現(xiàn)代大學(xué)制度下的監(jiān)督體系構(gòu)建

李雙辰

摘 要：構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度已經(jīng)成為政學(xué)兩界的共識。現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容是現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心是現(xiàn)代大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)，而構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)需要構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系。中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建的目標(biāo)取向和策略選擇，決定了現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系構(gòu)建只能在“黨政關(guān)系規(guī)范化”的框架內(nèi)，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元行動中心監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代大學(xué)制度；治理結(jié)構(gòu)；權(quán)力結(jié)構(gòu)；監(jiān)督體系

問題的提出

構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度已經(jīng)成為政學(xué)兩界的共識。建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，形成適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟改革要求和高等教育全面持續(xù)發(fā)展需要的大學(xué)管理體制和機制，是高等教育改革和發(fā)展的目標(biāo)和關(guān)鍵內(nèi)容之一[1]。從體制改革到構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度的轉(zhuǎn)變，則代表了高等教育改革的新階段[2]。

概念即方法。如何界定中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度，將直接影響到現(xiàn)代大學(xué)制度的目標(biāo)選擇和構(gòu)建進(jìn)程。中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的基本內(nèi)涵是在國家法律、大學(xué)章程和黨內(nèi)法規(guī)的范圍內(nèi)，合理界定執(zhí)政黨、政府與大學(xué)的關(guān)系，明確大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)代大學(xué)制度是一個多層次的制度體系，既包括宏觀層面的高等教育制度，如辦學(xué)體制、投資體制和管理體制等，又包括微觀層面的大學(xué)內(nèi)部組織機構(gòu)和體制。為了明確研究對象，聚焦研究內(nèi)容，我們傾向于將宏觀高等教育管理體制稱為現(xiàn)代大學(xué)的制度環(huán)境，將現(xiàn)代大學(xué)制度限定在中觀和微觀層面。

現(xiàn)代大學(xué)制度既是現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系的構(gòu)建平臺，同時也是現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系構(gòu)建的觀察視角。現(xiàn)代大學(xué)制度的核心內(nèi)容是現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，而現(xiàn)代大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的核心又是現(xiàn)代大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)。監(jiān)督是一種普遍的權(quán)力現(xiàn)象，哪里存在著權(quán)力，哪里就會存在著監(jiān)督；有什么樣的權(quán)力體系，就需要什么樣的監(jiān)督體系。因此，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)制度需要構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)，而構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)需要構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系?？梢赃@樣說，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系離不開現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建，并且一個運轉(zhuǎn)有序、合理有力的監(jiān)督體系也能夠為現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建提供重要保障，有什么樣的現(xiàn)代大學(xué)制度，就會有什么樣的現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系。

現(xiàn)代大學(xué)制度的約束條件與目標(biāo)選擇

習(xí)近平總書記指出，要扎根中國大地，辦好中國特色社會主義大學(xué)。因此，中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建要重視兩個極其重要的維度：第一，高等教育治理規(guī)模；第二，制度環(huán)境，即高等教育宏觀管理體制。中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建只能在由治理規(guī)模與宏觀高等教育管理體制所限定的范圍內(nèi)來進(jìn)行，這兩個約束條件也構(gòu)成了中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建的基本前提。

現(xiàn)代大學(xué)治理的實現(xiàn)就是一個運用特定權(quán)力結(jié)構(gòu)來調(diào)動治理資源匹配治理需求的過程。中國高等教育的治理規(guī)模受到一系列因素的影響。第一，高等教育的空間布局和在學(xué)規(guī)模與高等教育治理規(guī)模成正比?？臻g布局越廣泛、在學(xué)規(guī)模越大，高等教育的治理規(guī)模也就越大。受到歷史傳統(tǒng)、經(jīng)濟發(fā)展水平以及地理位置等因素的影響，中國高等教育規(guī)模和結(jié)構(gòu)存在著巨大的地域差異。巨量的人口為中國高等教育在學(xué)規(guī)模的擴張和維持提供了一個超大的基數(shù)?？臻g布局的差異性和在學(xué)規(guī)模的巨大潛力給中國大學(xué)治理體系形成了一個無法超越的治理規(guī)模。第二，高等教育職能的擴張帶來了高等教育治理規(guī)模的增加。經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的深入和持續(xù)推進(jìn)，深刻改變了高等教育的外部環(huán)境，使得高等教育領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生并且正在發(fā)生著各種變化。適應(yīng)新的形勢，傳統(tǒng)的教學(xué)、科研和社會服務(wù)職能在繼續(xù)得到加強的同時，高等教育的文化傳承和國際交流職能也在不斷生長。與西方發(fā)達(dá)國家不同，中國高等教育還承擔(dān)著實現(xiàn)民族偉大復(fù)興和維持社會政治穩(wěn)定的重大任務(wù)，這就使得高等教育的職能較西方國家更為豐富。職能的巨大變化不可避免地向高等教育治理主體提出了新的治理要求。中國高等教育已經(jīng)形成了世界上最為龐大和復(fù)雜的治理規(guī)模，這個超大的治理規(guī)模構(gòu)成了中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度和監(jiān)督體系構(gòu)建的根本約束。

雖然高等教育的治理規(guī)?？陀^存在，但是高等教育治理主體的治理負(fù)荷卻是可以選擇的。高等教育治理主體對于治理負(fù)荷的選擇受到宏觀高等教育管理體制的約束。“黨建大學(xué)”是中國高等教育成長與發(fā)展的最為重要的歷史邏輯。這個歷史邏輯決定了中國共產(chǎn)黨對于高等教育治理承擔(dān)著巨大的責(zé)任，黨在大學(xué)治理體系中的領(lǐng)導(dǎo)地位。這也意味著高等教育治理中的事務(wù)和責(zé)任將不可避免地向黨的各級組織集中，從而使得各級黨組織必須要承擔(dān)來自高等教育領(lǐng)域的各種問題和壓力。面對復(fù)雜和巨大的高等教育治理規(guī)模所帶來的挑戰(zhàn)，僅僅依靠局部的、細(xì)枝末節(jié)的技術(shù)性手段創(chuàng)新是無法解決的。治理主體的資源有限性與超大治理規(guī)模之間的矛盾，在根本上決定了中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建的基本任務(wù)，是減輕大學(xué)治理主體的治理負(fù)荷，特別是減少各級黨組織所直接面對的治理負(fù)荷。這就需要對現(xiàn)行大學(xué)制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的創(chuàng)新，確保黨在現(xiàn)代大學(xué)治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。因此，中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建的目標(biāo)取向應(yīng)該是，重構(gòu)現(xiàn)代大學(xué)治理體制，提高大學(xué)治理體制的適應(yīng)性和自我調(diào)整能力，從而有效解決經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型對大學(xué)治理提出的挑戰(zhàn)。

形象地說，當(dāng)前中國大學(xué)治理體系是一個以黨委為核心的“4+1+2”體系?！?”是指大學(xué)治理中最為重要的黨委、紀(jì)律檢查委員會、校長以及學(xué)術(shù)委員會這四大主體；“1”是指大學(xué)理事會（董事會）；“2”是指教代會和學(xué)生會。這些主體共同構(gòu)成了大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)中政治、科層組織、學(xué)術(shù)和民主這四個主要方面。第一，黨委（包括全委會和常委會）處于大學(xué)權(quán)力體系的核心部分，主要行使政治權(quán)力。1998年，《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）首次以法律形式明確規(guī)定了高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。2014年，《關(guān)于堅持和完善普通高等院校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實施意見》再次明確了黨委全委會和常委會是高校黨委發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的主要機制。第二，高校紀(jì)律檢查委員會由高校黨員大會（黨員代表大會）選舉產(chǎn)生，在高校黨委領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。高校紀(jì)委的主要任務(wù)是維護(hù)黨章和其他重要的規(guī)章制度，協(xié)助黨委整頓黨風(fēng)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況。高校紀(jì)委在學(xué)校黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，接受中央紀(jì)委駐教育部紀(jì)檢組的指導(dǎo)和檢查。第三，校長是高校的法定代表人。在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，校長負(fù)責(zé)貫徹黨的教育方針，組織實施學(xué)校黨委有關(guān)決議，行使《高等教育法》等規(guī)定的各項職權(quán)，全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研、行政管理工作。校長的權(quán)力主要是科層管理的權(quán)力。校長辦公會議或校務(wù)會議是學(xué)校行政議事決策機構(gòu)，主要研究提出擬由黨委討論決定的重要事項方案，具體部署落實黨委決議的有關(guān)措施，研究處理教學(xué)、科研、行政管理工作。第四，學(xué)術(shù)委員會是現(xiàn)代大學(xué)治理中的重要主體之一。2014年3月5日起開始實施的《高等學(xué)校學(xué)術(shù)委員會規(guī)程》明確提出要健全以學(xué)術(shù)委員會為核心的學(xué)術(shù)管理體系與組織架構(gòu)，要把學(xué)術(shù)委員會作為校內(nèi)最高學(xué)術(shù)機構(gòu)，統(tǒng)籌行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)。2015年修訂后的《高等教育法》第42條正式確立了學(xué)術(shù)委員會的五項職責(zé)。雖然《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）和《高等教育法》都未曾對學(xué)術(shù)權(quán)力作出過明確規(guī)定，也未曾明示過學(xué)術(shù)委員會是最高學(xué)術(shù)權(quán)力機構(gòu)；但是，從當(dāng)前的各項法律法規(guī)來看，學(xué)術(shù)委員會正在現(xiàn)代大學(xué)治理中扮演著越來越重要的角色。第五，探索建立高校理事會或董事會，是中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的重要內(nèi)容[3]。2014年9月實施的《普通高等學(xué)校理事會規(guī)程（試行）》明確了理事會籌措辦學(xué)資源和擴展社會合作兩大功能，行使咨詢權(quán)和監(jiān)督權(quán)這兩大基本職權(quán)。第六，教職工代表大會是高校教職工依法參與學(xué)校民主管理和監(jiān)督的基本形式。1985年5月，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出要建立和健全以教師為主體的教職工代表大會制度，加強民主管理和民主監(jiān)督?！督逃ā返?0條和《高等教育法》第43條的規(guī)定為教職工代表大會制度的建立和發(fā)展提供了重要的法律依據(jù)。2012年1月1日起實施的《學(xué)校教職工代表大會規(guī)定》指出，教職工代表大會在中國共產(chǎn)黨學(xué)?；鶎咏M織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。第七，學(xué)生會是大學(xué)生群體中的先進(jìn)群眾組織，是高校和學(xué)生之間主要的聯(lián)系渠道，也是現(xiàn)代大學(xué)治理的重要輔助。《中華全國學(xué)生聯(lián)合會章程》第2條規(guī)定，學(xué)生會的基本任務(wù)是“遵循和貫徹黨的教育方針，促進(jìn)同學(xué)德智體全面發(fā)展，團結(jié)和引導(dǎo)同學(xué)成為熱愛祖國，適應(yīng)有中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)要求的合格人才。”學(xué)生會的權(quán)力機關(guān)是全體學(xué)生代表大會。

在上述諸要素中，黨委居于領(lǐng)導(dǎo)地位。這種突出的地位使得大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出一種特殊的格局—黨委與其他權(quán)力結(jié)構(gòu)要素之間的關(guān)系，即黨政關(guān)系成為中國特色現(xiàn)代大學(xué)治理體制中最為重要的權(quán)力關(guān)系。這里的“黨”是一個專有概念，特指中國共產(chǎn)黨在高校的各級組織；“政”則包括多個方面，如校長、學(xué)術(shù)委員會、教代會、理事會等。因此，大學(xué)治理中的黨政關(guān)系是一組范圍明確、界限清晰、形式多樣的關(guān)系，包括黨與校長及其負(fù)責(zé)的科層組織的關(guān)系、黨與理事會的關(guān)系、黨與學(xué)生會的關(guān)系、黨與學(xué)術(shù)委員會的關(guān)系、黨與教代會的關(guān)系、黨與民主黨派的關(guān)系等。無論是從法律法規(guī)的角度，還是從歷史和現(xiàn)實的角度來看，統(tǒng)攝于黨政關(guān)系這一框架下的諸種關(guān)系的處理都是現(xiàn)代大學(xué)治理體系重構(gòu)的基本任務(wù)。

因此，建立中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的根本方向是要在大學(xué)內(nèi)部逐步建立起規(guī)范的“黨政關(guān)系”，形成一個以黨委為核心的“治理同心圓”體系。事實上，當(dāng)前中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度的要素已經(jīng)齊備，但是彼此之間的制度性聯(lián)結(jié)還不夠順暢。黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制是已經(jīng)被實踐證明了的中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度安排。為了更好地體現(xiàn)黨在現(xiàn)代大學(xué)治理中的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建應(yīng)該致力于有針對性地調(diào)整諸要素之間的關(guān)系，加強黨委特別是常委會在現(xiàn)代大學(xué)治理中的職責(zé)和運行機制，致力于提高執(zhí)政能力，遵循高等教育發(fā)展規(guī)律，通過多元主體來協(xié)同治理高等教育事業(yè)。

多元監(jiān)督體系構(gòu)建

中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度構(gòu)建的目標(biāo)取向和策略選擇決定了現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系構(gòu)建只能在“黨政關(guān)系規(guī)范化”的框架內(nèi)，形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元行動中心監(jiān)督體系。

1.現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系既包括監(jiān)督客體，也包括監(jiān)督主體

監(jiān)督客體，即現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督的對象或問題。這主要是由現(xiàn)代大學(xué)治理所面臨的問題所決定的，而在不同歷史時期，大學(xué)治理所面臨的問題也不相同。在中華人民共和國成立后的最初30年，大學(xué)治理的主題是建構(gòu)一個社會主義大學(xué)，服務(wù)于新生政權(quán)的鞏固，而確保大學(xué)的社會主義方向也是大學(xué)監(jiān)督的主題。改革開放以來的30年，大學(xué)治理的主題主要是建設(shè)一個現(xiàn)代化大學(xué)，服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)，具體包括擴大高等教育規(guī)模、提高高等教育質(zhì)量、確立和完善治理結(jié)構(gòu)等。提升高等教育現(xiàn)代化水平，拒腐防變構(gòu)成了大學(xué)監(jiān)督的主題。黨的十八大以來，中國高等教育進(jìn)入到統(tǒng)籌社會主義辦學(xué)方向和現(xiàn)代化辦學(xué)水平的新階段。大學(xué)治理的主題是構(gòu)建一個依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督和社會參與有機結(jié)合的現(xiàn)代大學(xué)制度 [4]，實現(xiàn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這一時期，大學(xué)監(jiān)督的主題已經(jīng)不再局限于拒腐防變，推進(jìn)教育廉政建設(shè)，而是要監(jiān)督大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)的建立與運行，服務(wù)于現(xiàn)代大學(xué)制度的構(gòu)建。監(jiān)督內(nèi)容的變化自然而然地要求大學(xué)監(jiān)督體系作出相應(yīng)的調(diào)整。

中國特色現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系由多個行為主體組成。主要包括兩類主體：一是正式的、專門的監(jiān)督主體，擁有法定監(jiān)督權(quán)力；二是臨時的、補充的監(jiān)督主體，雖然不承擔(dān)專門的監(jiān)督功能，但也會根據(jù)需要參與到監(jiān)督活動中去，當(dāng)它們獲得了事實上的監(jiān)督權(quán)力時，也就獲得了監(jiān)督主體的資格。這些主體共同構(gòu)成了現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系的微觀基礎(chǔ)，成為現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系的基本單元。在每一個監(jiān)督單元內(nèi)部，都有自己的運行規(guī)則。例如：高校黨委及紀(jì)委、校長領(lǐng)導(dǎo)下的科層組織和院系、學(xué)術(shù)委員會等都具有各自獨特的運行法則。

2.現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系構(gòu)建需要一定的支撐條件

從現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系就是對現(xiàn)代大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行約束的角度來看，這里的支撐條件就是現(xiàn)代大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)的分化以及對權(quán)力結(jié)構(gòu)分化成果的確認(rèn)。繼續(xù)加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，通過黨規(guī)黨紀(jì)等黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)來規(guī)范黨自身的行為。加強法治國家建設(shè)，通過憲法和法律來規(guī)范政府與大學(xué)的權(quán)力關(guān)系。不斷完善大學(xué)章程，依章治校。在某種意義上講，大學(xué)章程在現(xiàn)代大學(xué)治理過程中扮演著“憲法”的角色，通過規(guī)范大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)來提升大學(xué)治理能力，推動學(xué)術(shù)權(quán)力主體的發(fā)育程度。在大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，學(xué)術(shù)委員會等權(quán)力主體相對于黨委和校長等主體，屬于發(fā)育比較不充分的一方。

3.中國特色現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系構(gòu)建應(yīng)該以黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元行動中心監(jiān)督體系為目標(biāo)取向

這一目標(biāo)取向的要點主要包括：第一，“轉(zhuǎn)變”，即現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系必須要實現(xiàn)向以黨為中心，同時推進(jìn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元行動中心監(jiān)督體系的轉(zhuǎn)變。第二，“領(lǐng)導(dǎo)”，即高校監(jiān)督體系必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。第三， “多元”，即強調(diào)高校監(jiān)督治理主體的多元化，不僅包括黨，而且還包括行政、廣大師生等主體。第四，“自主”，即強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)的貫穿作用和多元監(jiān)督主體行動的相對自主性。第五，“領(lǐng)域”，即現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系涵蓋多個活動領(lǐng)域，主要包括黨內(nèi)監(jiān)督、科層監(jiān)督、學(xué)術(shù)監(jiān)督和民主監(jiān)督等。

這一監(jiān)督體系的展開需要遵循以下邏輯：第一，價值基礎(chǔ)。加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，增強黨對高等教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)能力和執(zhí)政能力。第二，制度基礎(chǔ)。現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系構(gòu)建是一個存在于高?！包h政關(guān)系”框架內(nèi)，涵蓋黨內(nèi)制度、科層制度、學(xué)術(shù)制度和民主制度的綜合制度體系。第三，行動基礎(chǔ)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系的根本保證?；诖?，現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系構(gòu)建的責(zé)任和行動的第一主體都是執(zhí)政黨，具體落實為黨委和紀(jì)檢部門。第四，構(gòu)建途徑。完善黨委集體領(lǐng)導(dǎo)是構(gòu)建與運轉(zhuǎn)現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系的核心。完善紀(jì)檢監(jiān)察體制和機制是構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系的組織協(xié)調(diào)力量。必須要指出的是，以黨委和紀(jì)檢監(jiān)察體系為中心來構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)監(jiān)督體系并非是要割裂紀(jì)檢監(jiān)察體系與其他監(jiān)督體系之間的聯(lián)系，而是要聯(lián)合和依靠各方面的力量共同進(jìn)行監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

[1]袁貴仁. 建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)推進(jìn)高等教育改革和發(fā)展[J].中國高等教育，2000（2）：23-26.

[2]馬陸亭. 從高等教育體制改革到現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)[J].中國高等教育，2013（21）：19-22.

[3][4]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）[N].人民日報， 2010-07-30（1）.

（作者系華北電力大學(xué)副校長）

[責(zé)任編輯：于 洋]