部分歐美國家激勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策及其啟示

柳光強(qiáng)（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）張曉杰（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 武漢 430073）

部分歐美國家激勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的
財(cái)稅政策及其啟示

柳光強(qiáng)（中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院 北京 100028）張曉杰（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院 武漢 430073）

在科技興國背景下，《十三五規(guī)劃綱要》不僅將“支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展”寫入其中，更提出“使戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)到15%①中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要.新華社.2016.3.17.”的目標(biāo)。2017年“兩會(huì)”進(jìn)一步明確“加快培育壯大新興產(chǎn)業(yè)，全面實(shí)施戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”，并將研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除的比例由50%提高到了75%②肖捷.財(cái)政部部長談財(cái)稅體制改革和財(cái)稅工作.人民網(wǎng).2017.3.7，以支持中小企業(yè)提高科技創(chuàng)新能力。新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大離不開各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的激勵(lì)與支持，借鑒歐美各國對(duì)扶持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)稅激勵(lì)政策的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化我國財(cái)稅激勵(lì)政策，將有助于推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)走上快速發(fā)展的道路，提高我國科技創(chuàng)新能力。

一、美國的財(cái)稅激勵(lì)政策

2008年的國際金融危機(jī)后，美國開始尋求經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整與轉(zhuǎn)型，高度重視戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在眾多推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府法案中，奧巴馬總統(tǒng)于2009年2月17日簽署的《2009年美國復(fù)興與再投資法》最具代表性。該法案從新興產(chǎn)業(yè)角度，在基建、科研、教育、可再生資源及節(jié)能項(xiàng)目、醫(yī)療信息化、環(huán)境保護(hù)等方面共提出7 870億美元的經(jīng)濟(jì)刺激方案③馮春林.中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的市場培育對(duì)策研究[J].改革與戰(zhàn)略,2011,(08):125-128.。其中，財(cái)稅激勵(lì)政策是經(jīng)濟(jì)刺激方案的重要手段之一。美國的財(cái)稅激勵(lì)政策主要采取稅收優(yōu)惠的方式，其中又對(duì)所得稅給予較為全面的優(yōu)惠。

（一）稅收優(yōu)惠是美國財(cái)稅激勵(lì)政策的主要方式

在WTO反專項(xiàng)補(bǔ)貼協(xié)議的大背景下，減免稅、費(fèi)用扣除、投資抵免、加速折舊等稅收優(yōu)惠政策是美國財(cái)稅激勵(lì)政策的主要方式。美國的稅收優(yōu)惠方式并不是針對(duì)特定的行業(yè)，新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)行業(yè)都可以享受稅收優(yōu)惠政策，其主要政策目標(biāo)是促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新，尤其是中小企業(yè)。其中，“研究與開發(fā)”（R&D）是稅收優(yōu)惠的主要支持對(duì)象。

（二）財(cái)稅激勵(lì)政策注重契合市場發(fā)展，鼓勵(lì)消費(fèi)

美國政府注重利用財(cái)稅激勵(lì)政策鼓勵(lì)消費(fèi)者購買新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品，拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)市場，進(jìn)而促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。美國針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的每項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策都先向市場傳遞明確信號(hào)，然后由市場引導(dǎo)企業(yè)按照稅收優(yōu)惠的方向進(jìn)行投資，從而形成了“政策調(diào)控市場，市場引導(dǎo)企業(yè)”的有效引導(dǎo)機(jī)制。

（三）美國財(cái)稅激勵(lì)政策范圍較為廣泛

美國政府對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠范圍涉及較廣，既有能源企業(yè)也有新興制造型產(chǎn)業(yè)。美國政府對(duì)從事可再生能源和新能源研究的公司提供稅收抵免，在此基礎(chǔ)上將研究和實(shí)驗(yàn)性稅收抵免全部計(jì)劃到政府預(yù)算中。與此同時(shí)，對(duì)新興產(chǎn)業(yè)中的制造業(yè)也實(shí)行稅收抵免，其主要方式是通過對(duì)行業(yè)領(lǐng)先的能源制造業(yè)進(jìn)行稅收抵免，以支持生產(chǎn)綠色經(jīng)濟(jì)所需的產(chǎn)品設(shè)立及配置新工廠。

（四）財(cái)稅激勵(lì)政策具有長效性

美國2009年9月頒布了《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展增長和提供優(yōu)良的工作機(jī)會(huì)》④馮春林.中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的市場培育對(duì)策研究[J].改革與戰(zhàn)略,2011,（08）:125-128.，提出推進(jìn)清潔能源、先進(jìn)技術(shù)和高科技技術(shù)創(chuàng)新。自此以后，美國政府對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新項(xiàng)目投入、經(jīng)費(fèi)投入的扶持意愿表現(xiàn)得非常明顯且具有持續(xù)性。此外，美國政府財(cái)稅激勵(lì)政策的長效性還體現(xiàn)在事前投資與事后扶持并存。由于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)存在投資強(qiáng)度與投資風(fēng)險(xiǎn)反向相關(guān)的特征，即隨著高新技術(shù)企業(yè)的成熟，投資強(qiáng)度不斷加強(qiáng)，而投資風(fēng)險(xiǎn)會(huì)相應(yīng)下降。因此，美國政府主要采用事前扶持的稅收優(yōu)惠政策，對(duì)處于投資建立初期的新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行激勵(lì)。由于前期投資風(fēng)險(xiǎn)處于高位，政府通常采用共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，通過“費(fèi)用扣除”以及“減免直接稅”等稅收優(yōu)惠方式刺激企業(yè)增大技術(shù)投資。對(duì)高新技術(shù)處于成熟發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)，政府通常采用事后鼓勵(lì)的方式來推動(dòng)政策運(yùn)轉(zhuǎn)，如將企業(yè)的科研機(jī)構(gòu)列為不具備盈利條件的機(jī)構(gòu)來使其進(jìn)入免稅范疇。為保證政策的長效性，美國在設(shè)置稅收優(yōu)惠時(shí)并沒有針對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)或者園區(qū)出臺(tái)專項(xiàng)立法，而是將其納入長期發(fā)展規(guī)劃中進(jìn)行整體考慮。

二、歐盟財(cái)稅激勵(lì)政策的主要特征

盡管歐盟各成員國的財(cái)稅激勵(lì)政策都有自己的特點(diǎn)，但仍能從各國相關(guān)政策中提煉出一些共性特征。

一是突出對(duì)科技創(chuàng)新的激勵(lì)。如，英國政府主要針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)進(jìn)行的技術(shù)研發(fā)實(shí)行具體的減免稅政策。英國對(duì)中小企業(yè)研發(fā)支出采用加計(jì)扣除的方式，即對(duì)其研發(fā)支出所繳納稅費(fèi)的150%進(jìn)行加計(jì)扣除稅款①洪源，劉興琳.培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅激勵(lì)政策選擇[J].地方財(cái)政研究，2013，（04）：41—51.。又如，法國對(duì)新設(shè)立的創(chuàng)新型企業(yè)，一直給予特別稅收優(yōu)惠，對(duì)于新建的中小型高新技術(shù)企業(yè)可免除3年的所得稅②洪源，劉興琳.培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅激勵(lì)政策選擇[J].地方財(cái)政研究，2013（04）：41—51.。同時(shí)，法國制定了“高新技術(shù)開發(fā)投資稅收優(yōu)惠”政策，對(duì)在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)新辦的企業(yè)免征10年所得稅③龔恩華.稅收激勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際借鑒[J].國際經(jīng)濟(jì)合作，2012，（10）：91-94.；對(duì)從事符合相關(guān)政策規(guī)定的研發(fā)活動(dòng)的企業(yè)，給予研發(fā)開支50%的財(cái)政補(bǔ)貼④徐健.山東省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收激勵(lì)政策及完善對(duì)策研究[D].青島農(nóng)業(yè)大學(xué),2015.。

二是注重對(duì)新興產(chǎn)業(yè)投資的激勵(lì)。如英國對(duì)個(gè)人投資于創(chuàng)業(yè)信托機(jī)構(gòu)的投資項(xiàng)目實(shí)施稅收優(yōu)惠，針對(duì)投資者的收益可以從個(gè)人所得稅和資本利得中抵免，創(chuàng)業(yè)投資信托機(jī)構(gòu)的收益也可以從公司所得稅中抵免。對(duì)于以股權(quán)方式投資的創(chuàng)業(yè)者，如果投資于未上市的小型高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)且持股3年以上的，可享受投資額20%的稅額抵免。再如，在德國，對(duì)中小高新技術(shù)企業(yè)在建設(shè)初期進(jìn)行的動(dòng)產(chǎn)投資，可以免征50%的所得稅。⑤蔡德發(fā).戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收激勵(lì)政策研究[D].哈爾濱商業(yè)大學(xué), 2012.

三是通過財(cái)稅激勵(lì)政策幫助企業(yè)吸引人才。比如，法國暫停了對(duì)高新技術(shù)企業(yè)人才工資的行業(yè)稅，這是法國政府對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所提供的一項(xiàng)有力的稅收優(yōu)惠政策。丹麥為了吸引高新技術(shù)頂尖人才，通過制定法律法規(guī)的方式明確符合規(guī)定的外籍科學(xué)家以及相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜铱梢詼p免其個(gè)人所得稅。⑥龔恩華.稅收激勵(lì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際借鑒[J].國際經(jīng)濟(jì)合作, 2012,（10）: 91-94.

四是新興產(chǎn)業(yè)是財(cái)稅激勵(lì)政策的側(cè)重點(diǎn)。近年來，歐盟許多國家都將低碳環(huán)保行業(yè)作為未來發(fā)展新興行業(yè)的重中之重。無論是科研計(jì)劃的推出，還是科研經(jīng)費(fèi)的投入，各國政府都對(duì)低碳環(huán)保項(xiàng)目的投資制定了較為全面的稅收優(yōu)惠政策，并輔之以高效的配套措施，使低碳行業(yè)成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中發(fā)展的主力軍與行業(yè)推動(dòng)力。

三、歐美國家激勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)稅政策的啟示

（一）財(cái)稅激勵(lì)政策法制化

美國的財(cái)稅激勵(lì)政策從制定到管理都進(jìn)行了嚴(yán)格分類與監(jiān)管，政府積極將財(cái)稅激勵(lì)政策上升為法律高度，同時(shí)將其作為重要的政策工具。如，美國在推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面已經(jīng)形成了覆蓋全面、內(nèi)容豐富的法制化網(wǎng)絡(luò)，基本形成了完備的稅收優(yōu)惠體系：有針對(duì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境制定的《經(jīng)濟(jì)復(fù)興稅法》、《美國復(fù)蘇和再投資法案》，有推動(dòng)中小高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的《小企業(yè)投資法案》、《加強(qiáng)小企業(yè)研究發(fā)展法》、《小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展法》⑦劉金玲, 李波.基于激勵(lì)科技創(chuàng)新的稅收優(yōu)惠政策探討[J].生產(chǎn)力研究,2013,（04）: 46-48.，有推動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》、《技術(shù)擴(kuò)散法》、《21世紀(jì)納米技術(shù)研究和開發(fā)法》等法案⑧徐曉慧, 常菲.國外促進(jìn)科技自主創(chuàng)新的財(cái)政投入政策及其啟示[J].管理學(xué)刊, 2009,（05）:18-21.。由此，構(gòu)建起針對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)牢固且可靠的法制化網(wǎng)絡(luò)，為發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)建立穩(wěn)固的法律框架。

（二） 多種稅收優(yōu)惠形式結(jié)合，且以間接優(yōu)惠為主

歐盟的稅收優(yōu)惠政策主要采取間接優(yōu)惠，可以有效引導(dǎo)企業(yè)投資行為，使得政府所要真正扶持的對(duì)象實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠且不會(huì)出現(xiàn)優(yōu)惠轉(zhuǎn)移的情況，同時(shí)能充分實(shí)現(xiàn)政策的長效性，避免企業(yè)出現(xiàn)盲目追求短期利益的行為。

（三）健全財(cái)稅政策扶持體系，注重政策銜接

由于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)涉及范圍廣，產(chǎn)業(yè)鏈長，產(chǎn)業(yè)流動(dòng)性強(qiáng)，所以在設(shè)計(jì)財(cái)稅激勵(lì)政策時(shí)要考慮政策之間的連貫性和長效性，尤其是要注重推動(dòng)激勵(lì)產(chǎn)業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。歐盟根據(jù)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同領(lǐng)域、不同狀況以及不同階段分別采取不同的財(cái)稅扶持手段，在統(tǒng)一的體系中構(gòu)建靈活多樣的模式。如在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等稅收各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)致的稅收政策制定，明確優(yōu)惠方式以及具體優(yōu)惠項(xiàng)目。同時(shí)，通過運(yùn)用多種手段推動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在原有基礎(chǔ)上不斷完善財(cái)稅政策扶持體系。

四、對(duì)優(yōu)化我國激勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)稅政策路徑的幾點(diǎn)建議

借鑒歐美國家激勵(lì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策，結(jié)合我國國情，我們嘗試對(duì)如何優(yōu)化我國激勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)稅政策的路徑提出以下建議。

一是明確財(cái)稅激勵(lì)政策的目標(biāo)和支持范圍。財(cái)稅激勵(lì)政策源于市場失靈。因此，財(cái)稅激勵(lì)政策目標(biāo)是糾正市場失靈。就戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)來說，財(cái)稅激勵(lì)政策的目標(biāo)在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源由夕陽產(chǎn)業(yè)流向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，彌補(bǔ)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在培育期和發(fā)展初期的風(fēng)險(xiǎn)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的正外部性成本。明確戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)財(cái)稅激勵(lì)政策目標(biāo)可以為優(yōu)化財(cái)稅激勵(lì)政策提供指導(dǎo)，更能夠避免政府在出臺(tái)財(cái)稅激勵(lì)政策時(shí)出現(xiàn)過度干預(yù)的情況。同時(shí)，應(yīng)把我國確定的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)全部納入財(cái)稅激勵(lì)政策的支持范圍，并進(jìn)一步明確各個(gè)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)支持的范圍。

二是遵循“市場配置為主、政府調(diào)控為輔”的要求。財(cái)稅激勵(lì)政策在制定和實(shí)施的過程中，要正確處理好政府和市場的關(guān)系，盡量避免干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，確保發(fā)揮市場在資源配置過程中的決定性地位。如果不遵循市場規(guī)律，不能正確處理好政府與市場的關(guān)系，過度使用財(cái)稅激勵(lì)政策會(huì)導(dǎo)致行政手段對(duì)市場功能的擠出效應(yīng)出現(xiàn)，反而不利于私人部門的正常生產(chǎn)經(jīng)營，使政策效果大打折扣。對(duì)此，財(cái)稅激勵(lì)政策制定的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)該是因勢利導(dǎo)、創(chuàng)造條件、引導(dǎo)市場機(jī)制發(fā)揮作用,形成國家政策與市場機(jī)制的良性互動(dòng)。

三是按照“廢改立”的原則對(duì)當(dāng)前的財(cái)稅激勵(lì)政策進(jìn)行清理規(guī)范?！皬U”就是廢除一些沒有必要存在或有嚴(yán)重問題的財(cái)稅激勵(lì)政策?！案摹本褪菍?duì)一些確有必要存在但需要規(guī)范改進(jìn)的財(cái)稅激勵(lì)政策進(jìn)行完善，繼續(xù)發(fā)揮其作用?！傲ⅰ本褪轻槍?duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，及時(shí)出臺(tái)一些新的政策。如針對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化存在的問題，及時(shí)出臺(tái)新的財(cái)稅激勵(lì)政策?？傊?，根據(jù)“廢改立”的原則，結(jié)合當(dāng)前戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，重新梳理現(xiàn)有的財(cái)稅激勵(lì)政策，逐步建立系統(tǒng)高效、完善且具有針對(duì)性的財(cái)稅激勵(lì)政策體系。

四是實(shí)施有差別化的激勵(lì)政策。應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)施有差別的財(cái)稅激勵(lì)政策的原則。針對(duì)不同領(lǐng)域的財(cái)稅激勵(lì)政策應(yīng)該具有差異性。針對(duì)同一領(lǐng)域的財(cái)稅激勵(lì)政策，也要根據(jù)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)需要以及政策實(shí)施時(shí)間而實(shí)施有差別的政策。同時(shí)，要結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的企業(yè)實(shí)現(xiàn)“專精特新”。

[1] 洪源，劉興琳.培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅激勵(lì)政策選擇[J].地方財(cái)政研究，2013（04）.

[2] 柳光強(qiáng)，田文寵.完善促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收政策設(shè)想——從區(qū)域稅收優(yōu)惠到產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（03）.

[3] 肖興志，中國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策建議[J].財(cái)政研究，2011（12）.

[4] 張同斌，高鐵梅.財(cái)稅政策激勵(lì)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[J].經(jīng)濟(jì)研究，2012（05）.

[5] 宗文龍、黃益建，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策探析[J].稅務(wù)研究，2013（03）.

[6] 蔡德發(fā).戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收激勵(lì)政策研究[D].哈爾濱商業(yè)大學(xué),2012（01）：106-110.

責(zé)任編輯：高 陽