日本年金經(jīng)辦服務(wù)管理的經(jīng)驗、教訓(xùn)與啟示*

劉曉梅 周 揚

(1 東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連，116025;2 大連大學(xué)日本語言文化學(xué)院，遼寧大連，116644)

日本年金經(jīng)辦服務(wù)管理的經(jīng)驗、教訓(xùn)與啟示*

劉曉梅1周 揚2

(1 東北財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，遼寧大連，116025;2 大連大學(xué)日本語言文化學(xué)院，遼寧大連，116644)

日本年金制度經(jīng)歷了多次改革，完成了從碎片化到整合性的制度變革，經(jīng)辦機構(gòu)也從原來的社保廳獨立出來，經(jīng)歷了從政府部門到公共部門的變身。制度變革過程不僅是考驗經(jīng)辦管理服務(wù)的過程，還拷問政府的國家治理能力。日本在年金經(jīng)辦方面有很多成功經(jīng)驗，也經(jīng)歷了很多教訓(xùn)。其經(jīng)辦管理機構(gòu)的獨立性和效率性、經(jīng)辦管理的系統(tǒng)性和規(guī)范性、經(jīng)辦服務(wù)的人性化和便捷性以及對問題處理的及時性和防止再發(fā)生的對策等，都給我們養(yǎng)老保險經(jīng)辦管理服務(wù)的改革提供了很好的借鑒。

日本；年金；經(jīng)辦管理與服務(wù)

一、問題的提出

社會保險是社會保障制度的核心內(nèi)容，是公共服務(wù)的重要組成部分。而年金(我國該用語為養(yǎng)老保險，日本用語為年金，以下均使用年金一詞)又是社會保險中的重中之重。年金經(jīng)辦服務(wù)體制是一種綜合工作機制，它是年金政策得以執(zhí)行的載體，是制度賴以良性運轉(zhuǎn)的保證。年金經(jīng)辦機構(gòu)負責(zé)年金的核定、征收、記錄、待遇的審核、支付以及年金個人賬戶的登記、管理等具體工作，履行的是政府管理和服務(wù)職能，具有公共服務(wù)性、權(quán)威性、社會效益性的特點。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要加快健全社會保障管理體制和經(jīng)辦服務(wù)體系，為實現(xiàn)更加公平可持續(xù)的社會保障提供了改革的體制體系保障。

雖然我國年金制度建設(shè)起步晚，但發(fā)展迅速，涉及人口數(shù)量龐大，至今已經(jīng)有8.71億人參保，[1]而我國社會保險經(jīng)辦服務(wù)管理體制存在諸多問題，無法滿足全國最大的年金群體，在政策實施過程中表現(xiàn)出服務(wù)能力不足等問題：各級政府對社會保險的權(quán)責(zé)劃分尚不明確，存在一些未到位的和有爭議的事權(quán)。由于社會保險囊括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險等險種，社會保險繳費、收支、管理和基金投資運營等事權(quán)又主要集中在市縣一級政府，所以出現(xiàn)經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)置的規(guī)劃不統(tǒng)一、名稱不統(tǒng)一、險種劃分不統(tǒng)一的問題，不利于科學(xué)管理和行政資源的有效運用；基礎(chǔ)設(shè)施除供給不足、經(jīng)辦機構(gòu)和工作人員數(shù)量不足之外，尚未落實社會保險服務(wù)場所的不在少數(shù)。許多地區(qū)信息化建設(shè)仍然滯后，尤其是部分縣級以下的基層經(jīng)辦機構(gòu)和基層服務(wù)網(wǎng)點還在實行手工操作。[2]

相對于我國，日本經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展已經(jīng)構(gòu)建了健全的年金制度及完善的年金經(jīng)辦服務(wù)管理體制。其經(jīng)辦管理服務(wù)以業(yè)務(wù)精簡為目標(biāo)，以縮減運營經(jīng)費、提升利用者便利性、安全性、信賴性為理念。當(dāng)然，日本也發(fā)生了許多經(jīng)辦方面的問題，但都能采取有效措施積極解決。本文將對日本在構(gòu)建年金經(jīng)辦服務(wù)管理體制的經(jīng)驗及教訓(xùn)進行梳理，以期對我國年金經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量和效率的提升帶來啟示。

二、日本年金制度的特點

日本的年金經(jīng)辦體制構(gòu)建與其年金制度的變革密切相關(guān)。日本早在1960年代就確立了“國民皆年金”的社會保險制度，經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，作為支撐制度與政策執(zhí)行載體的經(jīng)辦服務(wù)管理體制構(gòu)建也日趨完善。日本年金制度的特點可概括如下：

(一)國民皆年金

在日本，法律規(guī)定20歲以上、60歲以下的所有人都必須義務(wù)加入年金制度。這種 “國民皆年金”制度的確立使日本形成了一個穩(wěn)定的保險集團，社會整體共同應(yīng)對老后的生存保障問題。如圖1所示，1961年到1985年之間，日本雖然實現(xiàn)了國民皆保險，但制度是碎片化的。1985年至今，建立全國統(tǒng)一的國民年金制度，這是年金的第一層，是保障最基本的生存權(quán)利的年金。保費和領(lǐng)取的年金都一視同仁。第二層的厚生年金制度，在2015年之前，是由兩部分組成，即厚生年金和共濟年金。前者是針對企業(yè)職工的年金，后者針對的對象是公務(wù)員。制度由多元的碎片化向一元化的統(tǒng)一制度的轉(zhuǎn)變過程中，產(chǎn)生了復(fù)雜的轉(zhuǎn)換手續(xù)和變更事務(wù)，對經(jīng)辦服務(wù)是一個極大的考驗，記錄錯誤就會產(chǎn)生繳費記錄丟失等經(jīng)辦問題。

圖1 日本年金制度變化結(jié)構(gòu)圖

(二)社會保險方式

日本年金采取現(xiàn)收現(xiàn)付的社會保險方式。國民年金的保費由政府、企業(yè)和個人負擔(dān)，其中政府負擔(dān)1/2、企業(yè)負擔(dān)1/4、個人負擔(dān)1/4。如果是個體經(jīng)營者自己負擔(dān)1/2。2017年3月，國民年金保費額為16490日元，領(lǐng)取77930日元。社會保險方式原則上是不繳納保險費就無法獲得年金給付。但如果因為失業(yè)、收入減少或無收入等各種原因無法繳納保費時，可以申請免繳保費或延期繳費。免繳額有全免、3/4免、半免和1/4免四種情況。免繳保費最多可以免25年，免繳期間雖然算作繳費期間，但計算養(yǎng)老金的時候，額度相應(yīng)降低。

三、日本年金經(jīng)辦管理服務(wù)體系及特點

(一)日本年金機構(gòu)及其管理體制

為了提升年金經(jīng)辦服務(wù)的質(zhì)量與效率，日本政府積極調(diào)整年金經(jīng)辦機構(gòu)在宏觀行政架構(gòu)中的定位。2010年1月，日本政府廢除原年金主管機構(gòu)“社會保險廳”，并根據(jù)專門立法，設(shè)立新的年金經(jīng)辦管理機構(gòu)“日本年金機構(gòu)”。日本年金機構(gòu)是一個特殊的公共機構(gòu)，屬于非公務(wù)員型的特殊法人，其工作人員為非政府雇員。其體系圖如圖2所示。分設(shè)中央、地區(qū)、縣(相當(dāng)于我國的省)和市四級管理體系。每個級別的管理層次其功能是不同的，參見圖3。其中末端機構(gòu)年金事務(wù)所和年金咨詢中心數(shù)量較多，分散在百姓居住的區(qū)域內(nèi)的行政服務(wù)大廳里以及商場和購物中心里，方便國民隨時咨詢。

圖2 日本年金機構(gòu)體系圖

圖3 日本年金機構(gòu)功能圖

截至2015年末，日本年金機構(gòu)職員總數(shù)為22000人(正式工12000人、非正式工10000人)。理事長由厚生勞動大臣(相當(dāng)于我國衛(wèi)計委和人社部的結(jié)合)任命。日本年金機構(gòu)總部設(shè)在東京，主要負責(zé)管理及企劃等事務(wù)。總部下設(shè)9個負責(zé)現(xiàn)場管理及支援的地區(qū)總部，地區(qū)總部下設(shè)47個都道府縣事務(wù)中心，主要處理非對人業(yè)務(wù)。每個事務(wù)中心分為管理及厚生年金對象確定、國民年金、年金給付、記錄審查等四組，業(yè)務(wù)涉及：(1)申請書的受理、審查、錄入、決定；(2)通知書、告知書的制作、交付；(3)申請書的編綴、保管；(4)特別障礙給付金、老齡福利年金處理；(5)委托業(yè)務(wù)內(nèi)容的現(xiàn)地管理、監(jiān)督；(6)電腦記錄和紙質(zhì)臺賬的對照業(yè)務(wù)等。另外，事務(wù)中心下設(shè)312個負責(zé)調(diào)查、強制征收、年金咨詢等地區(qū)密集型對人業(yè)務(wù)的年金事務(wù)所。事務(wù)所規(guī)模大小不等，少則不到20人，多則40人以上。事務(wù)所和事務(wù)中心通過在線系統(tǒng)連接日本年金機構(gòu)本部，每個辦公地點根據(jù)各自的職能進行業(yè)務(wù)經(jīng)辦，實現(xiàn)了對應(yīng)窗口處理、集約處理、大量集中處理。

日本年金機構(gòu)的運營經(jīng)費源自政府撥付的運營費交付金，主要由一般稅收收入、企事業(yè)單位和個人繳納的保險費兩部分組成。該機構(gòu)受厚生勞動大臣委托，承擔(dān)年金相關(guān)運營業(yè)務(wù)。該機構(gòu)的理念是顧客至上，開展業(yè)務(wù)運營并制定相應(yīng)的經(jīng)營方針及人事方針。根據(jù)本國經(jīng)辦服務(wù)體制存在的問題，嘗試和創(chuàng)新了多種內(nèi)部管理機制、技術(shù)和手段，改善年金經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量，確立了年金經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)高效、人性化的良好社會形象。另外，日本政府還設(shè)立了日本年金機構(gòu)的第三方監(jiān)督機構(gòu)，即日本年金機構(gòu)評價部會和運營評議會。為了把民間企業(yè)經(jīng)營管理方面的經(jīng)驗反映到機構(gòu)業(yè)務(wù)運營中，該機構(gòu)常設(shè)民間非常勤理事。日本年金機構(gòu)對參保人、年金領(lǐng)取者、企事業(yè)單位提供服務(wù)并傾聽來自國民的聲音，向厚生勞動省提出有助于業(yè)務(wù)改善的制度改革要求。厚生勞動省對日本年金機構(gòu)進行目標(biāo)設(shè)定、業(yè)務(wù)評價，對其業(yè)務(wù)改善提供援助，對其實施進行監(jiān)察并做出業(yè)務(wù)改善指示。政府主管部門的行政監(jiān)督，增強了其運作獨立性(圖4)。

圖4 日本年金經(jīng)辦服務(wù)管理體制

(二)日本年金服務(wù)體系及特點

日本年金機構(gòu)通過制定明確的業(yè)務(wù)實施相關(guān)流程、判斷基準(zhǔn)等業(yè)務(wù)處理要領(lǐng)，推進業(yè)務(wù)處理標(biāo)準(zhǔn)化，提升經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量。另外，除事務(wù)中心及事務(wù)所以外，全國還設(shè)置了75處“街角年金咨詢中心”。該中心由全國社會保險勞務(wù)士聯(lián)合會運營，開展年金咨詢、年金給付申請及各種手續(xù)變更、年金手賬證書補發(fā)等業(yè)務(wù)。*社會保險士是基于社會保險勞務(wù)士法，參加每年一次的由福利勞動機構(gòu)實施的社會保險勞務(wù)士考試合格的人，并且須有2年以上實際工作經(jīng)驗，并登錄到全國社會保險勞務(wù)士聯(lián)合會的名單中的人員。日本在1968年頒布了《社會保險勞務(wù)士法》，初步建立了完善的社會保險勞務(wù)士相關(guān)法律制度，有力地推動和促進了日本社會保險事業(yè)的發(fā)展，保障了日本社會的和諧與穩(wěn)定，為日本經(jīng)濟的快速發(fā)展提供了重要的條件。為了方便國民年金咨詢，年金事務(wù)所積極致力于縮短窗口等待時間、提高年金熱線應(yīng)答率的服務(wù)質(zhì)量，通過各種研修提高年金咨詢負責(zé)人的業(yè)務(wù)水平。窗口等待時間通?？刂圃?0分鐘以內(nèi)。全國設(shè)有年金熱線中心3處，應(yīng)答率超過80%。另外，基于地域需求，其與社會保險勞務(wù)士聯(lián)合會等協(xié)作，在市鎮(zhèn)村辦公樓及商工會議所等地實施現(xiàn)場咨詢服務(wù)(圖5)。

圖5 日本國民年金咨詢途徑

另一方面，日本年金機構(gòu)為了實現(xiàn)最終保險繳付率70%以上的目標(biāo)，實施業(yè)務(wù)外包，推進市場化運營試點的進程。加強與市町村、相關(guān)行政機構(gòu)、民間團體之間的協(xié)作，通過繳費催促、強制征收、促進繳費方式多樣化等來強化保費收繳對策(圖5)。例如，為了增進國民對公共年金制度的理解，日本年金機構(gòu)以年金事務(wù)所為主體，與學(xué)校、都道府縣·市町村的教育委員會、全國社會保險勞務(wù)士聯(lián)合會等相關(guān)機構(gòu)緊密協(xié)作，在大學(xué)等教育機構(gòu)、企業(yè)·自治體、商業(yè)設(shè)施、公共設(shè)施、就業(yè)援助中心等地積極開展年金宣傳活動。年金機構(gòu)還制作、出版面向年輕人的各種年金制度啟發(fā)資料，在全國5萬家便利店中張貼海報等。另外，年金事務(wù)所與大學(xué)協(xié)作共同推進面向?qū)W生的特例保險繳納工作，*學(xué)生的特例保險繳納是指學(xué)生在學(xué)期間，要辦理加入國民年金的手續(xù)。學(xué)生由于沒有收入，國民年金保費可以緩繳。也就是說本來他們應(yīng)該繳納的費用，可以在工作后補繳。其目的不是為了保障他們年金的擁有權(quán)，而是為了保證他們一旦受傷殘疾，可以保證殘疾基礎(chǔ)年金領(lǐng)取資格。與民間企業(yè)及事業(yè)團體等合作促進保險繳納方式的多元化、經(jīng)辦服務(wù)高效化，還與市鎮(zhèn)村協(xié)作，通過活用居民基本臺賬網(wǎng)絡(luò)信息，精簡各種申報程序等來提升服務(wù)的便捷性。

圖6 日本年金經(jīng)辦服務(wù)體系

為了提升顧客滿意度，年金機構(gòu)本部開展實施了“顧客滿意度指導(dǎo)者研修”，區(qū)域本部實施“顧客滿意度區(qū)域研修”。還特設(shè)以老年癡呆癥為對象的“認(rèn)知癥支援研修”。在防止事務(wù)處理失誤方面，面向年金事務(wù)所及年金事務(wù)中心的代表開展“事務(wù)處理品質(zhì)提升研修”等。另外，該機構(gòu)委托日本IBM等知名公司開發(fā)面向機構(gòu)職員的通信研修系統(tǒng)。對年金事務(wù)所的員工及派遣至全國各地的職員進行國民年金法、厚生年金保險法等各種法律、年金制度的教育以及征收業(yè)務(wù)、年金額計算、年金商談技能等公共年金業(yè)務(wù)必要的培訓(xùn)。

四、日本年金經(jīng)辦服務(wù)管理的教訓(xùn)及對策

(一)年金記錄丟失

日本年金經(jīng)辦服務(wù)管理體制的發(fā)展并非一帆風(fēng)順，毫無漏洞。在1996年之前，日本國民加入的年金種類繁多，如國民年金、厚生年金以及共濟年金等，這樣，一個人往往可能擁有多個年金賬號。在年金加入者工作調(diào)動或者結(jié)婚的時候，年金賬號就可能發(fā)生變更，管理起來非常復(fù)雜，且效率極差。在1979-1989年期間，社會保險廳曾對所有紙質(zhì)記錄實施了電子數(shù)據(jù)化。在此過程中，由于日本人的姓名中使用的漢字有多種讀音，因此在錄入記錄的過程中，繳納年金保險費的人員姓名有可能出現(xiàn)錯誤，致使后來按照姓名核對出現(xiàn)很多不一致的記錄。加之過去加入厚生年金保險的手續(xù)不嚴(yán)密，有的人不需提供任何身份證明便可輕而易舉地申請加入，甚至還有人仿造姓名和年齡就業(yè)以后，加入年金保險。日本于1997年1月開始實施基礎(chǔ)年金賬號制度，對當(dāng)時在姓名、出生年月日、性別和住所等方面相一致的各種年金賬號進行了統(tǒng)一，實行每人一個賬號，交由社會保險廳進行統(tǒng)一管理。而那些當(dāng)時對應(yīng)不上的年金賬號至今也未合成一個賬號，成為“浮于空中的記錄”。2007年5月，多達5095萬份的年金記錄在社會保險廳無法查證被曝光，很多已經(jīng)繳納年金保險費的日本國民無法按期領(lǐng)取年金。此事對于身處“少子老齡化”社會的日本人而言，無異于晴天霹靂，也成了備受關(guān)注的社會問題。

負責(zé)對年金進行管理的社會保險廳作為政府主管部門自然難逃干系。日本政府積極采取以下應(yīng)對措施恢復(fù)國民信任。首先，成立獨立于政府的國民年金專門委員會，監(jiān)督國民年金繳費記錄活動，并著手制訂涉及國民年金繳費記錄丟失的人群的年金申領(lǐng)支付標(biāo)準(zhǔn)；其次，制定新的國民年金法，設(shè)立新的運營年金業(yè)務(wù)的機構(gòu)即日本年金機構(gòu)，負責(zé)代繳國民年金保費，并有責(zé)任保留國民保險繳費記錄及其他相關(guān)工作，提高工作績效；第三，擬制訂第二項法律，規(guī)定由于社會保險廳的繳費記錄保管錯誤而導(dǎo)致的退休人員無法享受的保險待遇，相關(guān)人員可允許事后補救性的申領(lǐng)。這份法律將廢除以前關(guān)于申領(lǐng)待遇5年限制期的法律規(guī)定。

為了解決記錄丟失問題，日本年金經(jīng)辦部門利用“年金特別住宅快遞”，向個人郵寄年金記錄表，并由本人確認(rèn)年金的記錄是否有誤差，從而進行對照以及統(tǒng)一工作。同時，也要對照電子版記錄表與紙質(zhì)記錄表內(nèi)容是否一致。到了2016年3月已經(jīng)解決了約3110萬件，需要進行統(tǒng)一工作和正在進行調(diào)查中的有約1986萬件。

(二)年金記錄丟失具體對策

1.關(guān)于1986萬件未統(tǒng)一記錄的問題

到2016年，還有余下的1986萬件記錄未找到失主，無法統(tǒng)一，政府與國民每一個人密切合作，爭取解決更多的未統(tǒng)一的記錄，而個人的申報將成為此項工作的主導(dǎo)。為了能讓個人積極的申報年金記錄情況：首先利用“年金定期信函”直接將申報請求發(fā)給各家各戶，讓個人確認(rèn)自己的年金情況并及時上報。尤其是對那些覺得自己年金記錄和年金額有問題的人，可以及時申請確認(rèn)；其次，在年金網(wǎng)上公布未找到失主的年金記錄一覽表，讓大家認(rèn)領(lǐng)；第三，簡化年金網(wǎng)并改善其功能，通過媒體宣傳等手段讓更多人可以簡單輕松利用該網(wǎng)站。

2.防止類似“未統(tǒng)一記錄”事件再次發(fā)生的對策

首先，要加強個人信息的確認(rèn)。雖然國家方面的管理很重要，但是絕對不能忽視隨時讓個人確認(rèn)自己的年金記錄情況的重要性。因此從2009年4月開始，在每年每個人的生日到來之時，給每個人郵寄“年金定期信函”，以便于個人確認(rèn)。同時，在受益人35歲、45歲、59歲時郵寄個人年金的統(tǒng)計詳情，以求得個人確定；其次，通過“年金網(wǎng)”等互聯(lián)網(wǎng)手段，讓個人24小時隨時可以查看自己的年金記錄情況，以防止漏記、錯記等情況的發(fā)生?！澳杲鹁W(wǎng)”的注冊數(shù)已經(jīng)達到約418萬人，[3]今后將繼續(xù)擴大關(guān)于年金記錄確認(rèn)問題的宣傳；第三，還創(chuàng)辦年金記錄更正手續(xù)流程。根據(jù)至今為止應(yīng)對年金記錄問題的經(jīng)驗，新建立年金記錄問題更正手續(xù)的法案。此法案在2014年6月4日頒布，自2015年3月開始實施。如果發(fā)現(xiàn)年金記錄有問題，個人可以申請年金更正，并制定了更正年金記錄的手續(xù)流程。到2016年1月，共有6900件申訴請求，其中有3300件記錄被更正。

3.黑客攻擊導(dǎo)致日本年金機構(gòu)個人隱私信息泄露案件

關(guān)于2015年發(fā)生的日本年金機構(gòu)個人隱私情報泄露案件，其性質(zhì)雖然為罕見的有組織的攻擊行為，但是，對于此問題的防備工作，不只是日本年金機構(gòu)，甚至是日本厚生勞動省也極其脆弱。為了對此進行反省并吸取教訓(xùn)，日本從組織、人事以及業(yè)務(wù)等本質(zhì)上改善原先的零防衛(wèi)基礎(chǔ)體質(zhì)。另外，將重新塑造日本年金機構(gòu)和日本厚生勞動省的主次關(guān)系，并加強對機構(gòu)的聯(lián)絡(luò)和監(jiān)管。

4.防止再次發(fā)生個人隱私信息泄露案件的對策

(1)厚生省的對策

為了調(diào)查日本年金機構(gòu)個人隱私情報泄露的事實，聘請來的外部專業(yè)人士成立了“日本年金機構(gòu)由黑客攻擊導(dǎo)致個人隱私情報泄露案件檢證委員會”，并于2015年8月21日整理出了檢查報告書。同年9月11日，日本官房長官根據(jù)此事件事實，對厚生勞動大臣提出了防止再次發(fā)生的意見。意見中的具體改善方案如下：第一，重新編輯信息系統(tǒng)以及防護系統(tǒng)，強化指揮中心和對突發(fā)事件的及時對應(yīng)，提高專業(yè)性；第二，加強職員個人對信息防衛(wèi)系統(tǒng)的應(yīng)用，強化訓(xùn)練，配置常務(wù)外聘專家，確保相關(guān)人才常駐；第三，加強事件發(fā)生后的各部門間的聯(lián)絡(luò)秩序以及上報意識，明確聯(lián)絡(luò)體制和個人責(zé)任；第四，在不能完全防御外界攻擊的前提下，建立即使受到攻擊，也要將損失降到最低的多重信息防御體制。另外，日本厚生勞動大臣針對日本年金機構(gòu)下達命令，加強組織的一體化管理，加強內(nèi)部統(tǒng)御，從根本上加強并重新審視對于個人隱私信息以及情報泄露的態(tài)度，加強對日本年金機構(gòu)的監(jiān)管、信息和聯(lián)絡(luò)的實時共享等。

(2)日本年金機構(gòu)的對策

日本年金機構(gòu)方面，開設(shè)了針對受害者的熱線窗口，發(fā)送致歉函，將受害者的年金號更換為新的號碼以防止二次受害。另外，在上面的報告中指出了該組織的問題：組織整體化的不足、不遵守規(guī)章制度、組織紀(jì)律不夠嚴(yán)明等。因此為了從零基礎(chǔ)開始改善組織紀(jì)律，于2015年10月1日，以理事長為首，成立了“日本年金機構(gòu)再生本部”。該部門不僅僅是針對信息問題的防衛(wèi)，而是從加強組織紀(jì)律、強化組織內(nèi)部系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及對于個人隱私信息的看法上都給出徹底的改革方案。具體方案如下：第一，取消上下級制度，將本部和現(xiàn)場結(jié)合為一體，構(gòu)建一個有效率、有組織的執(zhí)行機構(gòu)；第二，進行人事制度改革，采取能讓職員有夢想、有工作積極性的人事管理方式；第三，徹底施行業(yè)務(wù)合理化、效率化的工作方式改革；第四，信息意識的根本改革，搭建監(jiān)視管理平臺，加強本部和現(xiàn)場的信息共享，加強與厚生勞動省的信息共享。

日本年金機構(gòu)于2016年起，施行3年強化工作體系，不斷進行組織改革。厚生勞動省將加強對日本年金機構(gòu)的監(jiān)管，防止再次發(fā)生信息泄露，并盡力挽回國民的信任。

5.社會保障、稅個人編號制度的導(dǎo)入

2016年1月起，日本實施了社會保障、稅個人編號制度。擁有居民票的每一個人擁有一個12位數(shù)字的號碼，這是實現(xiàn)行政效率化、提高國民便利性以及實現(xiàn)公平公正社會的根基所在。其目的是：為了防止社會保險的不正當(dāng)領(lǐng)取，實現(xiàn)公平公正的社會；精簡提交材料等提升國民方便性，減少重復(fù)性行政作業(yè)，實現(xiàn)行政效率化。在社會保障領(lǐng)域和稅收領(lǐng)域以及災(zāi)害對應(yīng)等領(lǐng)域可以充分發(fā)揮個人編號制度。個人編號制度的優(yōu)點：

(1)公平公正社會的實現(xiàn)

更好地把握個人收入以及接受其他行政服務(wù)的狀態(tài)，防止不該減免的卻申請了減免，防止不正當(dāng)給付以及騙保行為發(fā)生。同時，對那些確實困難的人進行細致入微的幫助。

(2)行政的效率化

可以大幅削減行政機關(guān)和地方公共團體等對各種信息的對照、過賬、錄入等所需要的時間和人力物力，加強各種業(yè)務(wù)工作部門之間的合作，并削減工作的重復(fù)和浪費等。

(3)國民辦理事務(wù)的便利性的提高

削減添加各種補充材料，簡化行政手續(xù)，減輕國民的負擔(dān)。行政機關(guān)既可以擁有自己的信息，也可以接受其他行政機關(guān)的各種各樣的服務(wù)通知。例如，在導(dǎo)入個人編號制度之前，為了確認(rèn)該人是不是福利服務(wù)和社會保險費減免對象等，要在國家的行政機關(guān)和地方公共團體之間進行復(fù)雜的信息交換。但是，由于各種機構(gòu)分別掌管居民票(相當(dāng)于戶籍)編碼、基礎(chǔ)年金編號、醫(yī)療保險參保人編號等，要了解個人姓名、地址等個人的特定信息，需要與掌握各種個人信息的各種機構(gòu)進行信息交換，花費大量的時間和人力物力。如今在社會保障、稅收、災(zāi)害對策3個領(lǐng)域引進通用的共通編號，可以準(zhǔn)確而迅速地確定個人特定身份。如此，可以實現(xiàn)行政的效率化、國民的便利性提高，進一步實現(xiàn)公平、公正的稅收和社會保障制度。

五、經(jīng)驗借鑒

(一)經(jīng)辦機構(gòu)的獨立性和效率性

在2010年之前，日本的年金經(jīng)辦服務(wù)由厚生省的社會保險廳負責(zé)。但社會保險廳在經(jīng)辦過程中，發(fā)生了許多問題。有瀆職事件、侵吞年金、貪污受賄、年金冒領(lǐng)事件、個人信息泄露事件、年金記錄丟失事件、不正當(dāng)?shù)哪杲鸨ｋU費豁免事件(2006年5月達222587件)、隨意減少年金滯納金額度(2007年8月達6800萬日元)、年金基金的流用(用于職員宿舍改造、公車更換、接待費、設(shè)施費、娛樂活動以及職工福利待遇改善等)以及接受地方和民間企業(yè)的招待等問題。這些問題的發(fā)生，引起了國民的不滿和憤怒。國家不得不著手改革年金經(jīng)辦的服務(wù)與管理體制，處分了525名社會保險廳的公務(wù)員。這些被處分的公務(wù)員沒有被新設(shè)立的日本年金機構(gòu)所采用，成了失業(yè)者。公務(wù)員失業(yè)的事情在日本是很少見的，也引起來軒然大波。在2010年，廢除社會保險廳，原社會保險廳的業(yè)務(wù)分為兩大部分，分別由兩個新的機構(gòu)承擔(dān)：一個是日本年金機構(gòu)，負責(zé)基本養(yǎng)老保險的運營工作；另一個是全國健康保險協(xié)會，負責(zé)健康保險工作。

年金機構(gòu)也采用了原社會保險廳的職員，但由于不是公務(wù)員，在用人制度上有更大的自由裁量權(quán)。年金機構(gòu)與原社會保險廳相比發(fā)生了以下變化：首先是“職工”的變化。日本年金機構(gòu)的職員已經(jīng)不是公務(wù)員身份，而是一般企業(yè)的員工了。職工待遇要基于其能力和實際業(yè)績來決定，所以員工要進行徹徹底底的人事管理意識改革；其次是“服務(wù)”的改變。服務(wù)中要用親切而易懂的語言來通知個人，用電話咨詢和互聯(lián)網(wǎng)的信息提供等手段，提高服務(wù)質(zhì)量；第三是“工作方法”的改變。日本年金機構(gòu)刷新了老式的電腦系統(tǒng)，徹底實施各種各樣的確認(rèn)檢查結(jié)構(gòu)，達到事務(wù)處理的集約化以及業(yè)務(wù)外部委托等各種事業(yè)的合理化和效率化。

黨的十八大報告明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)：“要按照建立中國特色社會主義行政體制目標(biāo)，深化推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。我國社會保險是典型的繳費型保障制度，由人力資源社會保障行政部門制定政策、社會保險經(jīng)辦機構(gòu)提供管理服務(wù)。厘定社會保障行政部門職責(zé)和經(jīng)辦職能，推行政社分開和政事分開，加快推進社會保障改革顯得尤為重要。將行政化經(jīng)辦機制轉(zhuǎn)型為法人化經(jīng)辦機制，將公立性經(jīng)辦機制升級為競爭性經(jīng)辦機制，打破社會保險經(jīng)辦服務(wù)的公立壟斷格局，推動社會保險主管部門與經(jīng)辦機構(gòu)的管辦分開，引入競爭機制，都將為改革政府公共服務(wù)提供方式和為創(chuàng)新社會事業(yè)管理提供有益探索，也有利于強化社保經(jīng)辦服務(wù)意識，改進經(jīng)辦服務(wù)質(zhì)量，提升經(jīng)辦服務(wù)水平。

(二)經(jīng)辦管理的系統(tǒng)性和規(guī)范性

公共年金最重要的是其適用范圍、支付標(biāo)準(zhǔn)、參保費用基準(zhǔn)、記錄的管理、工作人員的教育、信息的公開等內(nèi)容，需要系統(tǒng)地把這些內(nèi)容環(huán)節(jié)統(tǒng)一并規(guī)范起來。日本年金經(jīng)辦管理服務(wù)改革過程中，始終貫徹系統(tǒng)和規(guī)范性原則：首先，經(jīng)辦機構(gòu)的體系從中央到地方都有一套完整的功能定位和職能劃分，政府、機構(gòu)和個人之間有一個牢固的網(wǎng)絡(luò)和紐帶相連接。政府隨時傾聽國民的心聲，國民也隨時隨地可以咨詢各種相關(guān)信息，反映問題；其次，加強基層工作機制，把工作重心放在最后一公里。還加強同其他部門和企業(yè)、學(xué)校的合作，整合社會力量，借力助推年金事業(yè)發(fā)展。整個年金事業(yè)形成一個良性循環(huán)網(wǎng)。整個網(wǎng)絡(luò)依靠網(wǎng)絡(luò)平臺、電話和街角服務(wù)中心等多種手段支撐。

在我國，也應(yīng)該積極建設(shè)全民社保登記平臺、全國個人權(quán)益記錄網(wǎng)上查詢服務(wù)平臺、電話微信客戶端平臺、移動手機平臺、跨省異地服務(wù)平臺、監(jiān)督投訴平臺以及外國人參保繳費平臺。在地方層面，大力推進機構(gòu)、信息等資源整合,推行多險合一、統(tǒng)一登記、統(tǒng)一申報、統(tǒng)一基數(shù)、統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一分賬、統(tǒng)一稽核，實行按流程配置內(nèi)部機構(gòu)。在技術(shù)層面，大力推進規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化“三化”建設(shè)，提高經(jīng)辦能力。信息系統(tǒng)是城鄉(xiāng)居民社會年金經(jīng)辦工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細化的技術(shù)保障，必須加快信息系統(tǒng)建設(shè)，才能為城鄉(xiāng)居保提供強有力的技術(shù)支撐。標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)就是提升管理服務(wù)水平的具體方式，我們應(yīng)在梳理相應(yīng)業(yè)務(wù)流程的基礎(chǔ)上，制定翔實、明確的操作規(guī)范，以保證業(yè)務(wù)操作結(jié)果的一致性、準(zhǔn)確性，提高服務(wù)水平。

(三)經(jīng)辦服務(wù)的人性化和便捷化

政府的年金服務(wù)能力是指在政策執(zhí)行過程中，政府擁有的政策執(zhí)行、傳遞服務(wù)、為政策制定者提供政策建議的永久性行政能力。它是通過資源配置、部門監(jiān)管、公民參與等方式提高養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)服務(wù)水平，滿足年金加入者的需求，加強社會組織的監(jiān)督，最終保障政策有效實施的行政能力。日本年金經(jīng)辦服務(wù)非常人性化和便捷化。比如，定期給每個人郵寄信件，告知每個人的年金信息，以便個人核對，及時糾正錯誤。另外，在街角和公共場所，設(shè)置年金咨詢中心，購物的同時，也可以把自己的年金事情問清楚，非常方便老百姓。政府積極主動聯(lián)系老百姓，遞送暖心服務(wù)，才能贏得老百姓的信任，同時，也依靠網(wǎng)絡(luò)，方便查詢。還有電話24小時服務(wù)熱線等，讓老百姓感覺到政府很關(guān)心他們的老后經(jīng)濟保障問題。年金是老百姓的養(yǎng)命錢，老百姓重視，政府就不能忽視。

我們國家也建立了社保網(wǎng)，還有各種服務(wù)大廳。雖然系統(tǒng)很全面，服務(wù)也周到，但是手段和途徑比較單一。另外，我們社保經(jīng)辦人員數(shù)量有限，跟我們龐大的人口基數(shù)相比，社保經(jīng)辦機構(gòu)的小馬拉大車的情況很嚴(yán)重，截至2012年底，全社會社保覆蓋高達26.6億人次，一個經(jīng)辦人員對應(yīng)的參保人次，已經(jīng)從2000年的2757∶1，上升到2012年的9692∶1。2013年該比例超過1萬人次比。在參保人數(shù)進入快速增長的情況下，由于社保經(jīng)辦人員數(shù)量和經(jīng)費沒有跟上，目前社保經(jīng)辦機構(gòu)人均負荷已經(jīng)進入極限狀態(tài)。[4]有的地方辦理年金事務(wù)要耗費幾個小時才能辦理。為解決人力資源嚴(yán)重不足的問題：一方面要改變觀念，在條件允許的情況下盡可能將一些專業(yè)性要求比較高的工作服務(wù)外包給相關(guān)機構(gòu)；另一方面要建立經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部較為靈活的用人機制，通過合同用工、按項目用工等多種形式解決編制不足的問題，充實經(jīng)辦管理人員力量。

經(jīng)辦機構(gòu)能否創(chuàng)新管理理念、提高經(jīng)辦服務(wù)水平，直接關(guān)系到能否為參保人員提供更加優(yōu)質(zhì)、便捷的服務(wù)：應(yīng)以“規(guī)范、高效、便民”為目標(biāo)，以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動終端、社交網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)為手段，在確?；鸢踩\行的前提下，盡量減少經(jīng)辦環(huán)節(jié)，將社保服務(wù)前移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、參保單位、銀行、網(wǎng)上、掌上辦理，為服務(wù)對象提供“一站式、一窗口、一條龍”社保經(jīng)辦服務(wù)；在農(nóng)村地區(qū)，需要提高農(nóng)村金融網(wǎng)點覆蓋率和服務(wù)便利度，使廣大農(nóng)民充分享受安全、便捷、豐富、高效的金融服務(wù)；還要完善機構(gòu)網(wǎng)點布局。在人口密集的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政村和中心社區(qū)積極嘗試通過按照ATM機、POS機方式，解決小額現(xiàn)金存取、轉(zhuǎn)賬、查詢等方面的服務(wù)需求。

(四)末端服務(wù)的政府購買和市場化運營

日本重視末端“最后一公里”的服務(wù)遞送，為了提高遞送效率，采取政府購買服務(wù)的形式，把末端業(yè)務(wù)外包給各種組織、機構(gòu)和企業(yè)。這些都是直接與老百姓生活對接的地方，方便老百姓。例如與分散在全國的便利店對接，進行宣傳和服務(wù)。我國農(nóng)村居民的養(yǎng)老金繳費和領(lǐng)取有很多不便，可以借鑒日本的經(jīng)驗，與便利店等老百姓周圍的機構(gòu)對接、嫁接服務(wù)。

(五)社會保障和稅的一體化改革

為了準(zhǔn)確掌握個人的收入信息等，公平公正實施社保，也為了提高行政效率和國民辦理事務(wù)的便利性，日本從2016年開始，實施社會保障和稅番號一體化改革。我們國家在社會保障制度實施過程中，個人收入難以核查等問題是社保的難題。雖然各地社會保障費的征收在很多地方委托給稅務(wù)部門，但與業(yè)務(wù)真正一體化改革還相差甚遠。

(六)問題處理的及時性和再發(fā)生的預(yù)防性

日本年金經(jīng)辦也出現(xiàn)了很多問題，日本經(jīng)辦機構(gòu)能及時應(yīng)對，不僅設(shè)立專門機構(gòu)來應(yīng)對，還出臺了一系列法律法規(guī)，為問題解決保駕護航。還聘請專家有針對性解決問題。另外，為了防止問題的再次發(fā)生，也出臺了一系列對策，保證以后不發(fā)生同樣問題。把事前預(yù)防和時間處理做到位。

(七)有針對性、系統(tǒng)性的人才培養(yǎng)

日本始終重視社保經(jīng)辦人才的培養(yǎng)。不僅有系統(tǒng)性的人才培養(yǎng)計劃，也建立社會保障事業(yè)大學(xué)做后盾，來落實人才培養(yǎng)計劃。同時，為了提高年金服務(wù)經(jīng)辦的效率，還注重專項培訓(xùn)和國民滿意度培訓(xùn)，讓每個人的服務(wù)都能讓老百姓滿意。

[1]人社部：《截至9月底社?？ǔ挚ㄈ藬?shù)9.39億人》,http://www.chinadevelopment.com.cn/news/zj/2016/10/1091214.shtml，2016-10-25。

[2]賈康:《創(chuàng)新與優(yōu)化：健全社保經(jīng)辦服務(wù)體系》，載《中國社會保障》，2014(2)。

[3]中野淳太郎：《年金記錄問題等現(xiàn)狀和課題》，載《周刊社會保障》，2016(3)。

[4]肖明：《社保經(jīng)辦機構(gòu)“小馬拉大車”社科院建議升格為管理總局》，http://finance.ifeng.com/a/20131213/11268719_0.shtml，2013-12-13。

(責(zé)任編輯：H)

Experience,LessonsandEnlightenmentfromJapanPensionHandlingServiceManagement

LIU Xiaomei ZHOU Yang

Japan's pension system has undergone many reforms,and has completed the institutional change from fragmentation to integration.The agency has also been independent from the original social security department and experienced the transformation from the government departments to the public sector.The change tests the management service ability of the government,especially the handling service management.The Japanese government has successful experiences and failure lessons in the field of pension handling service management.The independence of the institution,the systematicness of management,the convenience of the service,and the immediacy and preventive measures to deal with the problem can provide reference for our reform.

Japan，pension，handling service management

*本文系國家社科基金一般項目“我國新農(nóng)保經(jīng)辦服務(wù)機制的評估與再造研究”(項目編號：13BSH082)、遼寧省社科基金一般項目“從‘潛在’到‘有效’：解決遼寧省養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供需失衡的路徑探索”(項目編號：L16BGL004)成果。