檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的角色定位

謝朝陽

摘 要：關(guān)于檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的必要性和可行性，學界對此已經(jīng)進行了足夠的論說，且在司法實踐中不乏成功范例。但現(xiàn)行法律并未規(guī)定檢察機關(guān)有作為原告提起訴訟的資格。2015年，最高檢發(fā)布了相關(guān)改革試點方案，以此為契機，在探討檢察機關(guān)角色定位的前提下，提出了一些設(shè)計建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟；公益訴訟；檢察機關(guān)

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.36.054

1 問題的提出

2012年修訂的《民事訴訟法》開啟了我國公益訴訟制度的大門，但這只是一個開始，其并未對訴訟主體進行明細規(guī)定。隨后，在2015年，《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“解釋”）擺脫了傳統(tǒng)意義上的直接利害關(guān)系原則對環(huán)境民事公益訴訟原告資格的束縛，這使得檢察機關(guān)在實體法層面上擁有了提起環(huán)境民事公益訴訟的依據(jù)，也標志著我國環(huán)境民事公益訴訟制度向前邁進的一大步。

檢察機關(guān)的權(quán)能范圍較廣泛，這一特點將其從三權(quán)中分離出來，游離于立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)之外。黨中央和最高檢也先后都提出了探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。2015年5月，中央全面深化改革領(lǐng)導小組通過了《檢察機關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱“試點方案”），這為檢察機關(guān)能夠成為環(huán)境民事公益訴訟的當事人提供了可行的操作空間。我國《民事訴訟法》將民事公益訴訟的主體規(guī)定為法律規(guī)定的機關(guān)和組織，而相關(guān)的其他法律法規(guī)并未對此訴訟主體進行細化解釋。也就是說，當前我國并未有明文賦予檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)力，然而環(huán)境保護和司法現(xiàn)狀的嚴峻形勢又迫切需要檢察機關(guān)的力量，且司法實踐中不乏成功范例和經(jīng)驗。

由于無法可依，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟的司法實踐中不能準確把握自身的職能定位，相關(guān)的訴訟程序仍未出臺。檢察機關(guān)找準其在環(huán)境民事公益訴訟中的位置定位對于我國公益訴訟制度的構(gòu)建而言是至關(guān)重要的一步。對檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時進行職能定位和規(guī)則建構(gòu)，既是破解檢察機關(guān)環(huán)境民事公益訴訟困境的需要，更是實踐的需求。除非找準定位、認清角色，否則檢察機關(guān)將很難在環(huán)境民事公益訴訟的大潮中展現(xiàn)其應有的價值與功能。

2 檢察機關(guān)的角色定位

檢察機關(guān)合理的角色定位有利于實現(xiàn)審判結(jié)果的公正，有利于實現(xiàn)法律所追求的公平正義?！督忉尅穼z察機關(guān)定位為支持起訴者的角色。為了實現(xiàn)對環(huán)境公益的有力保護，《試點方案》將檢察機關(guān)稱為“公益訴訟人”。這樣的定位易與檢察機關(guān)的傳統(tǒng)稱謂相區(qū)分，更重要的是保持了檢察機關(guān)職能的內(nèi)在一致性。關(guān)于“公益訴訟人”，學界有不同的看法。有學者認為檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中既是訴訟中的原告又擔任法律監(jiān)督者的角色，當然也存在不同的聲音，他們認為檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時只應擔當訴訟當事人的角色，而不應該再承擔法律監(jiān)督的職能。之所以會產(chǎn)生這樣的分歧是因為學者把檢察機關(guān)的當事人角色和法律監(jiān)督角色人為地割裂開來看，并沒有認識到這兩種角色其中的內(nèi)在統(tǒng)一性。實際上，檢察機關(guān)在參與環(huán)境民事公益訴訟的過程中從事法律監(jiān)督的相關(guān)事務(wù)也是為了扮演好訴訟當事人這一角色，我們不應將兩種看似矛盾實則內(nèi)在統(tǒng)一的職能生硬地劃分開來，檢察機關(guān)作為訴訟中的原告只是其行使法律監(jiān)督權(quán)力的一種表現(xiàn)形式。

關(guān)于檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的角色定位應闡述為填補性、輔助性的位置。首先，在環(huán)保事業(yè)中，行政機關(guān)自然應發(fā)揮更為積極的作用，只有苦于無其他有效手段時才能使用司法手段。此外，民事領(lǐng)域尊崇私法自治，公民和環(huán)保組織在環(huán)境保護方面更具有主動性和積極性。普通公民是環(huán)境公害的天然受害人，環(huán)保組織更是保護環(huán)境公益的集合體，二者都有強烈的意愿積極參與環(huán)境公益保護。較之檢察機關(guān)，他們也更易發(fā)現(xiàn)環(huán)境損害。如果將環(huán)境公益的訴權(quán)只賦予檢察機關(guān)，這必定會使得公民處于尷尬的觀眾席位。關(guān)鍵是，假如放任檢察機關(guān)提起訴訟，這必將會造成寶貴司法資源的大量浪費，造成濫訴。

如何實現(xiàn)這種填補性、輔助性的角色定位呢？要嚴格遵守《試點方案》的規(guī)制，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的范圍不宜過大，要讓檢察機關(guān)的訴權(quán)最后介入環(huán)境公益訴訟。為此，要設(shè)置訴訟前置程序，這既有利于避免濫訴，也有利于更好地實現(xiàn)保護環(huán)境公益的目的。訴訟前置程序的設(shè)置并不意味著訴訟門檻的提高，它能夠促使環(huán)境公益訴訟案件能夠得到更加及時、高效率的解決?！对圏c方案》中規(guī)定，檢察機關(guān)在起訴之前應依照程序督促或支持有關(guān)機關(guān)或組織提起訴訟。相關(guān)機關(guān)或組織應該在收到督促或者支持起訴意見書后，應該一個月內(nèi)依法辦理，并將處理情況及時書面回復檢察機關(guān)。檢察機關(guān)依法督促或支持相關(guān)行政機關(guān)或環(huán)保組織起訴后仍未提起訴訟，且環(huán)境公益遭受侵害的狀態(tài)仍在持續(xù)的，檢察機關(guān)可以主動提起環(huán)境民事公益訴訟。

訴訟前置程序的閃光點在于實現(xiàn)了環(huán)境民事公益訴訟中檢察機關(guān)與其他訴訟主體之間的協(xié)調(diào)。首先，檢察機關(guān)與環(huán)境保護組織之間的協(xié)調(diào)。為避免檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力的濫用，我國《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》均明確賦予環(huán)境保護組織提起環(huán)境民事公益訴訟的權(quán)利，避免公權(quán)侵犯私權(quán)。這意味著檢察機關(guān)要在窮盡法律監(jiān)督手段后再提起環(huán)境民事公益訴訟。其次，檢察機關(guān)與環(huán)境行政主管部門之間的協(xié)調(diào)。環(huán)境行政主管部門的法定職責是保護環(huán)境，因此，檢察機關(guān)在起訴之前應當先依法督促環(huán)境行政主管部門履行其職責。當經(jīng)過一定期限后，環(huán)境行政主管部門仍未履行職責時，檢察機關(guān)方可提起訴訟。最后，檢察機關(guān)與受害人之間的協(xié)調(diào)。盡管檢察機關(guān)是公益訴訟的當事人，但不能代表環(huán)境受害人對環(huán)境損害主張權(quán)利，其訴訟目的在于消除環(huán)境侵害行為對環(huán)境和生態(tài)造成破壞，維護環(huán)境公益。為有效防止檢察機關(guān)對受害人處分權(quán)的侵犯，應該對檢察機關(guān)的訴訟請求進行合理的限制。

3 檢察機關(guān)啟動訴訟程序的方式

檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的方式有多種，這些的多元化方式能夠保證環(huán)境公益得到更全面的救濟。endprint

3.1 支持起訴

支持起訴是指公民個人和環(huán)保組織有起訴的意愿，但因缺乏必要的訴訟經(jīng)驗或難以收集證據(jù)等原因而無法起訴時，檢察機關(guān)為其提供支持和幫助。檢察機關(guān)只是以支持的方式參與到訴訟中來，檢察機關(guān)所支持的民事主體有權(quán)提起訴訟。支持起訴不僅包括提供物質(zhì)、專業(yè)技能方面的幫助，還包括提供支持起訴書，以起到增強公民和社會組織起訴力度的作用。

3.2 督促起訴

檢察機關(guān)的這種參與方式是指檢察機關(guān)以檢察建議等形式來督促怠于行使職責及不作為的環(huán)境行政主管部門積極發(fā)揮職能，保護正遭受侵害的環(huán)境公益。主管環(huán)境的相關(guān)行政部門如果在收到檢察機關(guān)作出的檢察建議之后的一定期限內(nèi)沒有起訴，那么該部門必須要用書面的形式向檢察機關(guān)說明不起訴的理由，如果所給出的理由并不成立，檢察機關(guān)可以要求該部門向法院訴訟或者作為自己當事人起訴。

3.3 直接起訴

在環(huán)境公益遭受嚴重損害而適格的原告主體卻不存在或者經(jīng)檢察機關(guān)依法督促后適格原告主體仍不向有管轄權(quán)的法院起訴時，檢察機關(guān)才應該依照法定程序直接提起環(huán)境民事公益訴訟。在這種直接起訴的情況下，檢察機關(guān)扮演著當事人的角色，在訴訟中代表著環(huán)境公益。

3.4 刑事附帶民事訴訟

檢察機關(guān)在提起刑事案件的時候，可以針對案件中 有關(guān)侵害環(huán)境公益的犯罪行為代表社會環(huán)境公共利益而提起環(huán)境民事公益訴訟。不過，這種參與方式尚待立法加以明確。

檢察機關(guān)啟動環(huán)境民事公益訴訟的這些方式各有特征，因此我們需要弄清它們之間的關(guān)系。應該知道的是，在環(huán)境民事公益訴訟中，檢察機關(guān)所肩負的監(jiān)督職能始終貫穿在訴訟進程之中，這是為了保障法律的公平與正義得以實現(xiàn)。在這幾種啟動方式中，檢察機關(guān)附帶提起環(huán)境民事公益訴訟案件的方式與其他幾種方式有著明顯的區(qū)別、容易被人區(qū)分。當危害環(huán)境的行為發(fā)生后，明確的起訴主體可以依法與實施危害行為的一方達成和解協(xié)議，也可直接提起訴訟。符合支持起訴條件的，檢察機關(guān)應當按程序進行支持。當檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)無法確定適格原告的時候，檢察機關(guān)可以督促相關(guān)的環(huán)境行政部門來啟動訴訟程序；第四，只有在檢察機關(guān)窮盡了其他方式之后，檢察機關(guān)才能以當事人的身份直接提起環(huán)境民事公益訴訟。

4 相關(guān)建議

4.1 明確訴訟范圍

相較于處于弱勢的社會組織來說，檢察機關(guān)更具有能力與涉事企業(yè)或行政機關(guān)就受侵害的環(huán)境公益在法庭上進行訴訟的較量。因此，對于涉案范圍廣、數(shù)額大等嚴重威脅侵害環(huán)境公益的民事行為或行政行為，檢察機關(guān)必須在了解情況后及時主動地提起訴訟。除此之外，對于其他案情的案件，檢察機關(guān)就是否提起環(huán)境民事公益訴訟享有自由裁量權(quán)。再則，檢察機關(guān)還需要對案件進行形式審查，對于符合起訴條件的案件啟動環(huán)境民事公益訴訟程序。

4.2 嚴格案件審查

法院在受理環(huán)境民事公益訴訟時，應嚴格審查相關(guān)條件：訴訟標的具有環(huán)境公益性；被訴主體應該是特定的，是使環(huán)境公益受到侵害的民事主體；檢察機關(guān)已經(jīng)訴前程序，只有經(jīng)過訴前程序，檢察機關(guān)才有權(quán)啟動訴訟程序，訴前程序是啟動公益訴訟的前提；環(huán)境公益遭受侵害的狀態(tài)仍在繼續(xù)；檢察機關(guān)已掌握民事主體侵害環(huán)境公益的初步證據(jù)，當然，這些初步證據(jù)要以合法的方式取得；有明確的訴訟請求；受案法院有管轄權(quán)；其他提起訴訟的實質(zhì)條件。

4.3 延長訴訟時效

《環(huán)境保護法》將環(huán)境損害賠償?shù)脑V訟時效規(guī)定為三年，雖然這比法律規(guī)定的普通兩年訴訟時效長，但對于環(huán)境公益訴訟案件來說，這三年的訴訟時效并不足夠，仍需延長。環(huán)境公益訴訟的設(shè)置初衷是加強環(huán)境公益的保護，眾所周知，生態(tài)環(huán)境一旦遭到侵害，便很難恢復原狀，所以環(huán)境公益訴訟的訴訟時效應作延長。為此，我們可以把環(huán)境公益視為國家未授權(quán)給任何公民、法人經(jīng)營管理的財產(chǎn)，這樣的話，環(huán)境民事公益訴訟的訴訟時效不應受限制，以保證對國家、社會的環(huán)境公共權(quán)益的侵權(quán)行為在任何時候均能受到法律追究。

5 結(jié)語

我國憲法規(guī)定檢察機關(guān)是國家監(jiān)督機關(guān)，代表著國家和社會公共利益，找準檢察機關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的角色是建立我國公益訴訟制度的根本出發(fā)點，這有利于更長久有效地保護環(huán)境公益。不過，我們也要認識到，環(huán)境民事公益訴訟的啟動并不能只依靠檢察機關(guān)，社會組織和我們公民也可以是環(huán)境民事公益訴訟的原告，應該在知悉環(huán)境公益遭到侵害或威脅時積極提起訴訟。

參考文獻

[1]李昕.俄羅斯民事檢察制度研究[M].北京：中國檢察出版社，2012：8.

[2]張文松.檢察機關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟中的職能定位與規(guī)則建構(gòu)[C].2015年全國環(huán)境資源法學研討會（年會）論文集.

[3]楊解君，李俊宏.公益訴訟試點的若干重大實踐問題探討[J].行政法學研究，2016，（4）.

[4]張鋒.檢察機關(guān)環(huán)境公益訴訟起訴資格的法律制度建構(gòu)[J].政法論叢，2015，（1）.endprint