加大精準扶貧力度推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

聶振邦 詹 琳 王福強

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加大精準扶貧力度推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

聶振邦 詹 琳 王福強

我國精準扶貧工作已取得重大進展，如期實現(xiàn)小康社會仍面臨重大挑戰(zhàn)。城鄉(xiāng)一體化有助于從根本上打破貧困地區(qū)低水平的自我循環(huán)系統(tǒng)，是新形勢下推進精準扶貧工作的全新設計?；谙到y(tǒng)共生理論構(gòu)建的包括城鄉(xiāng)空間、經(jīng)濟、社會與生態(tài)環(huán)境四個維度的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化評測指標體系的測算結(jié)果表明，貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化水平仍處于發(fā)展的初期階段，基礎設施、縣域經(jīng)濟、空間離散與制度失衡、生態(tài)環(huán)境脆弱以及傳統(tǒng)開發(fā)模式是制約貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要因素，需要從精準調(diào)控城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)、精準調(diào)配城鄉(xiāng)要素資源、精準覆蓋城鄉(xiāng)貧困主體以及精準利用城鄉(xiāng)生態(tài)資源等方面，加大精準扶貧力度并推動貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

精準扶貧 城鄉(xiāng)一體化 系統(tǒng)共生 基礎設施

詹 琳，中國國際經(jīng)濟交流中心助理研究員，博士；

王福強，中國國際經(jīng)濟交流中心副研究員、博士。

2017年是我國脫貧攻堅戰(zhàn)的第二年。經(jīng)過首年奮戰(zhàn)，精準脫貧方略落地生根，2016年減少農(nóng)村貧困人口超過1000萬人，精準扶貧工作呈現(xiàn)新局面。成績令人鼓舞，但是在我國的中西部農(nóng)村地區(qū)仍然分布著約4500萬貧困人口，不少地區(qū)還是歷史極貧區(qū)，扶貧攻堅的形勢依然十分嚴峻。而基礎設施建設、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展以及針對主體功能區(qū)所采取的差異化發(fā)展戰(zhàn)略等傳統(tǒng)扶貧措施，均無法解決這些貧困地區(qū)社會經(jīng)濟中致貧的結(jié)構(gòu)性成因。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是黨中央國務院在新時期新形勢下針對城鄉(xiāng)社會轉(zhuǎn)型等問題做出的科學決策，是突破城鄉(xiāng)二元壁壘、破解“三農(nóng)”難題、實現(xiàn)社會公平與效率相契合的治本之策。城鄉(xiāng)一體化通過推進城鄉(xiāng)間要素流動來提高的經(jīng)濟發(fā)展和公共服務水平，是帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、增加貧困地區(qū)農(nóng)民收入、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和解決貧困問題的必由之路。*黨的十八大報告指出，“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮……深入推進新農(nóng)村建設和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件”。詳見胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告(2012年11月8日)。因此，有必要將我國的扶貧實踐置于城鄉(xiāng)一體化視閾下，創(chuàng)新扶貧思路，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的精準扶貧模式。

一、城鄉(xiāng)一體化是我國精準扶貧工作的一種全新設計

我國農(nóng)村貧困與返貧的致因具有多維性，其中貧困人口自身發(fā)展能力弱，扶貧資源及制度的不合理配置，以及自然資源的不可持續(xù)利用是農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口長期陷入貧困怪圈、無法擺脫貧困陷阱的主要原因。作為系統(tǒng)共生理論在社會復雜系統(tǒng)中的具體應用，城鄉(xiāng)一體化反映的是城市與農(nóng)村兩個不同共生單元之間，經(jīng)過對立、加速分離到最終融合的演化規(guī)律和階段狀態(tài)，即城市與鄉(xiāng)村建立起一種互補、協(xié)同與融合發(fā)展的共生模式，并在此過程中通過“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”，幫助貧困地區(qū)和貧困人口在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套的改革中穩(wěn)步提升自我積累和自我發(fā)展能力，促進了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的重新配置、自然資源循環(huán)利用和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，是推進精準扶貧工作的一種全新設計。

(一)城鄉(xiāng)一體化將促進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展基礎設施改善

按照新型城鎮(zhèn)化建設、美麗鄉(xiāng)村建設、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設的總體布局，城鄉(xiāng)一體化可推進貧困人口從農(nóng)村向縣域中心鎮(zhèn)集聚，通過建設一批能夠輻射帶動貧困地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展的骨干鐵路、高速公路、水利樞紐、信息基礎設施等，破解區(qū)域發(fā)展瓶頸，發(fā)揮重大基礎設施工程對貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧工作的支撐作用，能為貧困地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展提供基礎條件，提高貧困地區(qū)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展的能力。

(二)城鄉(xiāng)一體化將促進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)資源互動

推進城鄉(xiāng)間要素的平等交換和公共資源的均衡配置是城鄉(xiāng)一體化的關鍵環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)一體化將打破城鄉(xiāng)分治的二元扶貧模式，*由于城鄉(xiāng)在經(jīng)濟和社會發(fā)展方面的差距和城鄉(xiāng)分割的管理體制，我國在城市和農(nóng)村采取了不同的扶貧策略。農(nóng)村以開發(fā)式扶貧為主來幫助貧困人口通過創(chuàng)收來提高生活水平和擺脫貧困，而城鎮(zhèn)則主要以最低生活保障為主。盡管這種政策安排符合當時農(nóng)村和城鎮(zhèn)發(fā)展的實際，并取得良好的政策效果。但也越來越暴露出一些問題，比如流動人口既不能從農(nóng)村開發(fā)式扶貧中受益，也不能享受城鎮(zhèn)的最低生活保障，成為被遺忘的群體；農(nóng)村中一些沒有勞動力的特殊貧困群體也沒有得到應有的保障(詳見：汪三貴、張偉賓、楊浩等：《城鄉(xiāng)一體化中返貧困問題研究》，中國農(nóng)業(yè)出版社2016年版)。建立使各參與扶貧的部門相互協(xié)調(diào)與支持的聯(lián)動機制；并以整合城鄉(xiāng)資源要素、提高資源利用效率為出發(fā)點，通過改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)關鍵資源要素的優(yōu)化配置和有效管理，不斷增強城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的帶動和輻射；隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制機制的建立和完善，城鄉(xiāng)一體化將加快貧困地區(qū)基礎設施和公共服務向農(nóng)村延伸，促進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)間物質(zhì)、資金、技術(shù)、信息的雙向流動，推動公共服務均等化，從而增強貧困人口抵御風險的能力，在扶貧開發(fā)與社會保障的兩輪驅(qū)動下確保貧困地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面發(fā)展與貧困人口實現(xiàn)穩(wěn)步脫貧。

(三)城鄉(xiāng)一體化將促進貧困地區(qū)人力資源開發(fā)

在導致貧困的諸多因素中，人力資源開發(fā)程度低、人力資本匱乏的問題最為關鍵。貧困人口往往知識水平低、身體素質(zhì)差，從而缺乏自我積累和自我發(fā)展的能力。城鄉(xiāng)一體化一方面通過整合城鄉(xiāng)教育資源，加大對農(nóng)村教育的投資力度，促進城鄉(xiāng)人力資源開發(fā)和人力資本投資一體化發(fā)展；另一方面，通過加大貧困地區(qū)醫(yī)療保健資金投入，加快農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生設施建設，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，有助于貧困人口身體素質(zhì)的提高，進而增強貧困人口自我積累和自我發(fā)展的能力。

(四)城鄉(xiāng)一體化將促進貧困地區(qū)生態(tài)資源可持續(xù)利用

我國貧困地區(qū)的分布與脆弱的生態(tài)環(huán)境具有地理空間意義上的耦合性，要治理貧困，實現(xiàn)脆弱生態(tài)區(qū)的改善和可持續(xù)發(fā)展，就必須打破封閉的社會經(jīng)濟生態(tài)系統(tǒng)，革新貧困人口現(xiàn)有的生存方式和社會經(jīng)濟發(fā)展模式。城鄉(xiāng)一體化秉持“以人為本”的可持續(xù)發(fā)展理念，倡導生態(tài)循環(huán)經(jīng)濟新模式，鼓勵貧困地區(qū)發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)和綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，通過調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、重構(gòu)循環(huán)性產(chǎn)業(yè)鏈，加強經(jīng)濟社會建設；同時，通過分類引導人口城鎮(zhèn)化，控制人口低質(zhì)增長，從根本上消除經(jīng)濟增長與生態(tài)惡化、環(huán)境破壞與貧困加劇的矛盾，進而實現(xiàn)扶貧開發(fā)中的經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的有機統(tǒng)一。

二、我國貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平判斷

城鄉(xiāng)一體化作為城鄉(xiāng)關系發(fā)展的最終目標，旨在通過資源和生產(chǎn)要素的自由流動和優(yōu)化配置，在經(jīng)濟、社會、文化上形成城鄉(xiāng)地域綜合體，使城鄉(xiāng)間僅存在景觀、產(chǎn)業(yè)及人口密度方面的差別，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和扶貧開發(fā)兩大戰(zhàn)略體系在推進全面小康社會建設工作中的重要對接。由于發(fā)展的初始條件不同，貧困與發(fā)達地區(qū)之間城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平存在著極其復雜的多梯度性與差異性，對貧困地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的發(fā)展態(tài)勢做出明確的判斷，是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新型模式下進行精準扶貧實踐探索的重要基礎。

借鑒周江燕、白永秀(2014)構(gòu)建的用于測算省域?qū)用娉青l(xiāng)一體化發(fā)展水平指數(shù)的指標體系，*該指標體系涵蓋城鄉(xiāng)發(fā)展一體化指數(shù)——城鄉(xiāng)空間一體化、城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化、城鄉(xiāng)社會一體化以及城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化四個維度，共包含35個基礎指標體系。本文選取了2000—2014年，全國與592個國家貧困縣所在的21個省份的面板數(shù)據(jù)，*本文以國家級貧困縣所在省域作為基本研究單元進行貧困地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展水平測度，選取了2000—2014年，592個國家貧困縣所在的21個省份的面板數(shù)據(jù)，研究數(shù)據(jù)來源于《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國衛(wèi)生統(tǒng)計年鑒》《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》《中國勞動與社會保障統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》《中國農(nóng)業(yè)統(tǒng)計資料》以及各省(區(qū)、市)統(tǒng)計年鑒與統(tǒng)計快報、CNKI中國經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)庫以及Winds宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫。通過兩步主成分分析法，測算了全國與貧困地區(qū)(省域?qū)用?城鄉(xiāng)一體化發(fā)展指數(shù)。計算結(jié)果表明，2000—2014年全國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化指數(shù)穩(wěn)步上升，2010年以來增長明顯，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化指數(shù)由2000年的1.71上升至2010年的2.40，又從2011年的2.61上升至2014年3.38。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平逐步提高。這既是我國實施城鄉(xiāng)發(fā)展一體化重大戰(zhàn)略的結(jié)果，也是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”并舉的成果。2010年以來，城鄉(xiāng)一體化的整體快速發(fā)展促進了我國城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的雙向流動、產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化以及公共服務差距的縮小。然而，同一時期貧困地區(qū)所在省域的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化指數(shù)雖然也呈現(xiàn)穩(wěn)定上升，但漲幅較小，與全國差距不斷拉大。2014年，貧困地區(qū)所在省域城鄉(xiāng)發(fā)展一體化指數(shù)為1.77，僅大致相當于全國2004年之前的發(fā)展水平。從以上的分析對比實例中可以看出，全國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展指數(shù)比貧困地區(qū)省域城鄉(xiāng)發(fā)展一體化指數(shù)高出近一倍，說明全國對貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化帶動作用是相當大的。

與此同時，代表城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的四個外延維度指數(shù)也呈現(xiàn)出了不同的變化趨勢：

第一，城鄉(xiāng)空間一體化是近年我國城鄉(xiāng)發(fā)展一體化快速推進的重要原因。2000—2014年，全國城鄉(xiāng)空間一體化指數(shù)由0.43增加到2.13，城鄉(xiāng)人口布局得到優(yōu)化，交通通信網(wǎng)絡及商貿(mào)流動體系等建設取得突出成就，城鎮(zhèn)化的中低級階段邁入高級階段，城市對農(nóng)村的涓滴效應*捐滴效應與聚集效應相對應，是指勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素從城市擴散至農(nóng)村的現(xiàn)象。開始顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素開始雙向流動。同一時期，貧困地區(qū)所在省域城鄉(xiāng)空間一體化水平從2000年的0.23提高至2014年的0.78，雖然增長了2.33倍，但是發(fā)展水平與全國差距較大，農(nóng)村交通通達率差、城鄉(xiāng)商貿(mào)流通體系方面不健全等問題，阻礙了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化水平的提升。

第二，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化方面，不論是全國還是貧困地區(qū)所在省域的增長都較為緩慢。2000—2014年，全國城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化指數(shù)僅由1.44上升至1.9，貧困地區(qū)所在省域由0.61上升至1.32。貧困地區(qū)城鄉(xiāng)間在資金、勞動力等生產(chǎn)要素配置以及居民收入和消費等方面差距依舊較大。

第三，城鄉(xiāng)社會一體化指數(shù)的增長速度略高于城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化指數(shù)。2000—2014年，全國城鄉(xiāng)社會一體化指數(shù)由0.53上升至1.72，特別是2006年以來，由于農(nóng)業(yè)補貼的不斷加大、農(nóng)村義務教育免費、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新農(nóng)村建設等一系列扶農(nóng)惠農(nóng)政策的施行，城鄉(xiāng)社會一體化發(fā)展速度加快，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的局面有了新變化，發(fā)展成果與公共服務均等化的趨勢日益顯現(xiàn)。在2010年之前，貧困地區(qū)所在省域城鄉(xiāng)社會一體化指數(shù)與全國呈現(xiàn)同步變化趨勢，由0.17上升至0.75，之后的增長則趨于平緩，與全國平均水平之間的差距逐步拉開。這些旨在促進城鄉(xiāng)公共服務均等化的一系列政策的實施雖然使貧困地區(qū)城鄉(xiāng)社會一體化的情況有所改善，但是貧困地區(qū)公共服務整體供給水平較低，城鄉(xiāng)社會一體化發(fā)展十分滯后。

第四，全國與貧困地區(qū)所在省域的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境一體化指數(shù)呈現(xiàn)較為明顯差異性變化。2002年之前，兩者基本重合，之后貧困地區(qū)所在省域指數(shù)開始低于全國平均水平，并且與全國生態(tài)環(huán)境一體化指數(shù)的逐步增長相背離，出現(xiàn)下滑態(tài)勢。這說明，從全國范圍來看，并沒有采取以犧牲環(huán)境換取城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展路徑，整體上避免了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的兩極分化。但是，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)生態(tài)二元結(jié)構(gòu)卻開始逐步顯現(xiàn)，從而使其城鄉(xiāng)一體化發(fā)展越來越受到生態(tài)環(huán)境的制約。

總體而言，相較全國，貧困地區(qū)所在省域的城鄉(xiāng)一體化水平仍處于發(fā)展的初期階段。貧困地區(qū)城市對周圍農(nóng)村地區(qū)的集聚作用十分有限，城鎮(zhèn)化發(fā)展處于低水平均衡的狀態(tài)；農(nóng)村交通網(wǎng)雖然有較快發(fā)展，但城鄉(xiāng)交通往來便利性仍然較差，城鄉(xiāng)商貿(mào)體系不健全；城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)突出，區(qū)內(nèi)經(jīng)濟基礎薄弱，缺乏主導工業(yè)支撐，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主導地位明顯，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展上無明顯的圈層擴散，城鄉(xiāng)之間以縱向聯(lián)系為主導，具有明顯的單向輻射特征，農(nóng)業(yè)就業(yè)人員比重較高，但機械化水平與勞動生產(chǎn)率較低，城鄉(xiāng)收入差距較大；城鄉(xiāng)社會一體化處于低水平的均衡狀態(tài)，城鄉(xiāng)在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、郵電通訊等公共服務方面的供給總量不足，供給質(zhì)量較低；城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境逐漸失衡，特別是農(nóng)村地區(qū)，粗放的經(jīng)濟增長方式，加速了污染的擴散和環(huán)境的破壞，而經(jīng)濟社會水平的有限性又制約了其環(huán)境治理水平的提升，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境二元性由此不斷突顯。

三、貧困地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的制約因素

城鄉(xiāng)一體化是社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀趨勢，是我國全面建設小康社會的基本途徑和主要戰(zhàn)略之一。由于受自然資源環(huán)境、經(jīng)濟發(fā)展基礎、要素組合狀況、社會文化傳統(tǒng)、國家與地區(qū)的政策導向等因素的綜合影響，貧困地區(qū)在城鄉(xiāng)空間、經(jīng)濟、社會及生態(tài)環(huán)境一體化方面的發(fā)展均落后于全國平均水平，使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨著嚴重制約。

(一)基礎設施薄弱城鄉(xiāng)一體化通道不暢

基礎設施建設是破除發(fā)展瓶頸制約，實現(xiàn)貧困地區(qū)群眾生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的基礎和前提。近年來，我國政府對貧困地區(qū)基礎設施建設投入力度的不斷加大，使貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件得到進一步改善。然而，交通、能源、水利、市政等基礎設施對貧困地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的“瓶頸”制約仍未打破，與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相比，基礎設施依舊是制約貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要因素。

第一，城鄉(xiāng)信息化差距正在形成“數(shù)字鴻溝”。在我國，由數(shù)字鴻溝造成的信息化差距已經(jīng)成為繼城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別、腦體差別等“三大差別”之后的“第四大差別”。貧困地區(qū)的貧困人群受經(jīng)濟能力與教育水平的限制，獲取新信息和新知識的能力十分低下，處于信息化的邊緣狀態(tài)，他們享受信息服務的自由受到限制，所能運用的信息技術(shù)工具和設備較少，信息消費量低，信息富農(nóng)的效用難發(fā)揮，“數(shù)字鴻溝”由此進一步固化了這部分人的貧困狀況。*統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2000-2014年，貧困地區(qū)所在省域農(nóng)村每百戶家庭計算機擁有量從0.4臺增加到21臺，城鎮(zhèn)每百戶家庭的計算機擁有量則從10臺增加到66.25臺，農(nóng)村每百戶家庭移動電話擁有量從16.11臺增加到71臺，城鎮(zhèn)每百戶家庭則從40.4臺增加到216.65臺。雖然貧困地區(qū)所在省域每萬人長途光纜線路長度在10多年間增長了近50倍，但是人均電信業(yè)務量并沒有同比增長。研究表明，我國人均享有信息技術(shù)基礎設施在省際區(qū)域之間不僅沒有收斂趨勢，而且落后的省區(qū)一直處在落后狀態(tài)，并且以互聯(lián)網(wǎng)用戶人數(shù)比例為標志的數(shù)字鴻溝正在呈現(xiàn)擴大趨勢。

第二，農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱導致服務功能退化。我國貧困地區(qū)主要分布于西北、西南邊遠地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、東北的大小興安嶺、內(nèi)蒙古及長城沿線地區(qū)、黃土高原、云貴高原、四川盆地周邊，耕地破碎分散，機耕道建設滯后，農(nóng)業(yè)機械作業(yè)困難。2014年，貧困地區(qū)所在省域每萬畝耕地擁有農(nóng)業(yè)機械總動力為2025千瓦，僅為全國5330.86千瓦平均水平的37.9%。除此以外，貧困地區(qū)的農(nóng)田水利基礎設施多修建于20世紀50—70年代，年久失修，破損嚴重，服務功能退化，工程性缺水、資源性缺水問題突出。*我國832個省級貧困縣耕地灌溉率平均約為36%，比全國平均水平低17個百分點，人均有效灌溉面積0.86畝，其中313個貧困縣人均不足0.5畝，遠低于全國1.31畝的平均水平；有225個縣無大中型水庫，有防洪任務河段治理的比率僅為22.8%，比全國平均水平低10個百分點；大部分貧困縣工程性缺水嚴重，有690個縣是受旱縣，占貧困縣總數(shù)的83%，其中嚴重受旱縣290個，占貧困縣總數(shù)的34.8%，平均農(nóng)村人均生活用水量只有50升/天(L/d)，僅為全國水平的60%，其中，呂梁山、六盤山等部分片區(qū)農(nóng)村人均生活用水量不足40 L/d(矯勇：《加快補齊補強貧困地區(qū)水利短板》，《行政管理改革》2016年第5期)?？傮w而言，貧困地區(qū)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)大都處于靠天吃飯的狀態(tài)，生產(chǎn)水平低而不穩(wěn)，生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)保護矛盾尖銳。

第三，農(nóng)村電力服務可靠性較差。經(jīng)過多年努力，貧困地區(qū)實現(xiàn)了行政村通電率100%，自然村通電率99.5%，電力可獲得性已顯著提升。但是，鄉(xiāng)村電力可靠性對貧困地區(qū)電力消費質(zhì)量的影響日益突出。2014年全國10千伏用戶平均供電可靠率(RS1)為99.94%，平均停電時間5.22小時/戶。然而，低電壓、網(wǎng)架不合理、動力電不足，導致了貧困地區(qū)電力可靠性差，無法快速而穩(wěn)固地推進能源貧困的減少和能源公平的提升。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，同期西藏那曲等典型農(nóng)牧類貧困區(qū)停電時間多在20天以上，一些主要依靠小水電的貧困村一次停電時長便長達10天以上，并且經(jīng)常發(fā)生(楊濤、鄭勇維，2015)。

第四，貧困地區(qū)農(nóng)村通達程度依然較低。受特殊的地形地貌影響，貧困地區(qū)的農(nóng)村交通基礎設施建設滯后，道路等級低，縣鄉(xiāng)公路連通性差，公路通達率和通暢率遠低于平原地區(qū)，地貌復雜的西南山區(qū)尤為顯著。據(jù)測算，烏蒙山片區(qū)仍有10%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通瀝青(水泥)路、60%的行政村不通瀝青(水泥)路、20%的行政村不通公路；武陵山片區(qū)25%的行政村不通瀝青(水泥)路；滇西邊境片區(qū)50%的行政村不通瀝青(水泥)路。城鄉(xiāng)間交通基礎設施的不完善，抑制了貧困地區(qū)農(nóng)村家庭對于家用汽車等交通工具的消費。*2014年，貧困地區(qū)所在省域農(nóng)村每百戶家庭汽車擁有量僅由2000年的0.22輛增加到5.5輛，低于19.95輛的城鎮(zhèn)每百戶家庭汽車擁有量；而同期全國農(nóng)村每百戶家庭汽車擁有量為11輛，全國城鎮(zhèn)每百戶家庭汽車擁有量為25輛。同時，由于交通不便，運輸能力不足，致使貧困地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素倉儲、包裝、運輸?shù)攘魍ǔ杀靖?，進一步降低了城鄉(xiāng)聯(lián)系的強度與深度。

第五，農(nóng)村居住條件改善任務仍艱巨。我國貧困地區(qū)的農(nóng)村居民多數(shù)分布于高山、荒漠、戈壁、高寒地區(qū)，有接近1000萬的極端貧困人口居住在年久失修的土窯洞、土坯房等危房里面，居住地自然條件差、災害頻發(fā)，交通十分不便，生產(chǎn)生活條件十分艱苦。

(二)縣域經(jīng)濟落后拉低城鄉(xiāng)一體化支持平臺

貧困地區(qū)的縣域經(jīng)濟發(fā)育整體滯后，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)仍占主導地位，無法為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供基本的推動力；工業(yè)增長較為緩慢，大多是資源消耗高、產(chǎn)品附加值低的產(chǎn)業(yè)，對城鄉(xiāng)一體化的拉力同樣不足；第三產(chǎn)業(yè)雖然有所發(fā)展，但以傳統(tǒng)的流通業(yè)與服務業(yè)為主，新興產(chǎn)業(yè)比重很低，對經(jīng)濟社會發(fā)展的支撐功能較弱。這使得貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)發(fā)展總是處于相對孤立的地位，城鄉(xiāng)互動發(fā)展的格局尚未形成。

第一，山區(qū)經(jīng)濟制約了對外開放程度。我國貧困主要發(fā)生在山區(qū)縣域：592個國家級貧困縣中有85%以上分布在山地丘陵區(qū)，復雜多樣的山地地形造成了貧困地區(qū)封閉而孤立發(fā)展。這種封閉的社會經(jīng)濟系統(tǒng)成為貧困的屏障，不僅使其內(nèi)部很難產(chǎn)生進步的因素，外部的力量也很難打破這種封閉狀態(tài)，致使經(jīng)濟陷入低水平的自我循環(huán)。受地理區(qū)位影響，山區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展水平整體上遠落后于丘陵區(qū)和平原區(qū)，且差距日益擴大。

第二，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主導下形成低水平超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。由于區(qū)位條件相對閉塞，以種植業(yè)為主的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是貧困地區(qū)縣域主要的就業(yè)渠道和重要的收入來源，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)低水平超穩(wěn)定狀態(tài)。而農(nóng)業(yè)自身的弱質(zhì)性決定了其對縣域經(jīng)濟的支撐和拉動作用十分有限，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以形成脫貧與推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的長效機制。

第三，經(jīng)濟體量小導致資本積累速度緩慢。與發(fā)達地區(qū)相比，貧困地區(qū)的縣域經(jīng)濟*我國貧困地區(qū)行政區(qū)域面積約占全國行政區(qū)域面積的45%～46%。發(fā)展仍然處于一個低水平和發(fā)展不完善的狀態(tài)。2015年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》數(shù)據(jù)顯示，2013年我國貧困地區(qū)生產(chǎn)總值為47773億元，僅占同年全國國民生產(chǎn)總值的8.1%；公共財政收入為2987億元，占全國公共財政收入的2.3%，同時，財政赤字率由2002年的98.8%快速上升至2013年的389.2%；年末金融機構(gòu)的存款余額為45043億元，占全國比重為4.9%；年末固定資產(chǎn)投資額為57126億元，僅占全國固定資產(chǎn)投資總額的12.8%。

(三)空間離散與制度失衡影響城鄉(xiāng)資源均等配置

我國貧困地區(qū)主要分布在自然地理分界線和山脈腹地、水系發(fā)源地及大江大河中上游地區(qū)。從地質(zhì)環(huán)境和地貌上看，貧困地區(qū)大多溝壑縱橫、呈斑塊狀分布，并且遠離主流、平原以及中心城市，貧困人口分布均具有明顯的離散性，在牧區(qū)貧困人口仍處于游牧狀態(tài)，這使得基礎設施和公共服務難以實現(xiàn)均等化配置。

第一，城鎮(zhèn)服務覆蓋范圍與能力不足。多數(shù)貧困地區(qū)地域廣闊，核心城鎮(zhèn)數(shù)量較少，致使城鎮(zhèn)服務半徑過大，服務能力和有效性不足。一方面是城鎮(zhèn)服務面臨巨大的需求壓力，另一方面農(nóng)村居民因距離城鎮(zhèn)較遠獲取城鎮(zhèn)服務所花費的時間和經(jīng)濟成本較高，從而迫使他們放棄城鎮(zhèn)所提供的服務，導致城鎮(zhèn)提供服務的質(zhì)量和有效性較差。

第二，優(yōu)勢公共資源缺乏向貧困地區(qū)農(nóng)村擴散的途徑。我國公共資源的配置明顯向城鎮(zhèn)地區(qū)傾斜，進一步拉大了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)之間的差距，其中教育與醫(yī)療仍然是貧困地區(qū)城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)公共服務均等化的突出難點。在教育方面，貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村只有小規(guī)模、低層次教育資源，初中以上學生求學半徑過大，*2014年，貧困地區(qū)農(nóng)村被調(diào)查兒童中，小學階段住家離學校的距離在5公里以上的僅占12.8%，初中住家離學校在5公里以上的卻占到33.2%。而且貧困地區(qū)農(nóng)村教師素質(zhì)不達標，文化教育與職業(yè)教育脫節(jié)。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，由于衛(wèi)生資源不斷向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)集中，貧困地區(qū)農(nóng)村和基層醫(yī)療機構(gòu)發(fā)展相對緩慢，衛(wèi)生人力資源嚴重不足，地方病多發(fā)，因病致貧率高達40%以上。

(四)生態(tài)環(huán)境弱質(zhì)加大城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌難度

貧困地區(qū)以山地丘陵為主的地貌結(jié)構(gòu)，往往是江河流域的分水嶺和重要水源地，在國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局中具有突出作用。在貧困地區(qū)各類主體功能區(qū)中，重點生態(tài)功能區(qū)分布最廣，占貧困地區(qū)總面積的80%左右。由于邊緣性和封閉性阻礙了區(qū)外物質(zhì)與能量輸入，貧困地區(qū)的資源環(huán)境承載力實現(xiàn)內(nèi)部“挖潛”的空間較小，使其對區(qū)域資源環(huán)境本底高度依賴，然而貧困地區(qū)設施配套相對滯后、先進技術(shù)的引進和發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也很難到貧困地區(qū)落戶，致使資源環(huán)境利用效率偏低。對貧困地區(qū)開展承載狀態(tài)評價的結(jié)果表明，592個國家級貧困縣中，資源環(huán)境超載、臨界超載涉及的貧困縣數(shù)量共182 個，超載和臨界超載土地面積占貧困地區(qū)總面積比重為42.02%，有超過5000萬人口生活在超載和臨界超載區(qū)域，占貧困地區(qū)總?cè)丝诒戎氐?6.84%(周侃、王傳勝，2016)。受資源環(huán)境綜合約束的貧困地區(qū)通常是不具備發(fā)展條件的弱勢地區(qū)，因此這些地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展將面臨更多來自經(jīng)濟、社會和資源的約束，依靠常規(guī)的農(nóng)村資源開發(fā)和工程措施難以實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(五)城鄉(xiāng)一體化傳統(tǒng)模式加劇農(nóng)村資源外流

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)一體化模式以人口和土地兩大要素的變化為核心，通過大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進程驅(qū)動地域間、城鄉(xiāng)間勞動力、土地、資金、技術(shù)等關鍵要素的流動和重新配置，在為貧困地區(qū)創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，帶動貧困地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和公共基礎設施改善的同時，也引發(fā)了以人力資源為代表的關鍵生產(chǎn)要素的外流和其他生產(chǎn)性及公共資源進一步向發(fā)達地區(qū)集聚，導致貧困農(nóng)村地區(qū)的要素聚集能力持續(xù)弱化，加劇了貧困地區(qū)城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟社會發(fā)展失衡。

第一，農(nóng)村人力資源呈現(xiàn)低層次配置。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進，貧困地區(qū)大量青壯年勞動力流入城鎮(zhèn)或發(fā)達地區(qū)，貧困地區(qū)人口老齡化趨勢明顯，鄉(xiāng)村干部、教師等各類人才配置不足，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展主體弱化日漸凸顯。一些貧困村處于既無錢辦事又無人辦事的境地。而隨著人口流動性的增強，一定程度上也增加了貧困地區(qū)精準扶貧與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開發(fā)具體工作協(xié)調(diào)管理的難度。

第二，農(nóng)村土地資源的資本轉(zhuǎn)化率低。伴隨著優(yōu)質(zhì)勞動力流失，貧困地區(qū)，尤其是人口凈流出的中西部貧困地區(qū)，農(nóng)村土地撂荒現(xiàn)象比較普遍。但我國實行的是“城市土地國家所有”和“農(nóng)村土地集體所有”的“兩軌并行”的土地制度，嚴重影響了農(nóng)村土地資源使用效益、空間優(yōu)化配置效率以及農(nóng)民土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為資本的可行性，并且通過土地整治復墾節(jié)約出來的農(nóng)村建設用地指標，絕大多數(shù)都用在了主城或區(qū)域性中心城市，不利于區(qū)域和城鄉(xiāng)間要素資源的平衡性流動。

第三，農(nóng)村金融排斥現(xiàn)狀仍十分顯著。金融資本供給不足、金融服務嚴重滯后，是制約貧困地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一個主要原因。目前，我國貧困地區(qū)金融機構(gòu)網(wǎng)點少、從業(yè)人員少、儲蓄資金大量外流、貸款資源嚴重不足的矛盾非常突出。據(jù)有關數(shù)據(jù)顯示，截止到2015年，全國貧困縣縣級銀行業(yè)金融機構(gòu)僅6.1家，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務網(wǎng)點不足5個，還有接近2000個“零金融機構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，并且80%以上集中在中西部貧困地區(qū)；農(nóng)戶貸款覆蓋率不足10%，貧困村不足5%，形成了大面積的金融服務盲區(qū)(王觀，2016)。2002—2013年，我國貧困地區(qū)年末金融貸存比由0.83下降至0.5，低于全國同期0.7左右的平均水平，少數(shù)重點貧困縣貸存比則長期徘徊在0.2左右。農(nóng)戶貸款難的問題已成為制約貧困地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展和群眾脫貧致富的一個突出問題。

四、貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化提升路徑

城鄉(xiāng)一體化作為我國經(jīng)濟社會變革的動力來源，為我國扶貧開發(fā)提供了重要的機遇。21世紀以來，我國貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化水平雖然保持了穩(wěn)定上升，但與全國差距不斷拉大，不論是在空間的融合、經(jīng)濟的互動、社會分配的均衡還是生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)上，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)均十分突出。實現(xiàn)貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化，依然任重道遠，要經(jīng)過多年的艱苦奮斗和實踐。隨著2020年全面實現(xiàn)小康社會既定目標完成時限的不斷臨近，貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展首要解決的是，如何在5年內(nèi)實現(xiàn)5575萬貧困人口脫貧和832個省級貧困縣摘帽問題。因此，短期內(nèi)，貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展必須與精準扶貧政策緊密結(jié)合，堅持黨的領導，強化扶貧開發(fā)工作領導責任制，從國家到地方，搭建不同層面扶貧攻堅和城鄉(xiāng)一體化的相關制度鏈條及改革配套政策保障體系，以實現(xiàn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與扶貧開發(fā)的雙輪驅(qū)動。

(一)精準調(diào)控城鄉(xiāng)布局結(jié)構(gòu)，推進空間一體化發(fā)展

城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)反映的是城鄉(xiāng)間經(jīng)濟資源的地域配置，不同水平的資源配置決定了不同層次的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)。調(diào)控貧困地區(qū)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，需要結(jié)合“五個一批”中的易地扶貧搬遷規(guī)劃，針對不同區(qū)域的資源稟賦與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展現(xiàn)狀，優(yōu)化調(diào)整貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)空間布局。

第一，結(jié)合易地扶貧搬遷推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)空間規(guī)劃。貧困發(fā)生存在顯著空間相關性，易地扶貧搬遷對貧困地區(qū)城鄉(xiāng)空間的高效合理利用需要將城鄉(xiāng)空間通盤考慮，進行詳細規(guī)劃。在易地扶貧搬遷和新型城鎮(zhèn)化背景下，貧困地區(qū)應統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)地域空間系統(tǒng)，形成“大城鎮(zhèn)—中等城鎮(zhèn)—小城鎮(zhèn)—縣城—中心鎮(zhèn)—重點鎮(zhèn)—中心村(社區(qū))”多級聚落體系，為貧困地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供空間支撐。

第二，根據(jù)貧困區(qū)域特點選擇不同的城鎮(zhèn)化模式。城鎮(zhèn)化建設是貧困地區(qū)實現(xiàn)易地扶貧搬遷的重要組成部分，是實現(xiàn)貧困人口“遷得出、穩(wěn)得住、能致富”的重要途徑。通過集聚外部性所帶來的生產(chǎn)效率提高是城鎮(zhèn)化推進貧困地區(qū)農(nóng)村脫貧工作的主要機制，但是，不同城鎮(zhèn)化模式對貧困區(qū)域城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的影響是有區(qū)別的。對于東北、華北乃至中部的貧困地區(qū)而言，尤其應突出重視中心鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)在城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)能量傳輸鏈條上的節(jié)點作用，以及其對廣大鄉(xiāng)村腹地的輻射帶動作用；而對于華南、西南與西北的貧困地區(qū)而言，這些地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展更加滯后，加之生態(tài)環(huán)境十分脆弱，應加快實施生態(tài)移民工程，依托產(chǎn)業(yè)園或城鎮(zhèn)周邊新建城鎮(zhèn)移民社區(qū)和安置點。

第三，注重貧困地區(qū)基礎設施建設的綜合性與協(xié)調(diào)性。貧困地區(qū)在推進城鄉(xiāng)一體化并結(jié)合實施易地扶貧搬遷的過程中，將涉及大量水、電、路、網(wǎng)等基礎設施建設，應按照“規(guī)模適宜、功能合理、經(jīng)濟安全、環(huán)境整潔、宜居宜業(yè)”的原則，注重相關基礎設施建設的綜合性與協(xié)調(diào)性。

(二)精準調(diào)配城鄉(xiāng)要素資源，推進經(jīng)濟一體化發(fā)展

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是貧困地區(qū)最核心的脫貧道路，也是實現(xiàn)“五個一批”精準扶貧的重要組成部分。然而，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化增速低，人力資源、生產(chǎn)要素與資金要素錯配，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分工不明確，布局層次低，不僅嚴重阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而且使產(chǎn)業(yè)脫貧缺失重要的物質(zhì)基礎，呈現(xiàn)過度的行政路徑依賴。因此，要加快城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素與產(chǎn)業(yè)融合，推動貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展，首先要解決的還是促進城鄉(xiāng)要素流動的制度缺位問題。

第一，實施貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)促進政策。要“通過農(nóng)業(yè)內(nèi)部消化一批，在工業(yè)領域安置一批，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)吸納一批，通過各類企事業(yè)單位吸納一批，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)帶動一批”，不斷開發(fā)適合貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力的就業(yè)崗位。要從貧困地區(qū)農(nóng)民年齡特點、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點、農(nóng)民技能提升需求、資金籌措渠道等方面出發(fā)，增強貧困地區(qū)農(nóng)村勞動力的生產(chǎn)生活能力，并形成制度化的培訓和投入機制，推動形成開發(fā)就業(yè)和素質(zhì)就業(yè)。同時，在城鄉(xiāng)一體化推進貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的過程中，要建立健全相關的配套制度和政策，包括建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理、就業(yè)服務以及社會保障體系，切實解決農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)穩(wěn)定性不高的問題。

第二，推動貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的土地制度改革。要賦予貧困地區(qū)農(nóng)民更加充分而有保障地占有、使用、收益和處置土地的權(quán)利，確保家庭在土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營中的主體地位。加快打破現(xiàn)有城市規(guī)劃中，圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準入的政策，合理分配農(nóng)村集體建設用地開發(fā)和流轉(zhuǎn)的收益，增大貧困地區(qū)失地農(nóng)民的財產(chǎn)補償份額；嚴格規(guī)范貧困地區(qū)農(nóng)村土地整治和“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”試點工作，維護農(nóng)民土地權(quán)益；深入推進貧困地區(qū)農(nóng)村土地“三權(quán)分立”的試點工作，改革農(nóng)村宅基地使用制度，逐步擴大農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性，實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、制度化、法制化；在農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)與宅基地使用權(quán)抵押上，通過制定與《農(nóng)村土地承包法》相并列的法律制度來保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利。

第三，創(chuàng)新貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的金融服務體系。在國家政策層面進一步加大涉農(nóng)資金的投放力度，支持銀行等金融機構(gòu)發(fā)行用于扶持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“三農(nóng)”金融債券，放寬農(nóng)村金融的準入政策；積極探索適合不同貧困地區(qū)農(nóng)村特點的擔保抵押方式，進一步健全和完善縣域信用擔保體系建設，有序穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)、農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)、林權(quán)等抵押貸款試點，加大對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社和扶貧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的信貸支持力度；擴大貧困地區(qū)農(nóng)村政策性保險的范圍，探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險和商業(yè)性保險相結(jié)合的農(nóng)村保險市場體系，努力擴大農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，逐步形成農(nóng)業(yè)災害風險補償和轉(zhuǎn)移分攤機制；探索通過貧困地區(qū)政府和社會資本合作等方式參與城鄉(xiāng)一體化項目建設的有效途徑，鼓勵社會資本以購買地方政府債券等形式，參與貧困地區(qū)城鎮(zhèn)公共服務、市政公用事業(yè)的建設和運營。

第四，建設貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的新型產(chǎn)業(yè)體系。將貧困地區(qū)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化建設有機結(jié)合，加強產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃有效銜接；以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略思維布局產(chǎn)業(yè)體系，鼓勵貧困地區(qū)立足自身的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎和市場需求，因地制宜選擇發(fā)展產(chǎn)業(yè)，并按照“三產(chǎn)融合”的發(fā)展思路，推進農(nóng)業(yè)與旅游、教育、文化、健康養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)深度融合；積極融合新理念、新技術(shù)和新方法，發(fā)展新型業(yè)態(tài)，緊抓電商扶貧工程的有利時機，積極探索“大數(shù)據(jù)+貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)+旅游業(yè)”等融合發(fā)展的電商路徑，使電商扶貧成為貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“新引擎”。

(三)精準覆蓋城鄉(xiāng)貧困主體，推進社會一體化發(fā)展

提升基本公共服務均等化水平是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、縮小區(qū)域發(fā)展差距、實現(xiàn)精準扶貧脫貧的迫切要求。我國貧困地區(qū)城鄉(xiāng)社會發(fā)展一體化處于較低水平，城鄉(xiāng)差距十分顯著。實現(xiàn)貧困地區(qū)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要持續(xù)地將基本公共服務均等化建設向縱深推進，促進社會事業(yè)資源在城鄉(xiāng)間均衡布局，使貧困地區(qū)城鄉(xiāng)居民享有社會公共服務的標準、機會、過程基本均等。其中，因得不到平等的教育機會與享受不到全面的醫(yī)療衛(wèi)生服務，致使貧困人口的知識水平低、身體素質(zhì)差，缺乏自我積累和自我發(fā)展的能力，是其難以擺脫貧困的重要根源。精準扶貧將“教育扶貧”與“社會保障兜底”作為實現(xiàn)全面脫貧主要路徑，足以說明問題的重要性與緊迫性。因此，在貧困地區(qū)城鄉(xiāng)社會一體化過程中，需要率先在城鄉(xiāng)教育與城鄉(xiāng)社會保障一體化領域有所突破。

第一，切實提高貧困地區(qū)農(nóng)村基礎教育質(zhì)量。要加快升級改造貧困地區(qū)農(nóng)村學前基礎教育存量，根據(jù)貧困地區(qū)的貧困程度，將一定比例的農(nóng)村幼兒園經(jīng)費投入保障納入中央財政，促進鄉(xiāng)、村兩級公辦幼兒園發(fā)展，支持鄉(xiāng)、村兩級普惠性民辦幼兒園建設；貧困地區(qū)的義務教育要落實國家城鄉(xiāng)一體化的學校教育布局和義務教育辦學標準，通過“撤點并校”、有質(zhì)量的住宿制學校建設以及有保障的校車系統(tǒng)建設，解決農(nóng)村兒童上學遠的問題；強化貧困地區(qū)農(nóng)村教師隊伍建設，探索黨的十八屆三中全會提出的“建立校長教師交流輪崗制度”，把在農(nóng)村學校的經(jīng)歷作為提職晉級的條件，實施區(qū)域內(nèi)義務教育學校教師校長交流工作，擴大城鄉(xiāng)學校的“對口支援”合作范圍，形成全體教師全員參與、城鄉(xiāng)之間雙向交流輪崗的機制，真正扶持弱勢地區(qū)學校和弱勢教師，促進教育公平。

第二，提升貧困地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務能力。完善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務體系，實施貧困地區(qū)縣級醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室標準化建設，*使每個縣至少有1所縣級公立醫(yī)院，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設1所標準化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，每個行政村有1個衛(wèi)生室。推動對患有大病和慢性病貧困人口的分類救治工作；扎實推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)醫(yī)療支付方式改革，在貧困地區(qū)全面推開門診統(tǒng)籌，實行縣域內(nèi)農(nóng)村貧困人口住院先診療后付費，推行按病種、按人頭、按床日付費等多種方式相結(jié)合的復合支付方式，貧困人口個人繳費部分按規(guī)定由財政給予補貼，提高政策范圍內(nèi)住院費用報銷比例，逐步降低大病保險起付線、提高大病保險報銷比例等，有效控制醫(yī)療費用，實施更加精準的支付政策，切實解決因病致貧、因病返貧問題；加強鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設，制訂符合貧困地區(qū)基層實際的人才招聘引進辦法，落實醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)用人自主權(quán)，并先行探索制訂公立醫(yī)院績效工資總量核定辦法，同時從全國遴選能力較強的三甲醫(yī)院(含軍隊和武警部隊醫(yī)院)，與貧困地區(qū)縣級醫(yī)院建立一對一幫扶關系。

第三，建設貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體的基本社會保障體系。按照2016年1月國務院《關于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》，將現(xiàn)行的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度統(tǒng)一整合為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，使保障范圍覆蓋所有農(nóng)村貧困人口；完善貧困地區(qū)城鄉(xiāng)救助體系，做好專項救助與低保政策、扶貧政策的制度整合和待遇銜接；整合貧困地區(qū)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險，拓展城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的扶貧救助功能，擴大對貧困群體的代繳范圍，及時將符合參保條件的重度殘疾人、獨生子女傷殘或死亡家庭夫妻、五保以及其他建卡貧困人口，全部精準納入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度保障范圍，通過由政府代繳養(yǎng)老保險費進行托底，保障貧困人口老有所養(yǎng)，實現(xiàn)“兜底”脫貧。

(四)精準利用城鄉(xiāng)生態(tài)資源，推進環(huán)境一體化發(fā)展

在發(fā)展經(jīng)濟的同時，兼顧生態(tài)環(huán)境的保護，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。在推進貧困地區(qū)城鄉(xiāng)一體化的過程中，應該充分考慮貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略意義，不僅要從經(jīng)濟角度幫助貧困地區(qū)增加投入、改善基礎設施，更應從保障國家生態(tài)安全的高度和促進貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的角度，將貧困地區(qū)的生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境看作一種稀缺的資源儲備，探索建立健全生態(tài)補償機制，有效銜接國家扶貧政策與生態(tài)保護，通過保護地區(qū)生態(tài)來達到減貧與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的目的。

一方面，要進行區(qū)域性生態(tài)脫貧規(guī)劃的頂層設計。以現(xiàn)行的主體功能區(qū)為基本區(qū)域類型單元，以相對貧困的農(nóng)村地區(qū)、資源枯竭型城市地區(qū)等作為補充區(qū)域類型，制定全國具有針對性的區(qū)域發(fā)展政策體系；盡快開展以資源環(huán)境要素為主的貧困地區(qū)綜合承載能力評價和區(qū)域劃分工作，整合生態(tài)建設、土地利用、新型城鎮(zhèn)化等不同規(guī)劃資源，細化規(guī)劃和政策適用的單元，發(fā)揮規(guī)劃的基礎性和約束性作用；加強脫貧效果的動態(tài)監(jiān)測、科學評估，在生態(tài)優(yōu)先、安全第一、人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的原則下，注重脫貧的經(jīng)濟社會生態(tài)效益相統(tǒng)一，為扶貧戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策的調(diào)整提供依據(jù)。

另一方面，要促進貧困地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定與良性演化。受資源環(huán)境綜合約束的貧困地區(qū)通常是不具備發(fā)展條件的弱勢地區(qū)，如西南、西北廣大貧困地區(qū)，要把解決人口超載問題作為長期方針，以提高遷出能力和就業(yè)能力為導向，實現(xiàn)異地發(fā)展，降低生態(tài)壓力。此類貧困區(qū)應借助全國主體功能區(qū)劃和生態(tài)屏障建設的時機，積極實施生態(tài)修復，率先實施“生態(tài)補償?shù)饺恕钡男聶C制，探索生態(tài)承載能力許可條件下的資源開發(fā)利用的新途徑。未受資源環(huán)境綜合約束的貧困地區(qū)通常具備一定的發(fā)展條件，如東北、華北與大部分中部貧困地區(qū)，可以探索以自然資產(chǎn)確權(quán)為基礎，將一定比例的所有權(quán)或使用權(quán)劃分給貧困人口，以創(chuàng)造穩(wěn)定的收益渠道。*對于貧困人口直接用以從事生產(chǎn)活動的自然資源，可根據(jù)個人使用情況，直接讓渡資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；對于非直接用以從事生產(chǎn)活動的資源，可按比例劃定資產(chǎn)優(yōu)先經(jīng)營權(quán)，折股量化給貧困人口，特別是失能與弱能的特殊貧困人口。同時，積極探索財政扶貧資金入股經(jīng)營模式，將投入到貧困地區(qū)自然資源項目開發(fā)的財政資金與生態(tài)補償資金轉(zhuǎn)為村集體或貧困戶持有的資本金，折股量化到村到戶后，入股獲得項目資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營主體，每年按經(jīng)營利潤只享受分紅無需承擔義務。同時建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)出效益的評估機制與稅收分配機制，健全資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境保護責任追究和賠償制度，以確保資源開發(fā)經(jīng)濟效益、生態(tài)效益與社會效益的統(tǒng)一。此外，還應借助科技手段構(gòu)筑具有地方特色的綠色經(jīng)濟體系，重點開發(fā)醫(yī)藥和生物工程、綠色和保健食品等新興產(chǎn)業(yè)領域，建立嚴格的地理標志性產(chǎn)品不離土不離鄉(xiāng)的約束機制，從根本上改變貧困地區(qū)的經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)其跨越式發(fā)展。

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責任編輯：沈家文

聶振邦，中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長；