浙江沿海灣區(qū)開發(fā)中應(yīng)重視的幾個問題*

黃勇等

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浙江沿海灣區(qū)開發(fā)中應(yīng)重視的幾個問題*

黃勇等

海灣是開放發(fā)展的前沿陣地?！墩憬窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出，今后一個時期要把大力發(fā)展灣區(qū)經(jīng)濟作為我省推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，重點要以港口發(fā)展帶動灣區(qū)開發(fā)，推進杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣、甌江口等重點灣區(qū)保護和開發(fā)，實施藍色海灣整治行動，打造陸海統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略支點、港產(chǎn)城融合的戰(zhàn)略基地和海洋經(jīng)濟發(fā)展新增長極。本報告結(jié)合調(diào)研的實際情況，重點剖析了浙江杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣和甌江口等六大重點灣區(qū)發(fā)展面臨的突出問題，提出了針對性的科學發(fā)展和規(guī)劃的對策建議。

灣區(qū)經(jīng)濟 開發(fā)與保護 發(fā)展規(guī)劃

灣區(qū)是指一個海灣或相連的若干海灣、港灣、鄰近島嶼共同組成的區(qū)域。綜觀世界，各國灣區(qū)都是濱海城市和臨海產(chǎn)業(yè)布局的重要空間。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前世界上知名海灣有幾千個，知名海灣城市有幾百個。從經(jīng)濟版圖上看，自20世紀60年代以來許多灣區(qū)的開發(fā)建設(shè)取得了巨大成功，目前全球60%的經(jīng)濟總量集中在入海口。國外許多城市憑借有利的海灣資源條件，打造了很多國際名城。推動灣區(qū)發(fā)展已然成為世界各國發(fā)展開放型經(jīng)濟、確立戰(zhàn)略優(yōu)勢的重要經(jīng)驗。

沿海灣區(qū)是浙江發(fā)展最大的資源優(yōu)勢和空間潛力所在?！笆濉逼陂g，浙江海洋經(jīng)濟生產(chǎn)總值(GDP)占全省GDP比重從2010年的9.4%上升至2015年的14.4%。海洋經(jīng)濟的地位和作用快速提升，沿海灣區(qū)開發(fā)越來越受到各方面的關(guān)注和重視。面向“十三五”，省委省政府提出要大力推進海港、海灣、海島“三海”聯(lián)動，打造陸海統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略支點、港產(chǎn)城融合的戰(zhàn)略基地和海洋經(jīng)濟發(fā)展的新增長極。毫無疑問，這是一項關(guān)乎浙江未來的重大戰(zhàn)略決策，我們認為，要實施好這個重大戰(zhàn)略，使灣區(qū)真正成為轉(zhuǎn)型發(fā)展的主引擎，務(wù)必把握好以下幾個問題。

一、審慎處理好灣區(qū)開發(fā)與保護的辯證關(guān)系

灣區(qū)是浙江未來發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。杭州灣、象山港、三門灣、臺州灣、樂清灣和甌江口等六大重點灣區(qū)涉及杭甬溫三大都市區(qū)，擁有杭州灣新區(qū)、大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、甌江口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、臺州灣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)等引領(lǐng)經(jīng)濟增長的重大產(chǎn)業(yè)平臺。杭州、寧波、嘉興、紹興、溫州、臺州等沿海六市經(jīng)濟總量占全省近80%，對全省經(jīng)濟社會發(fā)展有著舉足輕重的作用。與此同時，灣區(qū)還集中了浙江最為豐富的土地儲備資源。目前，全省沿灣尚未利用的圍涂土地1540平方公里，正在圍涂或規(guī)劃圍涂土地1361平方公里，10米以上深水岸線總長481.8公里。但是，由于灣區(qū)處于陸海、河海交接地帶，也是生態(tài)系統(tǒng)最脆弱的敏感區(qū)域，一旦遭到損壞，修復難度較大，恢復周期較長，甚至不可逆轉(zhuǎn)。改革開放以來，浙江大量工業(yè)落地沿灣地區(qū)，產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展迅速，資源環(huán)境壓力日益增長，灣區(qū)在環(huán)境保護上欠賬日積月累，一些灣區(qū)對生態(tài)環(huán)境的破壞比較嚴重。針對這種狀況，我們認為應(yīng)當糾正當前灣區(qū)建設(shè)發(fā)展中“重開發(fā)、輕保護”的認識誤區(qū)，牢固樹立以下幾點發(fā)展理念和原則。

第一，堅持保護優(yōu)先。國內(nèi)外灣區(qū)發(fā)展實踐表明，灣區(qū)生態(tài)環(huán)境一旦損壞，作為戰(zhàn)略空間的灣區(qū)將失去魅力和開發(fā)價值，走向衰落。當前無論從環(huán)境現(xiàn)狀和海灣環(huán)境容量看，浙江灣區(qū)開發(fā)已經(jīng)到了不得不強調(diào)環(huán)境保護的階段。如果盲目追求速度，發(fā)展終不可持續(xù)，并可能最終付出更大代價。因此，浙江在灣區(qū)發(fā)展上必須處理好當前和長遠利益的關(guān)系，把環(huán)境保護優(yōu)先擺進開發(fā)進程中去，久久為功、品質(zhì)發(fā)展、持續(xù)發(fā)展。當務(wù)之急，各地要加快樹立保護優(yōu)先的意識，實施藍色海灣整治行動，陸海統(tǒng)籌、部門和區(qū)域聯(lián)動推進污染防治和環(huán)境保護，杜絕盲目圍墾，加強生態(tài)修復，在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護。

第二，堅持有序開發(fā)。在環(huán)境保護優(yōu)先的前提下，一切開發(fā)活動務(wù)必做到有序。這是實現(xiàn)灣區(qū)高水平、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。一是時空安排有序。加強省級層面灣區(qū)發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)各灣區(qū)自然條件、資源稟賦、環(huán)境承載力以及發(fā)展階段，宜保則保、宜建則建，合理安排開發(fā)時序和空間功能。二是產(chǎn)業(yè)布局有序。要科學確定灣區(qū)重點平臺的開發(fā)強度和開發(fā)重點，站在全省大局角度，合力合拍、有度有序地安排重點產(chǎn)業(yè)項目，可持續(xù)地推進灣區(qū)開發(fā)建設(shè)，改變各灣區(qū)產(chǎn)業(yè)雷同、缺乏合作、低水平重復建設(shè)等突出問題。三是資源開發(fā)有序。嚴格規(guī)范灘涂圍墾、港口開發(fā)等建設(shè)項目，強化項目論證、監(jiān)管和評估，更加重視生態(tài)影響、社會效益評價，防止不計代價盲目開發(fā)帶來的資源浪費。

第三，堅持綠色發(fā)展。從國際經(jīng)驗看，美國舊金山灣區(qū)、紐約灣區(qū)和日本東京灣等比較著名的灣區(qū)，均因形成了生態(tài)優(yōu)良、文化開放、產(chǎn)業(yè)發(fā)達、人才聚集等特質(zhì)，而成為所在國經(jīng)濟發(fā)展重要增長極和技術(shù)變革創(chuàng)新區(qū)，其中良好的生態(tài)環(huán)境又成為所有特質(zhì)形成的基本前提。因此，浙江灣區(qū)發(fā)展模式可以多種多樣，但必須遵循的一條基本路徑是堅持綠色發(fā)展。綠色發(fā)展的核心動力是創(chuàng)新發(fā)展。沒有創(chuàng)新動力，就難有集約高效的開發(fā)能力，發(fā)展無從談起，繼續(xù)走以往粗放式發(fā)展路子，綠色也沒了保障。綠色發(fā)展的關(guān)鍵抓手是陸海統(tǒng)籌。海上的生態(tài)問題，根子在岸上。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好陸海資源開發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)環(huán)境保護，合理安排功能空間，兼顧陸上發(fā)展需求和海上保護要求是抓好環(huán)境保護的關(guān)鍵，也是有效開發(fā)的切入點。綠色發(fā)展的目標是“三生融合”。灣區(qū)發(fā)展的根本目的是不斷提高人民生活水平。因此無論何時，都必須推動灣區(qū)加快發(fā)展低碳、綠色、循環(huán)的經(jīng)濟體系，形成有利于節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境、滿足就業(yè)需求的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式，實現(xiàn)生產(chǎn)、生態(tài)和生活的有機統(tǒng)一。

二、合理確定灣區(qū)開發(fā)強度、功能定位和岸線利用

浙江六大重點灣區(qū)在全省發(fā)展中的戰(zhàn)略定位各異，資源稟賦差異較大，發(fā)展階段也不盡相同。開發(fā)建設(shè)中有必要強化頂層設(shè)計，按照“全省一盤棋、陸海一體化、灣區(qū)一張圖”的要求，合理確定不同類型灣區(qū)的開發(fā)強度、功能定位和岸線利用。

第一，按照灣區(qū)類型科學確定開發(fā)強度。從水體交換速率看，灣區(qū)一般可劃分為開敞型灣區(qū)和半封閉型灣區(qū)兩大類。兩類灣區(qū)的自然特性差異較大。相對而言，開敞型灣區(qū)水體交換較快，環(huán)境承載力較強，適宜進行相對高強度的開發(fā)；而半封閉型灣區(qū)海洋水動力環(huán)境條件較差，水體交換速度較慢，環(huán)境承載力較弱，必須在保護環(huán)境的前提下謹慎開發(fā)。浙江六大重點灣區(qū)中，杭州灣、臺州灣和甌江口屬于前一類；象山港、三門灣和樂清灣則屬于后一類。需要特別指出的是，即使開敞型灣區(qū)的開發(fā)，也應(yīng)是高端化、集約化、綠色化的開發(fā)，而不是低小散、高污染的無序開發(fā)。目前杭州灣就存在大批低小散、高污染企業(yè)整體從內(nèi)陸搬遷至濱海工業(yè)園區(qū)的突出問題，已超出灣區(qū)生態(tài)環(huán)境承受能力，值得引起高度重視。

第二，根據(jù)資源環(huán)境條件及周邊城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)確立灣區(qū)發(fā)展定位。灣區(qū)發(fā)展功能定位與自身的資源環(huán)境條件和周邊城市產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)緊密相關(guān)。對于港口資源條件突出的灣區(qū)，功能定位上就可以港口為中心，大力發(fā)展港口物流和港航服務(wù)業(yè)，至于臨港工業(yè)的發(fā)展方向，則與周邊城市產(chǎn)業(yè)基地，以及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機遇有關(guān)。如環(huán)杭州灣地區(qū)，已毗鄰布局數(shù)十個高新工業(yè)園區(qū)，完全有條件形成環(huán)杭州灣高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶。從全省角度看，對于港口資源條件一般的灣區(qū)，則不必硬擠港口布局這趟車，另辟蹊徑，更有可能取得好的發(fā)展結(jié)果。比如土地資源豐富、環(huán)境承載力又相對較高的灣區(qū)，可以成為工業(yè)布局的重要基地。對于生態(tài)保護要求高的灣區(qū)，往往生態(tài)環(huán)境也成為其優(yōu)勢資源，可以圍繞生態(tài)旅游、休閑度假來布局產(chǎn)業(yè)和城市功能。

第三，要綜合利用、集約開發(fā)灣區(qū)岸線資源。浙江岸線資源豐富，沿海岸線長達6715公里(省港航局數(shù)據(jù))，其中規(guī)劃港口岸線總長約1085.3公里，占全省沿海岸線總長的16.2%，仍有80%以上的岸線不局限于港口開發(fā)，具備豐富的其他功能屬性。近些年來，浙江岸線多用于港口碼頭建設(shè)和土地開發(fā)，岸線其他功能明顯弱化。如環(huán)杭州灣地區(qū)就因建設(shè)占用、圍墾、水質(zhì)污染等原因，自然岸線以及灘涂、湖區(qū)水域等自然濕地面積大幅減少，1987—2009年濕地面積減少了25.8%。灣區(qū)地理位置特殊，岸線資源功能多樣，未來灣區(qū)開發(fā)應(yīng)更加注重綜合利用，根據(jù)灣區(qū)岸線特色，科學劃分港口岸線、工業(yè)城鎮(zhèn)岸線、生活旅游岸線和保護預(yù)留岸線，鼓勵開發(fā)岸線的城市休閑、濱海旅游、濕地、生態(tài)保護等多樣化功能。對于開發(fā)功能尚未明確的岸線，要保持“留白”，保護周邊海洋生態(tài)系統(tǒng)，不得侵占、突破劃定的濕地、紅樹林等保護和預(yù)留區(qū)范圍。在岸線開發(fā)中，還要注重集約高效，與周圍城鎮(zhèn)體系、環(huán)境保護等發(fā)展要求相適應(yīng)，集約化、高效化連片開發(fā)，鼓勵充分挖掘岸線多維立體化使用潛力，避免出現(xiàn)灣區(qū)開發(fā)中碼頭岸線占比過高的問題。

三、加快補齊灣區(qū)交通等基礎(chǔ)設(shè)施短板

國際經(jīng)驗表明，灣區(qū)發(fā)展與綜合交通網(wǎng)絡(luò)關(guān)系緊密，如著名的舊金山灣、曼哈頓河灣區(qū)和國內(nèi)環(huán)珠江口灣區(qū)的發(fā)展，都離不開納入國家重要干線的發(fā)達交通網(wǎng)絡(luò)。美國舊金山灣綜合考慮了灣區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、居住、交通等一系列問題，建立了軌道交通網(wǎng)，增強了中心區(qū)域的集聚效應(yīng)；曼哈頓河灣區(qū)用道路的有序延長和連接來創(chuàng)造新的嘗試公共空間，使得新舊區(qū)融為一體。國內(nèi)的環(huán)珠江口灣區(qū)高度重視軌道交通網(wǎng)的規(guī)劃建設(shè)，將在建的高鐵網(wǎng)、輕軌網(wǎng)和地鐵網(wǎng)三網(wǎng)聯(lián)成軌道交通網(wǎng)，同時以灣區(qū)為樞紐建設(shè)對外交通，實現(xiàn)香港澳門與灣區(qū)其他城市之間跨界無縫銜接。

當前，浙江灣區(qū)發(fā)展中交通短板突出，對外交通不成網(wǎng)，內(nèi)部交通不便捷，在國家已公布的公路、鐵路等中長期規(guī)劃中，還沒有與浙江灣區(qū)相關(guān)的大通道布局，一些灣區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，嚴重制約灣區(qū)開發(fā)建設(shè)。下階段浙江灣區(qū)急需加快改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，補齊短板。

第一，將灣區(qū)交通納入大交通網(wǎng)絡(luò)，高水平建設(shè)灣區(qū)對外交通體系。需從兩方面進行把握：一是加強統(tǒng)籌，將灣區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)納入到全省、全國交通網(wǎng)絡(luò)體系中，提高灣區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的互聯(lián)互通能力。以寧波舟山港為重心，重點增強灣區(qū)水路、鐵路、公路對外交通聯(lián)系，加強甬滬的雙向聯(lián)系，與國家交通干線實現(xiàn)高效對接，形成東西縱橫、南北貫通的沿海大通道格局。二是加強沿海灣區(qū)間的交通聯(lián)系，以甬舟鐵路、高速公路沿海復線、杭州空鐵聯(lián)運等重點項目為支撐，加快溝通連接各大灣區(qū)間沿海運輸大通道。

第二，強化灣區(qū)重點開發(fā)區(qū)塊與所在都市區(qū)核心城市之間的交通聯(lián)系，高效率打造灣區(qū)內(nèi)部綜合交通網(wǎng)絡(luò)。灣區(qū)發(fā)展的動力之一來自與腹地城市之間的互動。完善灣區(qū)交通通道建設(shè)，加快灣區(qū)內(nèi)部交通成網(wǎng)，并不是要求灣區(qū)內(nèi)部任一點交通都能成網(wǎng)，而是要強化灣區(qū)重點區(qū)塊與所在都市區(qū)核心城市之間的交通聯(lián)系。對于開發(fā)面積較大且產(chǎn)業(yè)、人口已有一定集聚度的區(qū)塊，如杭州大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、寧波杭州灣新區(qū)等，應(yīng)當盡早謀劃與主城區(qū)之間的軌道交通建設(shè)，同時也要謀劃綜合交通樞紐布局，利用干線公路、高速鐵路和軌道交通，形成綜合運輸網(wǎng)絡(luò)。對于一些與腹地聯(lián)系尚不緊密的灣區(qū)，如樂清灣、三門灣等，要加快通過高速公路、市域鐵路、城市快速道等大通道規(guī)劃建設(shè)，提高內(nèi)部交通能力。

第三，統(tǒng)籌建設(shè)水電氣和通訊等配套基礎(chǔ)設(shè)施。灣區(qū)多有新城建設(shè)，在關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上必須超前謀劃，在成本最低的時候統(tǒng)籌布局。要結(jié)合未來產(chǎn)業(yè)和人口容量，在飲水安全、能源保障等方面做好研究測算，尤其是水源缺乏地區(qū)要協(xié)調(diào)安排灣區(qū)水庫建設(shè)開發(fā)，推進水庫聯(lián)合調(diào)度，加大推廣、加快建設(shè)海水淡化設(shè)施；要把灣區(qū)作為新能源開發(fā)利用的重要節(jié)點，統(tǒng)籌能源協(xié)調(diào)發(fā)展，推進天然氣、電力等能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)筑環(huán)灣一體化的區(qū)域供電結(jié)構(gòu)，積極開展抽水蓄能、潮汐能、風能、生物質(zhì)能等清潔新能源開發(fā)利用。要強化灣區(qū)通信基礎(chǔ)設(shè)施保障，推進重要通信基礎(chǔ)設(shè)備共享。要集約節(jié)約用好難得的空間資源，在新城建設(shè)時大力推動地下綜合管廊的推廣和應(yīng)用。

第四，要高度重視灣區(qū)海洋減災(zāi)防災(zāi)設(shè)施建設(shè)。灣區(qū)是海洋災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，海洋防災(zāi)減災(zāi)工程關(guān)系到灣區(qū)生命財產(chǎn)安全，當前浙江一些灣區(qū)在開發(fā)中的防災(zāi)設(shè)施建設(shè)上尚顯薄弱，亟需重視。要積極推進海洋防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)與監(jiān)管，優(yōu)化灣區(qū)海洋防災(zāi)減災(zāi)的網(wǎng)絡(luò)布局、功能互補、信息互通，提升灣區(qū)防災(zāi)減災(zāi)能力。加快灣區(qū)海洋災(zāi)害觀測設(shè)施工程完善，健全海灣、漁港實時監(jiān)控視頻系統(tǒng)，提高安全管理水平，重點提高杭州灣等灣區(qū)核心區(qū)域的排澇防災(zāi)能力；加強各大灣區(qū)標準海塘、標準漁港、沿海防護林等沿海設(shè)施工程修復，擴大防御工程覆蓋范圍，形成多道灣區(qū)聯(lián)合防御體系。

四、統(tǒng)籌推進灣區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展

產(chǎn)城融合是世界成功灣區(qū)城市現(xiàn)代化發(fā)展的重要經(jīng)驗。目前來看，浙江大多數(shù)灣區(qū)發(fā)展仍處于初級階段，港口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)建設(shè)相互脫節(jié)，規(guī)劃理念落后，城市特色不彰，有的灣區(qū)新城由于產(chǎn)城割裂而導致人氣明顯不足，發(fā)展舉步維艱。因此，統(tǒng)籌推進灣區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展，應(yīng)成當務(wù)之急。

第一，高標準制定產(chǎn)城融合發(fā)展規(guī)劃。產(chǎn)城融合發(fā)展需要規(guī)劃引領(lǐng)，各灣區(qū)要結(jié)合自身特點，根據(jù)發(fā)展基礎(chǔ)和功能定位，對標新加坡裕廊工業(yè)園、美國舊金山灣區(qū)、新西蘭霍克灣區(qū)等各種不同類型的著名灣區(qū)城市，汲取“海綿城市”“綠色城市”“智慧城市”等現(xiàn)代城市建設(shè)理念，在重新審視和修訂城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、港口總體規(guī)劃基礎(chǔ)上，高標準制定產(chǎn)城融合發(fā)展規(guī)劃，全面統(tǒng)籌港口、城市和產(chǎn)業(yè)區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，系統(tǒng)推進通訊、水利、地下綜合管廊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善科教文衛(wèi)體等公共服務(wù)設(shè)施布局，推進浙江重點灣區(qū)走出一條又好又快的綠色發(fā)展之路。

第二，因地制宜彰顯臨灣濱海城市特色。由于浙江各灣區(qū)的區(qū)位條件、資源稟賦、腹地空間、資源環(huán)境承載力以及發(fā)展基礎(chǔ)各存差異，各灣區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展也應(yīng)因地制宜。重點以灣區(qū)現(xiàn)有城市和產(chǎn)業(yè)為依托，按照功能定位和發(fā)展方向，形成多種形式、各具特色的產(chǎn)城融合發(fā)展模式。杭州灣應(yīng)重點突出港口、產(chǎn)業(yè)與城市的聯(lián)動發(fā)展，打造國際化港灣城市帶；臺州灣、甌江口應(yīng)重點深化臨港工業(yè)與城市的互動發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代化臨港工業(yè)城市；象山港、三門灣、樂清灣應(yīng)重點凸顯海洋旅游與城市融合發(fā)展，構(gòu)建綠色化海洋旅游城市。

第三，促進產(chǎn)業(yè)與城市功能互相銜接、互相支持。灣區(qū)產(chǎn)業(yè)類型不同，其相應(yīng)城市配套功能也不同，應(yīng)著力推動以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)，構(gòu)建互相匹配、互相支撐的灣區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與城市功能共融發(fā)展模式。港口型灣區(qū)城市應(yīng)著力發(fā)揮港口引領(lǐng)作用，提升現(xiàn)代化港口能級，并積極完善航運金融、航運信息、航運管理等服務(wù)功能；臨港工業(yè)型灣區(qū)城市應(yīng)以全產(chǎn)業(yè)鏈思維，建大平臺、引大項目，提升臨港產(chǎn)業(yè)層次和規(guī)模為重點，集約利用資源，并注重研發(fā)、設(shè)計、檢測、金融、商務(wù)、會展等城市功能配套；海洋旅游型灣區(qū)城市應(yīng)以建設(shè)“宜居宜業(yè)宜游”城市為目標，優(yōu)先發(fā)展高增值、無污染的海洋產(chǎn)業(yè)及休閑旅游產(chǎn)業(yè)，加快污染和低層次產(chǎn)業(yè)淘汰，配套完善相關(guān)制度和服務(wù)功能。

五、高度重視灣區(qū)環(huán)境綜合整治與保護

當前，浙江重點灣區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況嚴峻：一是灣區(qū)流域水質(zhì)污染嚴重。杭州灣、象山港、三門灣三個海灣全部為劣四類水質(zhì)，臺州灣、樂清灣、甌江口三個海灣大部分海域為劣四類水質(zhì)，水體富營養(yǎng)化狀況嚴重，近岸海域海水無機氮和活性磷酸鹽等超標嚴重。沿海開發(fā)強度持續(xù)增加，陸源入海污染物總量呈逐年上升趨勢，部分水產(chǎn)養(yǎng)殖方式不盡合理，近岸水質(zhì)惡化、赤潮頻發(fā)。二是海灣生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞。大量灘涂圍墾、海洋工程、港口海運等活動給海洋生態(tài)環(huán)境帶來巨大壓力，海洋捕撈強度居高不下，自然景觀受損、岸線占用等趨勢仍未得到根本遏制，重要生態(tài)服務(wù)功能下降趨勢明顯，部分區(qū)域生物多樣性降低，海洋生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)艱巨，急需加強灣區(qū)環(huán)境綜合整治與保護，切實提高海洋生態(tài)文明建設(shè)水平。

第一，加快制定實施重點灣區(qū)保護條例。按照依法治海、從嚴從緊的要求，進一步完善海洋環(huán)境保護法律法規(guī)體系，提升海洋管理保障能力。加快研究出臺浙江重點灣區(qū)保護條例，明確灣區(qū)保護控制線、生態(tài)保護聯(lián)防聯(lián)控機制、環(huán)境保護規(guī)劃體系、生態(tài)保護與污染防治重點以及監(jiān)督檢查、法律責任等。要將灣區(qū)海域、沿岸陸域、入灣河流及其兩側(cè)控制區(qū)域納入保護范圍，實行統(tǒng)籌管控。實施重點灣區(qū)區(qū)域污染物入?？偭靠刂疲瑢χ匾獮硡^(qū)開展陸源入海污染物調(diào)查，摸清陸源污染物入?？偭亢蛠碓?，確定海域水質(zhì)管理目標、減排指標和減排方案。實施自然岸線保有率目標控制制度，科學規(guī)劃海岸帶開發(fā)，理順岸線開發(fā)利用、保護、管理機制，嚴格限制改變海岸自然屬性的開發(fā)利用活動。在全省建立海洋生態(tài)紅線制度，將重要、敏感、脆弱海洋生態(tài)系統(tǒng)納入海洋生態(tài)紅線區(qū)管控范圍并實施強制保護和嚴格管控。

第二，陸海統(tǒng)籌推進污染防治。陸源入海污染物排放是灣區(qū)近海污染的主源，目前海灣70%以上污染來自于近岸陸源污染。2015年浙江6條主要入海河流攜帶入海的主要污染物總量約256萬噸。入海排污口超標排放現(xiàn)象依然較重，全省實施監(jiān)測的入海排污口45個，有82.2%的排污口存在超標排放，達標排放次數(shù)僅占全年監(jiān)測總次數(shù)的40.5%。下一步，必須加強沿灣陸域、入灣河流及流域水污染防治，全面推進印染、化工、電鍍、造紙等重污染行業(yè)整治，嚴格控制、關(guān)停高污染企業(yè)，全面清理非法或設(shè)置不合理的排污口以及經(jīng)整治仍不能實現(xiàn)達標排放的排污口，加快污水處理設(shè)施和管網(wǎng)建設(shè)、污水處理提標改造和脫氮除磷水平提升。深化船舶污染整治和海洋傾廢監(jiān)管，完善港口、碼頭污染物接收、轉(zhuǎn)運及處置設(shè)施建設(shè)。開展重點海水養(yǎng)殖區(qū)域污染防治，積極推廣淺海貝藻類與魚貝藻間養(yǎng)的生態(tài)養(yǎng)殖模式，推廣使用綠色人工配合飼料。

第三，嚴格控制圍填海造地強度。浙江平均每年圍涂10萬畝，圍填海堤往往也是直來直去，灘涂濕地面積大幅度減少，對自然灘涂濕地的生態(tài)系統(tǒng)和功能屬性產(chǎn)生重大影響，使重要海洋經(jīng)濟魚、蝦、蟹和貝藻類生物生息、繁衍場所消失。如漩門港工程改變了樂清灣水動力，水體交換周期由原來的10天變?yōu)?5天，灣面有縮小趨勢。建議下一步要加快開展樂清灣、三門灣等半封閉型灣區(qū)水動力數(shù)值模型試驗，明確各港灣、灘涂和淺海的圍墾條件與要求，實行可圍區(qū)、禁圍區(qū)和限圍區(qū)分類管理。對于海洋生態(tài)環(huán)境較敏感、具有較高保護價值的港灣、灘涂、淺海，劃為禁止圍墾區(qū)。對限制類區(qū)域，嚴格限制圍墾規(guī)模和方式，以確保必要納潮量，保證海域生態(tài)環(huán)境平衡或不受大的破壞。同時，加強圍墾區(qū)生態(tài)保育建設(shè)，結(jié)合圍區(qū)地形，保留部分灘涂，創(chuàng)建人工濕地，確保圍墾區(qū)水面率達到12%以上。

第四，實施退養(yǎng)還灘、海堤開口、海域清淤等海洋生態(tài)修復行動。建立灣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)環(huán)境容量評價體系，開展重要港灣生態(tài)環(huán)境調(diào)查與研究，細化環(huán)境承載容量和水質(zhì)管理目標，實施生態(tài)系統(tǒng)修復計劃。組織開展重點灣區(qū)海域水產(chǎn)養(yǎng)殖清退整治工作，實施濱海濕地退養(yǎng)還灘，改善海域水環(huán)境。開展岸線沙灘修復、海域增殖放流等海洋生態(tài)修復工程。推進海域綜合整治、海堤開口及海域清淤工作，增強海域水動力和海水自凈能力。

六、建立完善灣區(qū)開發(fā)與保護的四項機制

灣區(qū)是浙江可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略空間。戰(zhàn)略空間十分寶貴，其開發(fā)利用需有頂層設(shè)計、統(tǒng)籌規(guī)劃，需堅持因地制宜、節(jié)約集約、立體綜合、循序漸進等基本原則，否則將嚴重影響城市、區(qū)域未來發(fā)展?jié)摿?、發(fā)展水平和高度。浙江六大灣區(qū)由于行政隸屬關(guān)系不同，政策、規(guī)劃不統(tǒng)一，且開發(fā)與保護通常涉及多個主管部門，協(xié)調(diào)難度很大，亟需對灣區(qū)開發(fā)與保護機制做出整體安排，合理安排戰(zhàn)略空間使用，減少因行政界限或利益格局所造成的內(nèi)耗，形成合力共同推動灣區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。目前，浙江各灣區(qū)發(fā)展基本還是停留在行政區(qū)主導下的發(fā)展階段，跨行政區(qū)域灣區(qū)之間，競爭大于合作，政出多門、多頭管理，常常導致設(shè)施難對接、資源難共享、發(fā)展難協(xié)調(diào)。建議建立“三個統(tǒng)一”的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，推動跨行政區(qū)域灣區(qū)發(fā)展。一是協(xié)調(diào)組織統(tǒng)一。建議分別建立省、市兩級政府跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌解決灣區(qū)保護和開發(fā)過程中出現(xiàn)的問題。二是區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)一。對于跨行政區(qū)劃的灣區(qū)，省綜合管理部門要會同相關(guān)部門和各灣區(qū)所在地政府，深化灣區(qū)調(diào)查研究和分類評價，加快推進灣區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的編制工作，明確各灣區(qū)功能定位和保護與開發(fā)舉措。三是政策體系統(tǒng)一。要破除地方政策保護的弊病，從產(chǎn)業(yè)升級、布局優(yōu)化、產(chǎn)城融合、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、資源配置和環(huán)境保護等方面，制定統(tǒng)一的灣區(qū)保護與開發(fā)政策與制度體系。

第二，協(xié)同開發(fā)機制。目前，浙江各灣區(qū)功能重疊和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象突出，產(chǎn)能過剩和低質(zhì)化并存，港口建設(shè)一擁而上，灣區(qū)資源整體利用效率低下，一些跨行政區(qū)域灣區(qū)開發(fā)利益存在沖突。建議加快建立基于利益分享的跨行政區(qū)灣區(qū)協(xié)同開發(fā)機制。針對樂清灣港區(qū)、大麥嶼港區(qū)、狀元岙港區(qū)和大小門島港區(qū)共用航道建設(shè)管理分工不明確、重復建設(shè)以及三門灣田灣山島等爭議性問題，以及涉及產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、資源配置、資本流動引起的利益得失、基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享等問題，由省海港委牽頭，按照擱置爭議、共同開發(fā)的原則，協(xié)商研究符合全局利益、風險共擔、權(quán)責對等、互利共贏的開發(fā)建設(shè)方案。

第三，生態(tài)補償機制。生態(tài)補償是體現(xiàn)資源價值的市場化方式。省級及地方財政部門要加快建立灣區(qū)生態(tài)補償機制，明確補償范圍和標準，加大對限制、禁止開發(fā)類灣區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，并積極探索灣區(qū)跨行政區(qū)域間生態(tài)補償方式，推進實施排污權(quán)交易、資源使用權(quán)等市場化的補償模式。探索建立流域?qū)Ｓ?、受益地區(qū)對保護地區(qū)的海洋生態(tài)補償機制。建立海洋工程建設(shè)項目生態(tài)補償制度，積極探索通過海域農(nóng)牧化使用置換陸上土地資源的制度創(chuàng)新。

第四，監(jiān)督問責機制。目前，浙江尚缺乏重點針對灣區(qū)保護進行監(jiān)督考核問責的有效手段。建議加快建立“三個掛鉤”的監(jiān)督問責機制：一是要把灣區(qū)環(huán)境保護計劃完成情況與當?shù)仡I(lǐng)導干部業(yè)績考核和各地經(jīng)濟工作考核掛鉤，建立各灣區(qū)入海河流上游轄區(qū)的環(huán)境保護責任制度；二是要將重點灣區(qū)海洋環(huán)保責任目標落實情況考核和近岸海域整治指標與沿灣地區(qū)黨政領(lǐng)導班子綜合考評指標掛鉤；三是要將灣區(qū)生態(tài)保護專項跟蹤考核結(jié)果與地方黨委政府離任審計掛鉤，并建立海灣生態(tài)環(huán)境損害終身問責制度。

責任編輯：艾 冰

*本文為浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院2016年度自主課題成果。課題主持人：黃勇；課題組成員：徐偉金、潘毅剛、秦詩立、劉堂福、戎良、毛翰宣。

黃勇，浙江省發(fā)展改革委副主任、浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院院長、研究員。