中國(guó)行政體制改革的歷程和經(jīng)驗(yàn)*

魏禮群

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·本 刊 專 論·

中國(guó)行政體制改革的歷程和經(jīng)驗(yàn)*

魏禮群

行政體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是中國(guó)改革發(fā)展事業(yè)的重要組成部分。行政體制改革包括行政權(quán)力結(jié)構(gòu)變革、行政組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、行政管理制度以及行政手段方式創(chuàng)新等。中國(guó)行政體制改革的發(fā)展離不開中國(guó)特定的行政框架、經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革不斷深化以及國(guó)際行政理論與實(shí)踐的發(fā)展。中國(guó)改革開放近40年來，行政體制改革取得重大成就?；仡欀袊?guó)行政體制改革的偉大歷程和寶貴經(jīng)驗(yàn)，研究探討繼續(xù)推進(jìn)改革需要解決的重點(diǎn)問題，對(duì)于深刻認(rèn)識(shí)改革開放的偉大成就，繼續(xù)深化行政體制改革，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，具有重要意義。中國(guó)行政體制改革在實(shí)踐中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，主要在于：堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)持漸進(jìn)式改革策略，堅(jiān)持公眾參與改革過程，堅(jiān)持圍繞發(fā)展這一中心任務(wù)，堅(jiān)持鼓勵(lì)創(chuàng)新和勇于實(shí)踐，堅(jiān)持學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與符合中國(guó)實(shí)際相結(jié)合。

行政體制 改革開放 政府職能

行政體制改革是政治體制改革的重要內(nèi)容，是中國(guó)改革發(fā)展事業(yè)的重要組成部分。行政體制改革包括行政權(quán)力結(jié)構(gòu)變革、行政組織機(jī)構(gòu)調(diào)整、行政管理制度以及行政手段方式創(chuàng)新等。中國(guó)改革開放近40年來，行政體制改革取得重大進(jìn)展?；仡欀袊?guó)行政體制改革的偉大歷程和寶貴經(jīng)驗(yàn)，研究探討繼續(xù)推進(jìn)改革需要解決的重點(diǎn)問題，對(duì)于深刻認(rèn)識(shí)改革開放的偉大成就，繼續(xù)深化行政體制改革，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，具有重要意義。

一、中國(guó)行政體制改革的背景

行政體制是國(guó)家政治上層建筑的重要組成部分。一個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度及其發(fā)展階段，決定著一定的行政體制。中國(guó)行政體制改革離不開中國(guó)特定的行政框架、經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革不斷深化以及國(guó)際行政理論與實(shí)踐的發(fā)展。

(一)新中國(guó)成立后30年行政體制的演變

1949年10月1日，中華人民共和國(guó)宣告成立，社會(huì)主義制度的確立為探索建立新型的行政管理體制創(chuàng)造了條件。1951年政務(wù)院作出《關(guān)于調(diào)整機(jī)構(gòu)緊縮編制的決定(草案)》，進(jìn)行了新中國(guó)成立后第一次精兵簡(jiǎn)政工作。1954年，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)頒布了中國(guó)第一部《憲法》，選舉了國(guó)家主席，成立了國(guó)務(wù)院，形成了新中國(guó)基本的行政體制框架。從1954年年底，用了一年多的時(shí)間，對(duì)中央和地方各級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行了一次較大規(guī)模的精簡(jiǎn)。1956年重新調(diào)整中央與地方的權(quán)限關(guān)系，同年召開的全國(guó)體制會(huì)議提出：改進(jìn)國(guó)家行政體制的首要步驟，是先劃分中央和各省、自治區(qū)、直轄市的行政管理職權(quán)，并且對(duì)地方的行政管理權(quán)予以適當(dāng)擴(kuò)大，然后再逐步劃分省和縣、縣和鄉(xiāng)的行政管理職權(quán)。這次改革一直持續(xù)到1960年。20世紀(jì)60年代初期，為適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的需要，進(jìn)行了“精簡(jiǎn)加集中”的行政體制改革。20世紀(jì)60、70年代，行政體制在中央和地方分權(quán)以及政府部門增減方面多次調(diào)整。總的來看，新中國(guó)成立后，中國(guó)行政體制建設(shè)取得了重要進(jìn)展：一是初步構(gòu)建了與社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)要求相適應(yīng)的行政管理模式；二是創(chuàng)建了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政體制；三是積累了中國(guó)行政體制建設(shè)的正反兩方面經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f，這一歷史時(shí)期的行政體制發(fā)展歷程盡管有不少曲折，但探索了中央與地方的權(quán)限關(guān)系，實(shí)施了精兵簡(jiǎn)政，調(diào)整了政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，建立了社會(huì)主義行政體制基本框架，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這一歷史時(shí)期的行政體制建設(shè)，為改革開放后的行政體制改革提供了基本前提和重要借鑒，其中最根本的教訓(xùn)就是不能超越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及相應(yīng)的客觀條件，而一定要從本國(guó)國(guó)情和實(shí)際情況出發(fā)，著眼于適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要，穩(wěn)步加以調(diào)整和變革。

(二)改革開放以來行政體制的變革

1978年底，中國(guó)拉開了偉大的改革開放歷史序幕。此后，從農(nóng)村到城市、從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域到其他各個(gè)領(lǐng)域，全面改革的進(jìn)程勢(shì)不可擋。開放從對(duì)內(nèi)到對(duì)外、從沿海到沿江沿邊、從東部到中西部，對(duì)外開放的進(jìn)程波瀾壯闊。這場(chǎng)歷史上從未有過的大改革、大開放，有效地調(diào)動(dòng)了全國(guó)人民的積極性，極大地解放和發(fā)展了社會(huì)生產(chǎn)力，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步，使中國(guó)成功實(shí)現(xiàn)了從高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到充滿活力的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、從封閉半封閉到全方位開放的偉大歷史轉(zhuǎn)折。中國(guó)人民的面貌、社會(huì)主義中國(guó)的面貌、中國(guó)共產(chǎn)黨的面貌發(fā)生了歷史性變化，綜合國(guó)力大幅度提升，國(guó)際地位和影響顯著提高。特別是中國(guó)經(jīng)濟(jì)以世界上少有的速度持續(xù)快速發(fā)展，從一度瀕于崩潰的邊緣發(fā)展到總量躍居世界第二，人民生活從溫飽不足發(fā)展到全面小康，為世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類文明進(jìn)步作出了重大貢獻(xiàn)。持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和不斷深化的改革開放事業(yè)，為中國(guó)行政改革提供了強(qiáng)大動(dòng)力和基礎(chǔ)支撐。

(三)國(guó)際行政改革理論與實(shí)踐

自20世紀(jì)70年代以來，隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，國(guó)際行政改革理論與實(shí)踐取得了積極進(jìn)展，相繼出現(xiàn)了以新公共管理運(yùn)動(dòng)、公共選擇理論和治理理論為代表的政府行政改革理論，并在美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新西蘭等國(guó)家取得了很大成功。國(guó)際行政改革理論和實(shí)踐的主要內(nèi)容與措施有：一是政府職能的優(yōu)化。重新界定政府職能是當(dāng)代西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府改革的重點(diǎn)之一。在新公共管理運(yùn)動(dòng)視野中，政府從大量社會(huì)事務(wù)中解脫出來，將這些職能交給或歸還社會(huì)，由社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或中介組織去承擔(dān)，政府則制定法律和規(guī)章制度，監(jiān)督和執(zhí)行法律法規(guī)。二是公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化。即政府充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量，推行公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化。三是分權(quán)。當(dāng)代西方國(guó)家行政改革的目標(biāo)之一在于分散政府管理職能，縮小政府行政范圍，因而必然要求實(shí)行分權(quán)與權(quán)力下放。四是引入現(xiàn)代化管理技術(shù)。“重塑政府”，實(shí)現(xiàn)政府管理的現(xiàn)代化，建立一個(gè)“市場(chǎng)化”“企業(yè)化”政府。中國(guó)行政改革理論與實(shí)踐，在借鑒國(guó)際最新行政改革理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上進(jìn)行。雖然國(guó)家與國(guó)家之間的行政體制，由于政治、歷史、文化等原因，其改革路徑不可能相同，不可能照抄、照搬國(guó)際行政改革的模式，但國(guó)際行政改革的理論與實(shí)踐，對(duì)于中國(guó)開闊眼界、打開思路，具有積極的啟迪意義。實(shí)際上，中國(guó)行政體制改革正是在借鑒國(guó)際行政改革理論與實(shí)踐有益做法的基礎(chǔ)上，不斷探索、不斷深化，走出了一條中國(guó)特色行政改革之路。

二、中國(guó)行政體制改革的歷程

1978年底召開的黨的十一屆三中全會(huì)，開啟了中國(guó)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時(shí)期。近40年的大改革大開放，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展取得了舉世矚目的巨大成就。在這個(gè)過程中，按照建設(shè)和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的總目標(biāo)，根據(jù)解放和發(fā)展生產(chǎn)力、上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的根本要求，堅(jiān)持不懈地推進(jìn)行政體制改革，并不斷取得新突破和重大進(jìn)展，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制不斷變革與完善。近40年來中國(guó)行政體制變革大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。

(一)沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式(1978—1992)

從黨的十一屆三中全會(huì)召開到黨的十四大之前，主要是沖破高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理模式，對(duì)完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制進(jìn)行積極探索。1982年和1988年實(shí)施了兩次集中的行政體制改革。1982年進(jìn)行的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)是適應(yīng)工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，提高政府工作效率，精簡(jiǎn)調(diào)整機(jī)構(gòu)。國(guó)務(wù)院部門機(jī)構(gòu)改革完成后，進(jìn)行了地方機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)是精簡(jiǎn)龐大臃腫的機(jī)構(gòu)，克服官僚主義，提高工作效能。1988年實(shí)施了新一輪行政體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，提高行政效率?？傮w上看，通過這一階段的改革，初步擺脫了與高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政管理模式的羈絆，激發(fā)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力，促進(jìn)了社會(huì)生產(chǎn)力的解放和發(fā)展。

(二)探索適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行政體制(1993—2012)

從黨的十四大召開到黨的十八大之前，主要是按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求不斷深化改革，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革取得重大進(jìn)展。1993年和1998年實(shí)施了兩次集中的行政體制改革。1993年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的主要內(nèi)容：一是轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)政企分開。二是明確部門職權(quán)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系。著力理順國(guó)務(wù)院部門之間尤其是綜合經(jīng)濟(jì)部門之間以及綜合經(jīng)濟(jì)部門與專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，調(diào)整中央與地方權(quán)限。三是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，壓縮人員編制。1998年改革的主要內(nèi)容：一是進(jìn)一步調(diào)整部門職能。二是進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)編制。

2002年黨的十六大以來，行政體制改革的主要任務(wù)是推進(jìn)服務(wù)型政府和法治政府建設(shè)，中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制改革全方位深化。重點(diǎn)圍繞構(gòu)建有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的體制機(jī)制，著力進(jìn)行制度機(jī)制創(chuàng)新和管理方式創(chuàng)新。主要包括：注重以人為本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展；注重發(fā)展社會(huì)主義民主政治，大力推進(jìn)科學(xué)民主決策，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度；注重全面履行政府職能，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，加快以改善民生和公共服務(wù)為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)，增強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)造活力；注重規(guī)范政府行為，全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府；注重改進(jìn)管理方式，推進(jìn)政務(wù)公開和電子政務(wù)，探索實(shí)行行政績(jī)效管理制度。黨的十七屆二中全會(huì)提出了到2020年建立起中國(guó)特色社會(huì)主義行政管理體制的改革目標(biāo)，此后，行政改革取得了新突破。政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉梅e極進(jìn)展，在探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制方面邁出新步伐，集中解決了在宏觀調(diào)控、資源環(huán)境、市場(chǎng)監(jiān)管、文化衛(wèi)生等方面70余項(xiàng)部門職責(zé)交叉和關(guān)系不順問題。

(三)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化(2013年之后)

這一階段行政體制改革的主要任務(wù)，是推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革，行政體制改革向縱深推進(jìn)。黨的十八大以后，中國(guó)進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決勝階段，黨的十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革的總目標(biāo)：發(fā)展和完善社會(huì)主義制度，著力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政體制改革圍繞這一總目標(biāo)，加快建立中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制。黨的十八屆三中全會(huì)提出：“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！敝骶€是深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，持續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。

三、中國(guó)行政體制改革的主要內(nèi)容

改革開放以來進(jìn)行的中國(guó)行政體制改革，是在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革、文化體制改革和政治體制改革的情況下，對(duì)行政體制的性質(zhì)、特點(diǎn)、規(guī)律、關(guān)系、目標(biāo)和任務(wù)不斷深化認(rèn)識(shí)和逐步推進(jìn)的探索過程，也是對(duì)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的重大探索過程。實(shí)踐證明，這個(gè)時(shí)期的改革和探索取得了很大成功，從根本上摒棄了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和行政管理模式，基本上建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的行政體制。其主要內(nèi)容是：

(一)轉(zhuǎn)變政府職能

從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然要求轉(zhuǎn)變政府職能，這不僅是貫穿于改革開放以來中國(guó)行政體制改革歷程中的一條主線，也是中國(guó)行政體制改革的核心。黨的十四大提出，轉(zhuǎn)變政府職能的根本途徑是政企分開；黨的十六大明確提出，政府職能主要是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)；黨的十八大以來，中國(guó)行政體制改革更是緊緊扭住政府職能轉(zhuǎn)變這個(gè)“牛鼻子”，以簡(jiǎn)政放權(quán)為突破口，加快轉(zhuǎn)變政府職能，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，切實(shí)推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。通過近40年的行政體制改革，中國(guó)政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)明顯減少，企業(yè)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體地位得到確立，市場(chǎng)配置資源的決定性作用明顯增強(qiáng)，新型宏觀調(diào)控體系逐步健全，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能不斷加強(qiáng)。

(二)調(diào)整行政區(qū)劃

行政區(qū)劃的調(diào)整與優(yōu)化，是中國(guó)行政體制改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，中國(guó)行政體制改革不斷適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和生產(chǎn)關(guān)系的變革，先后進(jìn)行了包括建立特區(qū)、新建省(直轄市)、撤地建市、縣改市、市領(lǐng)導(dǎo)縣、縣改區(qū)等一系列行政區(qū)劃改革，極大地豐富了中國(guó)行政區(qū)劃的實(shí)踐內(nèi)涵。受城鎮(zhèn)化進(jìn)程、中心城市空間拓展、人口集聚與增長(zhǎng)、交通和通信條件改善以及政策因素，中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整主要有五種模式：建制變更、行政區(qū)拆分、行政區(qū)合并、建制升格以及新設(shè)立行政區(qū)。其中，撤縣設(shè)市的行政區(qū)劃調(diào)整，是中國(guó)改革開放以來最重要的一種行政區(qū)劃調(diào)整模式。從1979年開始到1997年暫時(shí)結(jié)束，這一時(shí)期中央兩次設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整，極大地影響了區(qū)劃變更的進(jìn)程和周期。

(三)改革政府組織結(jié)構(gòu)

機(jī)構(gòu)是職能的載體，職能配置需要科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來履行。改革政府組織機(jī)構(gòu)，是中國(guó)行政體制改革的重要內(nèi)容。改革開放以來，已經(jīng)先后進(jìn)行了7次大的政府組織機(jī)構(gòu)改革，總的趨勢(shì)和要求是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化和全面履行政府職能的需要，明確劃分、合理界定政府各部門職能，不斷理順行政組織縱向、橫向以及部門之間的關(guān)系，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。通過合理調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，既要解決有些部門機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的問題，又要解決有些部門因職能加強(qiáng)而出現(xiàn)的編制過少、人員不足問題，做到職能與機(jī)構(gòu)相匹配、任務(wù)與人員編制相匹配。2008年政府機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要特點(diǎn)，是積極推進(jìn)大部門改革。這次改革對(duì)職能相近、管理分散的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并，對(duì)職責(zé)交叉重復(fù)、相互扯皮、長(zhǎng)期難以協(xié)調(diào)解決的機(jī)構(gòu)進(jìn)行合并調(diào)整。同時(shí)，對(duì)職能范圍過寬、權(quán)力過分集中的機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)分設(shè)，以改變部門結(jié)構(gòu)失衡和運(yùn)行中顧此失彼的現(xiàn)象。2013年進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步優(yōu)化了部門設(shè)置，協(xié)調(diào)了部門關(guān)系，不斷完善了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互統(tǒng)一又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制，建立了以宏觀調(diào)控部門、市場(chǎng)監(jiān)管部門、社會(huì)管理和公共服務(wù)部門為主體的政府機(jī)構(gòu)框架，機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)體系趨于合理。可以說，每次政府組織機(jī)構(gòu)改革都是由經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)，以適應(yīng)發(fā)展和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要為目標(biāo)，對(duì)行政管理體制進(jìn)行調(diào)整與改革。

(四)創(chuàng)新政府管理方式

改革開放以來，中國(guó)政府主動(dòng)適應(yīng)國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，不斷創(chuàng)造行政管理方式，堅(jiān)持以人為本原則，利用市場(chǎng)機(jī)制，采用現(xiàn)代科技成果，簡(jiǎn)化行政程序，調(diào)整管理流程，將政府規(guī)劃、政策引導(dǎo)、法規(guī)制定、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、信息服務(wù)等多種管理方式和手段相結(jié)合，使行政管理方式向更加科學(xué)化、人性化、簡(jiǎn)便化、效能化轉(zhuǎn)變。一是創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式。例如，近幾年面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況，積極創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式，明確守住穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)的下限和防通脹的上限，保障經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間；集中精力轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，適時(shí)適度進(jìn)行預(yù)調(diào)和微調(diào)，提高宏觀調(diào)控的針對(duì)性和協(xié)調(diào)性。二是將政府管理由事前審批更多地轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，堵塞監(jiān)管縫隙和漏洞，加大對(duì)違法違規(guī)者的處罰力度，努力做到“寬進(jìn)嚴(yán)管”，著力營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。三是推廣政府購(gòu)買服務(wù)，創(chuàng)新政府職能方式。四是加強(qiáng)電子政務(wù)建設(shè)，著力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，利用電子政務(wù)平臺(tái)實(shí)施管理和服務(wù)，增強(qiáng)了對(duì)公眾訴求的回應(yīng)性，提高了行政效率，降低了管理成本，方便了人民群眾。

(五)推進(jìn)法治政府建設(shè)

建設(shè)法治政府是改革開放以來中國(guó)行政體制改革的重大成就，突出標(biāo)志是政府逐步實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限政府，從管制政府向服務(wù)政府、法治政府轉(zhuǎn)變。公民的權(quán)利意識(shí)和法治觀念不斷增強(qiáng)，法治政府建設(shè)取得了顯著進(jìn)步。法治政府的核心是依法行政，1989年通過的《行政訴訟法》被認(rèn)為是中國(guó)法治建設(shè)歷程中的里程碑。2004年3月，中國(guó)政府發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，明確提出用10年左右的時(shí)間，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。此后，法治政府建設(shè)步伐加快，《行政許可法》、《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法實(shí)施條例》等一系列法律法規(guī)頒布實(shí)施。中國(guó)法治政府的法律制度框架已基本建立，依法行政的法律法規(guī)體系不斷完善，行政立法、執(zhí)法和監(jiān)督工作進(jìn)一步加強(qiáng)，政府建設(shè)和行政工作法治化、制度化加快推進(jìn)，著力用制度管權(quán)、管事、管人。法治政府基本建成，行政法規(guī)不斷健全，行政執(zhí)法體制改革不斷深化，行政執(zhí)法組織體系更加健全，行政執(zhí)法程序化、規(guī)范化水平明顯提高，行政監(jiān)督制度建設(shè)加強(qiáng)，行政權(quán)力運(yùn)行和行政行為實(shí)施的法制化、規(guī)范化、公開化程度大幅提高。

(六)加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)

公務(wù)員隊(duì)伍是政府管理的主體，其素質(zhì)和能力直接影響政府的執(zhí)行力和公信力。改革開放以來，中國(guó)逐步建立現(xiàn)代國(guó)家公務(wù)員制度。1993年4月，國(guó)務(wù)院通過并頒布了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，并于同年10月起施行，這標(biāo)志著中國(guó)公務(wù)員制度的初步形成。此后，全國(guó)各地自上而下逐步開始建立和推行國(guó)家公務(wù)員制度，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)。公務(wù)員管理法律法規(guī)體系逐步健全，包括準(zhǔn)入、激勵(lì)、退出等機(jī)制在內(nèi)的具有中國(guó)特色的國(guó)家公務(wù)員制度基本建立；政風(fēng)建設(shè)和廉政建設(shè)不斷推進(jìn)，公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)和能力明顯提高，形成了一支愛崗敬業(yè)、忠于職守、素質(zhì)優(yōu)良、作風(fēng)過硬、勤政廉政的公務(wù)員隊(duì)伍，為進(jìn)一步建成完善中國(guó)特色社會(huì)主義行政體制奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(七)推進(jìn)反腐倡廉，建設(shè)廉潔政府

廉潔是從政道德的底線，也是政府公信力的基石。改革開放近40年尤其是近些年來，中國(guó)政府堅(jiān)持不懈地推進(jìn)廉潔政府建設(shè)，在查辦大案要案、懲處腐敗分子、加強(qiáng)制度建設(shè)、強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督、治理商業(yè)賄賂、糾正損害群眾利益的不正之風(fēng)等方面，取得了更大進(jìn)展。國(guó)務(wù)院每年召開廉政工作會(huì)議，對(duì)政府系統(tǒng)的反腐敗和廉政建設(shè)作出部署。全國(guó)各地區(qū)、各部門都把反腐敗和廉政建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，寓于各項(xiàng)改革和重要政策措施之中。通過制定建設(shè)廉潔政府的一系列法律制度，包括制定《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)反壟斷法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，規(guī)范行政自由裁量權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，著力防止腐敗行為的發(fā)生。通過體制機(jī)制創(chuàng)新，建設(shè)廉潔政府。推進(jìn)行政審批制度改革，推進(jìn)干部人事制度改革，推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革，推進(jìn)財(cái)政、投資、金融、資源等體制改革；依法查處腐敗案例，大力建設(shè)廉潔文化；積極開展反腐敗國(guó)際交流與合作。反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治，是全人類的共同愿望，也是世界各國(guó)政府和政黨面臨的共同課題。中國(guó)將在國(guó)際和地區(qū)性反腐敗交流與合作中發(fā)揮積極作用，為建設(shè)一個(gè)公正廉潔、和諧美好的世界而努力奮斗。

四、中國(guó)行政體制改革的基本經(jīng)驗(yàn)

改革開放以來，中國(guó)行政體制改革不僅取得了顯著成效，而且在實(shí)踐中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，主要有以下六個(gè)方面。

(一)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃

這既是中國(guó)行政體制改革的重要經(jīng)驗(yàn)，也是今后深化行政體制改革的基本遵循。深化行政體制改革，需要放到黨和國(guó)家發(fā)展的大局中統(tǒng)籌謀劃，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下與其他方面的改革統(tǒng)籌規(guī)劃部署，整體協(xié)調(diào)推進(jìn)。鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出：“改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度及其他制度，是為了充分發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性，加速現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展?！薄拔覀円粩嗫偨Y(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，深入調(diào)查研究，集中正確意見，從中央到地方，積極地、有步驟地繼續(xù)進(jìn)行改革。”中國(guó)行政體制改革正是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。黨的十八大報(bào)告指出：“要完善體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革。”這對(duì)加強(qiáng)行政體制改革的頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)各方面改革有著重要意義。中國(guó)政府始終把行政改革作為全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，深入研究行政改革與經(jīng)濟(jì)改革、政治改革、文化改革、社會(huì)改革的相互關(guān)系，把握好各方面改革相互適應(yīng)、相互支撐的規(guī)律性和相互制約、相互影響的復(fù)雜性，正確處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，提高體制改革決策的科學(xué)性、權(quán)威性，增強(qiáng)各方面改革措施的協(xié)調(diào)性、配套性、實(shí)效性，確保社會(huì)主義改革的正確方向和順利推進(jìn)。

(二)堅(jiān)持積極穩(wěn)妥，漸進(jìn)深化

行政體制改革是深化整個(gè)改革的重要環(huán)節(jié)，是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、發(fā)展社會(huì)主義民主政治的必然要求，在近40年的改革開放中，中國(guó)走出了一條開拓性創(chuàng)新、漸進(jìn)式改革的成功道路。這一改革道路的基本特點(diǎn)，是在堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義基本制度框架的前提下，進(jìn)行的一場(chǎng)有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序、有創(chuàng)新的社會(huì)主義行政制度的自我完善和革命。有領(lǐng)導(dǎo)，是指行政體制改革與其它方面改革一樣，堅(jiān)持在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，堅(jiān)定社會(huì)主義改革的方向，有組織分步驟推進(jìn)。有秩序，是指行政改革正確處理了改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系，協(xié)調(diào)改革力度、發(fā)展速度和社會(huì)承受度，是在保持社會(huì)主義基本政治制度和政體基礎(chǔ)上，對(duì)行政體制進(jìn)行的改革。有創(chuàng)新，是指既對(duì)原有行政權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益格局的重大調(diào)整，也是一場(chǎng)深刻的觀念變革和思想革命，必須把創(chuàng)新精神貫穿于改革的全過程和每個(gè)環(huán)節(jié)。實(shí)踐證明，中國(guó)行政體制改革在理論和實(shí)踐上的每一個(gè)進(jìn)步，都是堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)的結(jié)果。推進(jìn)行政體制改革，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和總體規(guī)劃，明確改革的路徑與方向，確定每個(gè)時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)，改革不可能畢其功于一役。既要充分利用各方面的有利條件，正確把握有利時(shí)機(jī)，堅(jiān)決果斷地推進(jìn)改革，在一些重要領(lǐng)域邁出較大步伐，又要全面分析面臨的矛盾和風(fēng)險(xiǎn)，充分考慮各方面的承受能力，積極穩(wěn)妥實(shí)施。

(三)堅(jiān)持服務(wù)人民，依靠群眾

全心全意為人民服務(wù)是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府的根本宗旨，一切為了人民、一切依靠人民，是推進(jìn)各項(xiàng)改革的根本出發(fā)點(diǎn)和動(dòng)力所在。推進(jìn)行政體制改革始終以人民為中心，堅(jiān)持為了人民、服務(wù)人民、依靠人民，著眼于適應(yīng)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，不斷提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平，促進(jìn)人的全面發(fā)展；堅(jiān)持尊重人民群眾的主體地位，維護(hù)人民群眾的各項(xiàng)權(quán)益；充分體現(xiàn)廣大人民群眾的利益和訴求，使全體人民共享改革發(fā)展成果。從行政體制改革的動(dòng)力機(jī)制看，高度重視發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性和參與性，增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。實(shí)踐證明，中國(guó)行政改革只有符合人民利益，反映人民呼聲，緊緊依靠人民，建設(shè)人民滿意的政府，才能得到廣大人民群眾的真心擁護(hù)和有力支持。

(四)堅(jiān)持圍繞中心，協(xié)調(diào)推進(jìn)

經(jīng)濟(jì)建設(shè)是中心任務(wù)，圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，始終是中國(guó)行政體制改革的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。行政體制是國(guó)家體制的基本框架，是上層建筑的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制以及其他體制的關(guān)鍵結(jié)合點(diǎn)，并且有著密切的聯(lián)系。行政體制改革尤其是政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能調(diào)整，涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的各個(gè)方面，涉及中央與地方、政府與社會(huì)、政府與企業(yè)、整體利益與局部利益等一系列重要關(guān)系。因此，行政體制改革必須放到中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局中統(tǒng)籌謀劃，服從并服務(wù)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，做到與完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程相適應(yīng)，與建設(shè)社會(huì)主義民主政治、完善國(guó)家治理體系相協(xié)調(diào)。

(五)堅(jiān)持鼓勵(lì)創(chuàng)新，勇于實(shí)踐

在推進(jìn)行政體制改革中，始終鼓勵(lì)和支持地方、部門從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，大膽探索，推進(jìn)創(chuàng)新，為深化改革積累經(jīng)驗(yàn)。近些年來許多地方和部門圍繞政府組織結(jié)構(gòu)、層級(jí)體系、管理體制、運(yùn)行機(jī)制、服務(wù)方式等進(jìn)行了積極探索，包括推進(jìn)大部門制改革、探索省直接管理縣(市)改革、創(chuàng)新行政管理方式、政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、綜合執(zhí)法體制改革等。有關(guān)部門和地方深入調(diào)查研究和客觀評(píng)估這些改革效果，認(rèn)真研究解決改革過程中出現(xiàn)的問題，使那些在實(shí)踐中被證明行之有效的改革措施得到完善和推廣，并體現(xiàn)在頂層統(tǒng)籌和決策部署中。

(六)堅(jiān)持立足國(guó)情，善于借鑒

改革開放以來，中國(guó)以開放的胸襟，寬廣的視角，大力開展中外行政文化交流，在相互學(xué)習(xí)借鑒中，為推動(dòng)人類文明進(jìn)步做出了應(yīng)有努力。行政改革涉及行政權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和政府組織結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，中國(guó)行政改革既善于研究借鑒國(guó)際上公共治理方面的有益成果，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展和變革潮流，又不盲目照抄照搬國(guó)外模式。中國(guó)地域遼闊、各地情況差異性很大、發(fā)展很不平衡，在推進(jìn)改革中，充分考慮各地特點(diǎn)，分類指導(dǎo)，做到借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)特殊國(guó)情相結(jié)合。

責(zé)任編輯：沈家文

魏禮群，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)。

*本文為作者在國(guó)際行政院校聯(lián)合會(huì)學(xué)術(shù)交流會(huì)議上提交的論文。