the problems in real life relates to national and social public interests in administrative law cases，the urgent need for a proper subject on behalf of the state to safeguard public interests.From the extraterritorial precedent，according to the regulations，China's existing laws should be clear，the procuratorial organs in administrative litigation cases should have the qualification of the plaintiff.

administrative litigation；administrative public interest litigation；plaintiffqualification

D925.3

A

1673-291X（2017）20-0191-02

[責(zé)任編輯 杜 娟]

2017-04-14

海南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項目（HNSK（YB）15-44）

丁曉軍（1978-），女，湖南益陽人，三亞學(xué)院科研處項目辦公室主任，法學(xué)碩士，講師，從事法學(xué)研究。