多重維度、運行機制與農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營*

丁忠民 玉國華

多重維度、運行機制與農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營*

丁忠民 玉國華

現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營主要有單一型、合作型、資本型三種模式。PPP融資模式介入農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營有其必要性和可行性。推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，保障土地租金對土地轉(zhuǎn)出的激勵和引入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的雙重功效；完善農(nóng)村社會保障制度，穩(wěn)步推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)；加快推進政府管理層面的改革創(chuàng)新，準確定位政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的基本導向作用。

農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營 地方政府功用 PPP模式

作者單位西南大學經(jīng)濟管理學院 重慶 400715

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)正面臨如何轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營的發(fā)展難題。在相當長的時間里，家庭承包制調(diào)動了農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，但在歷史新時期，這種一家一戶的小農(nóng)經(jīng)營狀態(tài)顯然無法適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需要，如土地細碎化經(jīng)營、勞動生產(chǎn)率低下、農(nóng)業(yè)技術推廣難等問題普遍存在；加之農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)，兼營農(nóng)業(yè)或副業(yè)化趨勢明顯，農(nóng)業(yè)富余勞動力外流致使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的“空心化”程度加劇。基于此，倡導適度規(guī)?；?jīng)營無疑成為推動我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的現(xiàn)實選擇，同時也將成為促進農(nóng)業(yè)長期穩(wěn)定增長并由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的重要保證。這種規(guī)?；?jīng)營的共識也越來越成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本導向，但是，究竟該如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，當前，無論是理論層面還是實踐層面都處于努力探索之中，這也是我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展時期所要解決的關鍵問題。

一、相關文獻綜述

圍繞農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營問題，學界進行了大量探索和總結(jié)。從農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的效益來看，實證經(jīng)驗表明農(nóng)村土地單位面積產(chǎn)量并未隨土地經(jīng)營規(guī)模的不斷擴大而顯著增加[1]，即土地“規(guī)模報酬遞增”效應無法得到證實，反而存在著“規(guī)模報酬遞減”的逆向關系，這種逆向關系在國際上也得到了學者的證實和確認。[2]但是，在世界范圍內(nèi)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模呈不斷集中的趨勢背景下，大多數(shù)學者對于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的必要性仍持肯定態(tài)度。張忠根和黃祖輝指出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下的實質(zhì)在于與其他產(chǎn)業(yè)相比其自身比較效益低下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長導致勞動力被長時間占用，即使按勞動消耗量計算的勞動生產(chǎn)率很高，但按勞動占用量計算的勞動生產(chǎn)率仍可能很低。[3]此外，由于目前我國土地供給制度缺乏彈性，導致農(nóng)地流轉(zhuǎn)受限，土地的可獲性較差成為擴大經(jīng)營規(guī)模從而獲取規(guī)模效益的最大限制因素，而傳統(tǒng)小規(guī)模家庭經(jīng)營主要依靠經(jīng)驗種地，缺乏先進的農(nóng)業(yè)技術指導以及現(xiàn)代化機械操作，制約了勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率提高。[4]為此，學者們提出要關注和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為提高農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營效益的核心動力。[5][6]發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率絕非是單純依靠大規(guī)模機械化生產(chǎn)，更重要的是制定出科學有效的方法措施以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定和持續(xù)，在維護農(nóng)民利益的基礎上保障糧食安全。關于未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的頂層設計中，比較一致的看法是：由改革開放初期的同質(zhì)性家庭生產(chǎn)經(jīng)營向多種類型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體并存的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式轉(zhuǎn)變，借助這些具有新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特征主體的協(xié)同力量擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模，引入社會資本促進農(nóng)業(yè)投資主體多元化，解決當前有效投入不足、家庭資源有限、生產(chǎn)效率低下等問題，從而實現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的逐步擴大和集中。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的形成既是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的載體，又是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成型的根本標志。為此，學者們就如何搭建和培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體體系問題展開了深入探討并提供了許多有益經(jīng)驗。一是通過優(yōu)化政策法律環(huán)境健全土地管理制度和加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)效率，實現(xiàn)多種形式的規(guī)模經(jīng)營。同時，加快培養(yǎng)農(nóng)業(yè)卓越人才，通過多元投入的培訓渠道和方式，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供必要的人力資本支持，通過建立多元化的農(nóng)技推廣體系，以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料為紐帶進行新理念、新技術、新模式的推廣，不斷擴充農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的技術實力。[7][8]二是為有效解決經(jīng)營主體融資困難，以政府財政稅收補貼、商業(yè)銀行惠農(nóng)貸款、農(nóng)業(yè)保險風險補償為主導，通過建立財政金融協(xié)同支持計劃，進一步放寬和擴大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔保物的有效范圍，促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育能力提升。[9]三是健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系。農(nóng)業(yè)社會化服務組織為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供了農(nóng)機作業(yè)、病蟲害防治、技術指導、產(chǎn)品購銷、儲藏運輸?shù)确眨档土宿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的成長和農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化發(fā)展提供了便利。[10]近年來，我國農(nóng)業(yè)社會化服務體系日趨完善，服務領域不斷拓展，公益性服務和經(jīng)營性服務相結(jié)合、專項服務和綜合服務相協(xié)調(diào)的服務方式逐漸穩(wěn)定，各地涌現(xiàn)出多種形式的農(nóng)業(yè)社會化服務模式，在促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變過程中發(fā)揮了重要作用。

已有研究把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重任寄托于土地規(guī)模化經(jīng)營，而忽略了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最終目標是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，破除城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟”結(jié)構(gòu)。如果僅是實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資本之間沒有實現(xiàn)良性互動和循環(huán)，一旦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，資本就會抽離，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟將不可避免地陷入發(fā)展僵局，因此解決農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的同時還需考慮如何發(fā)展農(nóng)村相關產(chǎn)業(yè)。針對農(nóng)村規(guī)?；?jīng)營實現(xiàn)途徑的研究成果較為豐碩，遺憾的是，鮮有文獻提到在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中引入PPP模式，相關研究僅著眼于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和整治[11][12]，而對于PPP模式介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程的探討較少。

二、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的實現(xiàn)途徑及模式比較

農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型在本質(zhì)上是農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的創(chuàng)新與變遷，要在更高的基礎上謀求新的發(fā)展，必須在當前的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式中尋求新的成長路徑。就全國的實踐情況來看，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營主要有三種生產(chǎn)經(jīng)營模式。

（一）單一型生產(chǎn)模式

1.專業(yè)大戶

一般認為專業(yè)大戶是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的初始狀態(tài)。農(nóng)村能人通過土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，在增加家庭收入的同時，積累農(nóng)業(yè)發(fā)展資金。專業(yè)大戶在相當長的一段時間里起到了農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的示范帶頭作用，但是隨著農(nóng)業(yè)勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移，勞動力“老齡化”程度加劇，其發(fā)展進程勢必受到影響。主要體現(xiàn)在：一是資金有限，經(jīng)營規(guī)模小。以戶為單位進行生產(chǎn)，資金力量較為有限，有效抵押物不足而無法獲得銀行貸款，加上傳統(tǒng)小農(nóng)觀念根深蒂固使先進的生產(chǎn)服務組織無法介入，導致農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營過程困難重重，步履維艱。二是生產(chǎn)不規(guī)范，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量無法保證。出于對成本的控制和利潤的考慮，專業(yè)大戶在生產(chǎn)過程中較少運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術，僅憑借以往經(jīng)驗施用農(nóng)藥化肥，由于缺少先進技術的投入，農(nóng)產(chǎn)品安全得不到保障。隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量不容忽視，如果缺乏相應的質(zhì)量保證就難以獲得有利的市場競爭地位。三是缺乏制度化和標準化的生產(chǎn)管理體系。在經(jīng)營規(guī)模適度擴大過程中，涉及資金、技術、人員的管理和調(diào)配，對于專業(yè)大戶來說是管理能力上的一種考驗。由于缺乏相關的管理知識，無法建立一套完整的制度化管理體系，也無法像企業(yè)一樣實現(xiàn)標準化生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和農(nóng)產(chǎn)品附加值得不到延伸，無法適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。

2.家庭農(nóng)場

家庭農(nóng)場是目前世界上最為流行的經(jīng)營模式，無論是土地廣袤的美國、加拿大、澳大利亞，還是人均耕地面積有限的日本、韓國都在大力推行這種模式。其優(yōu)勢在于：組織內(nèi)部成員通過血緣或親緣關系形成共同的利益紐帶，利益的一致性和合作的穩(wěn)定性減少了代理成本，在村集體范圍內(nèi)通過土地租賃方式擴大經(jīng)營規(guī)模，在一定程度上彌補了傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營規(guī)模效應無法得到充分體現(xiàn)的不足。Chayanov指出家庭農(nóng)場的經(jīng)營方式能夠在勞動的邊際產(chǎn)出低于工資的情況下繼續(xù)投入勞動，從而能夠獲得更高的單位產(chǎn)出。在Chayanov看來，俄國的家庭農(nóng)場具有穩(wěn)定、持續(xù)經(jīng)營的根基，在未來會占據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主導地位。雖然該模式被認為是迄今為止世界上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最可靠、最穩(wěn)定的經(jīng)營模式，但是未能從根本上改變農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模過小的基本狀態(tài)。其原因在于：第一，家庭農(nóng)場資金實力有限。隨著農(nóng)村家庭農(nóng)場的興起，能夠有效流轉(zhuǎn)的土地會減少，使得租金成本增加，進而導致家庭農(nóng)場的預期收益下降，高額的土地租金和生產(chǎn)要素價格抑制了規(guī)?；?jīng)營。日本從20世紀50年代末就實施了農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營策略，但是在長達50年的時間里，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模也僅從1公頃擴大到了2公頃。即使在國內(nèi)發(fā)展較快的上海松江，其經(jīng)營規(guī)模也僅為6.67～20公頃。一些地方汲取松江經(jīng)驗積極推進家庭農(nóng)場建設，一般而言，經(jīng)營規(guī)模底線在6.67公頃左右，上線為13.3～33.3公頃，大多數(shù)在33.3公頃左右，而美國目前的經(jīng)營規(guī)模已穩(wěn)定在175公頃左右。第二，農(nóng)業(yè)機械化程度低。市場經(jīng)濟條件下的農(nóng)業(yè)技術推廣和應用具有非強制性，同時國家對農(nóng)業(yè)研發(fā)的投入也沒有顯著的增長。據(jù)統(tǒng)計，2000年我國農(nóng)業(yè)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出占R&D經(jīng)費內(nèi)部總支出為9.35%，2013年僅為6.37%；2000～2013年平均占比8.52%。因此，大部分地區(qū)的農(nóng)業(yè)技術應用比例還較低，現(xiàn)代的機械化、電氣化、自動化、集約化的耕作手段尚未得到廣泛應用。三是經(jīng)營者文化水平不高，投融資能力和企業(yè)管理水平有限。從課題組對重慶各區(qū)縣113家農(nóng)業(yè)經(jīng)營機構(gòu)調(diào)研情況來看，其負責人的文化水平分布為：初中及以下占15.04%，高中占46.90%，專科占26.55%，本科10.62%，碩士及以上0.88%；而員工所對應的平均文化水平則是初中及以下占5.31%，高中占39.82%，?？普?9.82%，本科 15.05%，碩士及以上0.00%。由此可見，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營機構(gòu)當中的管理層和員工受教育程度普遍偏低，表明新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從事的多屬于對學歷要求不高且技術含量較低的種植業(yè)，這顯然與適度規(guī)模經(jīng)營對生產(chǎn)技術的要求不相符。

（二）合作型生產(chǎn)模式

1.“公司+農(nóng)戶”

工商資本下鄉(xiāng)經(jīng)營是近年來農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的主要趨勢，農(nóng)業(yè)企業(yè)化的生產(chǎn)模式有效解決了農(nóng)戶小經(jīng)營與大市場之間的矛盾，由于經(jīng)營規(guī)模較大而且熟悉市場，因此在物資采購和農(nóng)產(chǎn)品銷售方面更具談判能力，加上傾向于使用機械和現(xiàn)代生產(chǎn)技術更有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地建設和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。作為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重要載體，農(nóng)業(yè)企業(yè)通過大量雇用勞動力為企業(yè)生產(chǎn)提供勞動力，解決了部分農(nóng)村富余勞動力的就業(yè)問題，是推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟差距的有效途徑。

這種被認為是實現(xiàn)企業(yè)與農(nóng)戶之間實現(xiàn)雙贏的模式，也存在著一些潛在的問題：一是工商資本憑借自身資金、技術和規(guī)模等優(yōu)勢，在市場競爭中占據(jù)有利地位，在某種程度上并未起到帶動農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)和持續(xù)增收的作用，而是與農(nóng)民家庭經(jīng)營形成競爭，將農(nóng)民擠出傳統(tǒng)的、效益日益提高的增收致富產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生“擠出效應”。二是企業(yè)占據(jù)著主導地位，為生產(chǎn)基地的農(nóng)戶提供全程的服務，按合同規(guī)定設立產(chǎn)品最低保護價并優(yōu)先收購農(nóng)戶生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，由于農(nóng)戶力量分散，導致雙方在訂立合同時談判地位不對稱，農(nóng)戶往往處于被動受約束地位，雙方難以實現(xiàn)真正意義上的平等。三是企業(yè)的生產(chǎn)有可能與國家糧食安全的目標相背離，土地 “非農(nóng)化”與“去糧化”傾向明顯。由于資本天生的“逐利性”與農(nóng)業(yè)的低利潤是一對矛盾，因此，農(nóng)業(yè)企業(yè)在實現(xiàn)效益最大化過程中會逐漸偏離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域，轉(zhuǎn)而投資一些收益較高的產(chǎn)業(yè)項目，不利于保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定。

2.“專業(yè)合作社+農(nóng)戶”

合作社歷來被視為弱小群體 “抱團取暖”、尋求互助合作的一種組織形式，也是市場交易中的弱勢群體對抗市場壟斷、維護自身利益的組織形式。在家庭承包經(jīng)營制度下，作為提高農(nóng)民組織化程度的重要模式，其優(yōu)勢主要在于社員之間能夠?qū)崿F(xiàn)信息互通和資源共享，且具有較強的帶動和輻射作用，農(nóng)民加入其中流轉(zhuǎn)土地的意愿要比流轉(zhuǎn)給個體要強，積極性也更高，這樣可有效降低土地流轉(zhuǎn)時的交易風險和交易成本，同時，農(nóng)戶擁有經(jīng)營的自主決策權(quán)，有助于改變“公司+農(nóng)戶”模式中農(nóng)民與企業(yè)雙方利益不對等的局面，確保農(nóng)民增收。

雖然我國20世紀80年代就已經(jīng)在推廣該模式，但是真正代表農(nóng)民利益的農(nóng)業(yè)合作社并沒有形成大的氣候，其影響力較為有限，原因在于：一是合作社通過內(nèi)部社員相互之間的關系和信任程度進行管理協(xié)調(diào)，這種關系治理模式雖有助于實現(xiàn)信息及時、準確、廣泛交流，但因缺少正式契約和制度化的條款而提高了農(nóng)戶在行為選擇方面的不確定性，農(nóng)戶自身的利益訴求和行為選擇導致合作的程度和意愿較低，社員普遍面臨著“質(zhì)次產(chǎn)品交合作社，質(zhì)優(yōu)產(chǎn)品自行處理”的道德約束和行為風險，社員無法做到至始至終地遵守合作內(nèi)容，從而產(chǎn)生較高機會主義成本，導致合作社管理困難。二是內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)殘缺，內(nèi)部人控制和委托代理問題嚴重。合作社發(fā)展主要依靠領導人及其家族，普通社員沒有參與合作社日常決策和管理的民主權(quán)利，益貧程度低，合作社對外交易成本的節(jié)約也只會止于匯集社員的購銷需求，對內(nèi)執(zhí)行的往往是“大農(nóng)吃小農(nóng)”的邏輯。實質(zhì)上，合作社只是在購銷方和農(nóng)戶之間充當中間商，低價收購農(nóng)產(chǎn)品高價出售給工商部門，或從工商部門低價買進生產(chǎn)資料高價轉(zhuǎn)手給農(nóng)戶，從中賺取價格差，有的合作社甚至不提供任何服務而成為空殼組織。三是地方政府的政績導向和利益驅(qū)動不利于合作社規(guī)范化發(fā)展。近年來國家對合作社高度重視，出臺了許多扶持政策，地方政府作為中央政策意圖的執(zhí)行者，雖然樂意組建和發(fā)展合作社，但是由于資金有限，于是更傾向于建立一個以“農(nóng)業(yè)精英”為主的會員俱樂部，而不是一個普惠制的益貧性組織，以減少甄別成本，使合作社的規(guī)模、效益等指標盡快達到上級政府遴選示范社標準，謀求更多政治利益。

（三）資本型生產(chǎn)模式

1.土地入股

此種模式通過把土地要素集中起來，采取土地集體化或土地入股等方式，由一個獨立的主體（集體組織、土地股份合作社、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體）進行生產(chǎn)和決策，通?？煞譃椤白誀I”和“外租”兩種模式。自營模式通過土地折股進行股權(quán)劃分，入股土地由統(tǒng)一組織進行生產(chǎn)經(jīng)營，最終收益按照土地入股份額進行分配；外租模式將生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)出租給有能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，其分配方式不變。

作為土地證券化的大膽嘗試，在農(nóng)業(yè)規(guī)?；M程中依然受到廣泛的重視，但從實踐經(jīng)驗來看，仍有不足：一是自營模式采取的集體股份合作制具有封閉性特點。集體統(tǒng)一經(jīng)營往往與村行政組織同構(gòu)，股權(quán)依賴于土地的“天賦”成員權(quán)及其“均包”，這種對外的排他性難以吸納外來資本，融資功能受限。[13]二是外租模式中的農(nóng)民收益較低，無法調(diào)動農(nóng)民入股的積極性。此種模式下的生產(chǎn)決策權(quán)掌握在承租方手中，承租方可雇用社外勞動力進行生產(chǎn)，更有甚者，由于缺乏監(jiān)督容易出現(xiàn)集體組織與承租方合謀，通過延長租期、壓低租金、收益截留等方式攫取農(nóng)地流轉(zhuǎn)價值，農(nóng)民生產(chǎn)主體地位無法保障，只能被動接受股權(quán)分紅，扣除成本后的利潤所剩無幾，收入有限。三是公共物品供應不足，內(nèi)在不穩(wěn)定性加劇。土地股份合作的有效運轉(zhuǎn)需要一定的公共物品作支撐，實物性公共物品包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具，非實物性公共物品包括制度設計、產(chǎn)權(quán)安排。合作社起步階段“股農(nóng)”較少，其制度設計和產(chǎn)權(quán)安排也相對簡單，隨著“股農(nóng)”增多、入股土地面積持續(xù)增長，維持合作社正常運轉(zhuǎn)所需的公共物品量必然增加。由于農(nóng)民自有資金不足且農(nóng)村信貸服務缺失，造成合作社缺乏購入公共物品所需資金；而社員以利益最大化原則為合作社提供公共物品，由于缺乏強制性約束和激勵性制度，導致公共物品供給不足，不利于合作的協(xié)調(diào)穩(wěn)定。

2.土地信托

2001年浙江紹興和湖南益陽開始了土地信托模式的探索，2013年安徽中信信托拿下了第一單土地信托項目，標志著土地信托模式進入了新的發(fā)展階段。其做法為：農(nóng)民與土地信托中心約定在未來一段時間內(nèi)對農(nóng)民剩余的土地經(jīng)營權(quán)年限進行統(tǒng)一托管或經(jīng)營，信托中心可委托給資歷高、效益好的農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營，在扣除必要的成本之后定期向農(nóng)民支付土地經(jīng)營權(quán)剩余年限收益。

雖然土地信托模式在一定程度上緩解了農(nóng)村富余勞動力流轉(zhuǎn)下“地無人種”、土地撂荒的現(xiàn)象，但是其隱含的風險應當引起警覺：一是土地流轉(zhuǎn)信托包含了土地和信托，牽涉農(nóng)戶、第三方農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織、信托金融機構(gòu)等多方的合作交易，彼此之間法律關系復雜、部門實施監(jiān)管難度大，由此內(nèi)生出高昂的交易成本及不穩(wěn)定性問題。二是目前土地信托模式還處于試運行階段，社會認同度較低，其派生出了諸多不確定性風險，如政策風險、法律風險、道德風險、市場風險等，而且該做法需建立在信托市場趨于完善、大型金融機構(gòu)積極參與以及交易操作機制成熟的基礎上，故推廣范圍尚較為有限。三是雖然土地信托公司以“受人之托、代人理財”為宗旨，但是在多方利益博弈中，農(nóng)戶常處于劣勢，容易導致信托機構(gòu)對自身發(fā)展的定位出現(xiàn)偏差，由于無法承受土地收儲高成本而誘使信托機構(gòu)從事非農(nóng)項目，威脅國家糧食安全。

三、PPP融資模式于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營過程中的運行機制及制度安排

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)在一國的經(jīng)濟社會體系中并不是一個孤立的系統(tǒng)，它與其他的工業(yè)體系、商業(yè)體系、金融體系是緊密聯(lián)系在一起的。產(chǎn)業(yè)發(fā)展促使農(nóng)民就業(yè)多元化、“兼業(yè)化”和“非農(nóng)化”是小農(nóng)經(jīng)濟在工業(yè)化過程中逐漸走向自然解體的階段性過程，而不是政府的制度安排，但是在這個過程中，地方政府扮演著重要角色。地方政府不僅積極幫助企業(yè)流轉(zhuǎn)大面積的連片耕地，還出臺各種優(yōu)惠政策鼓勵企業(yè)進行規(guī)模經(jīng)營。當前，農(nóng)業(yè)勞動力“老齡化”現(xiàn)象普遍已是不爭的事實，一味強調(diào)農(nóng)地保障功能意義不大，政府在進行制度安排時仍然把土地當成農(nóng)民社會保障的依靠，不僅會加劇農(nóng)地的細碎化、影響農(nóng)地的經(jīng)營效率，還會威脅國家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，使農(nóng)民生活陷入困境，加劇社會不穩(wěn)定性因素，因此政府在引導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面應大有作為。[14]

（一）PPP融資模式介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可能性及合理性

就理論層面和實踐層面而言，PPP融資模式介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后三個方面。

1.產(chǎn)前：土地流轉(zhuǎn)優(yōu)勢

土地作為一種獨特的稀缺資源與生產(chǎn)要素，其供給需求彈性具有不穩(wěn)定性。政府主導的土地流轉(zhuǎn)行為主要對土地一級市場產(chǎn)生影響；在二級市場中，土地的供給需求彈性會隨著市場主體對土地的需求而發(fā)生變化。[15]當政府對土地市場不進行干預時，在市場機制的自發(fā)調(diào)節(jié)下的供給曲線S0和需求曲線D0相交于A點（如圖一左），當市場主體對農(nóng)地的需求由Q0增加至Q1時，相應的供給曲線S1和需求曲線D1將相交于B點，此時土地價格由P0上升至P1，這是由于土地的有限性和農(nóng)民對土地的 “稟賦效應”所致。當政府主導農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，將產(chǎn)生大規(guī)模的農(nóng)地需求，需求量由Q0增加至Q2（如圖一右），其中Q1＜Q2，政府主導農(nóng)地流轉(zhuǎn)有利于增加土地集中度、擴大土地流轉(zhuǎn)面積、減少交易的中間環(huán)節(jié)，借助規(guī)模優(yōu)勢能夠以更低的價格獲得土地，此時，供給曲線S2和需求曲線D2相交于 C 點，對應的價格為 P2，其中 P1＞P2，顯然，在政府主導的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度下，短時間內(nèi)擴大了土地有效需求量，同時導致價格下降。進一步討論，政府主導的土地流轉(zhuǎn)制度使得價格下降，在短期內(nèi)種糧方的生產(chǎn)成本由AVC0下降至AVC1，這是因為農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴大帶來的規(guī)模效益可以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，大范圍的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)品采購可以減少平均成本。在課題組調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)重慶許多地區(qū)還存在著土地流轉(zhuǎn)實施困難、流轉(zhuǎn)不規(guī)范等現(xiàn)實問題，對于農(nóng)民而言，土地不僅是基本生活保障的來源，更重要的是能夠給自身帶來安全感。所以，農(nóng)民不愿意將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，即便是流轉(zhuǎn)，也傾向于簽訂短期流轉(zhuǎn)合同（一般是3～5年），防止因土地價格上漲而損失部分收益。另一方面，近年來隨著二級市場上農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格不斷攀升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)獲利較低，例如，一些平原地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)價格已經(jīng)達到10500～12000元/公頃，最高能達到15000元/公頃。如果從事糧食生產(chǎn)，正常年景下每公頃平均純收入有3000～4500元；如果遭遇自然災害，盈利就無法保障。就企業(yè)行為而言，政府主導下的土地流轉(zhuǎn)行為更具價格優(yōu)勢，借助大規(guī)模的流轉(zhuǎn)以及強大的社會公信力提高農(nóng)戶進行土地流轉(zhuǎn)的意愿和積極性，從而更好地保障流轉(zhuǎn)雙方利益。

圖一 市場機制與政府主導下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格對比

2.產(chǎn)中：投融資優(yōu)勢

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體面臨著較強的信貸約束，其生產(chǎn)所需資金基本上不能依靠自身資本積累來滿足，需要借助外源資本來滿足其資金需要。現(xiàn)實中，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不僅因缺乏有效的資產(chǎn)抵押物而難以獲得銀行貸款，同時還面臨著資金流量不足導致可獲得授信額度較低的窘境，雖然通過民間借貸或友情借貸能夠解決部分資金需求，但是這種途徑所獲得的資金額度較低，在整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中顯得杯水車薪。[16]因此，充分調(diào)動社會資本投資農(nóng)業(yè)的積極性就顯得十分迫切和必要，通過建立農(nóng)業(yè)投融資平臺能夠有效解決資金供需矛盾，由于具有政府背景，以政府財政資金作為還款來源和保障，即使在缺乏有效抵押物的情況下依然能夠輕易獲得商業(yè)銀行貸款。由政府主導進行項目融資，能夠有效吸引社會資金注入，相對于傳統(tǒng)單方面的銀行融資更容易形成規(guī)模效應，同時還有利于調(diào)動民間資本投資積極性，優(yōu)化城鄉(xiāng)資本配置。相對于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，政府農(nóng)業(yè)投資決策更具科學性。課題組成員通過對重慶一些擔保集團和機構(gòu)進行調(diào)研，了解到新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍具有較高的融資擔保需求，當提及服務對象的投資計劃時，回答卻含糊不清，即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的投資內(nèi)容和方向不明確，無法形成有效貸款需求。相比之下，政府依托專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)團隊、科研開發(fā)技術、決策咨詢智囊，能夠精準把握農(nóng)業(yè)投資動向，對投資計劃也有相對的把控。

3.產(chǎn)后：資產(chǎn)收處優(yōu)勢

農(nóng)村資產(chǎn)收處管理體系缺失、資產(chǎn)變現(xiàn)難是產(chǎn)權(quán)抵押融資無法順利進行的一大障礙。擔保機構(gòu)面臨著資產(chǎn)無法處置的兩難境地，既無法實現(xiàn)資產(chǎn)流通變現(xiàn)，又缺乏配套資源繼續(xù)進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，資產(chǎn)閑置成本較高。[17]在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件中引入政府因素，能夠通過兩種方式有效處置不良資產(chǎn)：第一，通過組建土地交易所，委托專業(yè)的第三方資產(chǎn)評估機構(gòu)對地塊進行估值，將估值地塊制作成標準化的標的物于土地交易所公開進行交易；第二，針對擔保機構(gòu)無法對不良資產(chǎn)處置、利用的問題，關鍵環(huán)節(jié)在于擔保機構(gòu)未能介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程，無法對農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險進行監(jiān)測把控，為“擔保而擔?！钡乃季S模式注定造成擔保機構(gòu)發(fā)展錯位，導致農(nóng)業(yè)停滯不前。

（二）農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的策略圖譜：基于PPP融資模式

PPP融資模式的潛在優(yōu)勢為農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營開辟了新的路徑。由于以往的地方政府融資平臺主要針對農(nóng)業(yè)基礎設施建設進行投資，其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的介入有限?，F(xiàn)實也是如此，農(nóng)業(yè)基礎設施建設項目在擔保公司融資業(yè)務中占據(jù)了較大比例，調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村基礎設施建設、縣域經(jīng)濟發(fā)展類業(yè)務占比約為70%，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類業(yè)務占比僅為30%。相對于其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)投資見效緩慢，開辟農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新途徑對于土地資源不足、人口眾多的國家來說較為困難，因此在農(nóng)業(yè)發(fā)展初期，政府介入就顯得十分必要。[18]但是從已有經(jīng)驗來看，單純的政府干預帶來的后果多是政府債務“野蠻式”的增長，風險升高且效率低下，長期來看，政府介入只是一種過渡性計劃。因此，近年來提出的PPP融資模式必將成為化解地方政府融資平臺債務風險并推進其市場化進程的關鍵之舉。一方面，由政府作為擔保人，因為有財政資金和政策的支持，使其能夠輕易地獲得銀行貸款，加上政府的信譽和威望，能夠廣泛地吸收社會資本，發(fā)揮強大的融資功能；另一方面，由地方政府融資平臺代理政府進行農(nóng)業(yè)項目運作，通過農(nóng)業(yè)基礎設施建設，農(nóng)地租入、流轉(zhuǎn)和開發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項目委托運營等，發(fā)揮投資功能，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟的良性互動（見圖二，下頁）。

圖二所蘊含的策略邏輯是：第一，政府通過財政資金注入組建農(nóng)業(yè)融資平臺，由農(nóng)業(yè)融資平臺代理政府進行投融資，從而剝離政府投融資功能。第二，農(nóng)業(yè)融資平臺向農(nóng)民租入或收購土地以獲得農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，這一環(huán)節(jié)尤為關鍵，要充分保障農(nóng)民權(quán)益，解除農(nóng)民后顧之憂，其基本原則是土地租金或補償款能夠保障農(nóng)民基本生活。[19]第三，針對不同經(jīng)營對象將生產(chǎn)計劃制定成標準化的農(nóng)業(yè)投資項目，通過傳統(tǒng)的商業(yè)銀行和引入社會資本進行項目融資，為各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體解決融資困難。第四，農(nóng)業(yè)融資平臺的市場化發(fā)展核心在于實現(xiàn)政企分開，唯一的方式就是大力倡導共同經(jīng)營和委托經(jīng)營，開辟農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新途徑。通過委托擁有一定土地規(guī)模、具有較強的生產(chǎn)能力和經(jīng)營能力的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體或私人企業(yè)，從機械化作業(yè)到標準化生產(chǎn)全過程均可采用委托制，生產(chǎn)主體與政府合作經(jīng)營以積累經(jīng)營經(jīng)驗和發(fā)展資本，大到農(nóng)田水利項目設施建設，小到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，二者均可實現(xiàn)合理分工、優(yōu)勢互補。第五，各大生產(chǎn)經(jīng)營主體的項目投資收益的部分回流至商業(yè)銀行，并償付社會投資者資金利息，從而開始新一輪的資金運動。在整個過程中，雖然農(nóng)民不直接參與生產(chǎn)，但是能夠獲得土地租金和流轉(zhuǎn)補償，還可通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得工資收入，其基本生活得以保障。

圖二 農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的策略圖譜

四、結(jié)論與政策建議

農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營是解決“三農(nóng)”問題、加快城鄉(xiāng)一體化進程和實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇。政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的關鍵節(jié)點起著舉足輕重的作用，扮演著鼓勵工商資本下鄉(xiāng)的“領頭人”角色，主導著經(jīng)濟、資本、產(chǎn)業(yè)、社會、生態(tài)之間的良性互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。[20]農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的最終目標是搞活農(nóng)村經(jīng)濟，根本宗旨是與農(nóng)民共享現(xiàn)代化建設成果，因此，今后農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向應更加注重一體化，消除農(nóng)村與城市差別化對待的偏見，不斷剖析農(nóng)業(yè)發(fā)展新處境、新模式、新難題，通過必要的制度創(chuàng)新和模式優(yōu)化制定出符合農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律的新策略，加快我國新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)之間健康有序發(fā)展。

為此，提出建議如下：第一，加強政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的引導作用，規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，保障土地租金對土地轉(zhuǎn)出的激勵和引入新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的雙重功效。同時，加強涉農(nóng)優(yōu)惠政策宣傳和普及推廣，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營狀況的認知水平，減輕農(nóng)民對土地轉(zhuǎn)出思想上的后顧之憂，在相關政策的引領下實現(xiàn)土地連片轉(zhuǎn)出和集中經(jīng)營。[21]第二，完善農(nóng)村社會保障制度，穩(wěn)步推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。當前，農(nóng)墾“老齡化”趨勢已經(jīng)十分明顯，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中為老齡人口提供基本的社會保障刻不容緩，為此應加快農(nóng)村社會保障制度頂層設計，提高農(nóng)村社會保障水平，這不僅有助于解決農(nóng)村老年人的生計壓力問題，而且還能夠為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)注入持續(xù)的人力資本，在改善農(nóng)村社會福利水平的同時，促進農(nóng)村經(jīng)濟良性發(fā)展。第三，加快推進政府管理層面的改革創(chuàng)新，準確定位政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的基本導向作用，重點聚焦和建立一個有序的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和一個完整的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。通過搭建農(nóng)業(yè)投融資平臺，引入社會資本間接參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營，解決土地流轉(zhuǎn)初期資金力量弱小、分散等問題，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和生產(chǎn)績效。

[1]萬廣華 程恩江：《規(guī)模經(jīng)濟、土地細碎化與我國的糧食生產(chǎn)》，《中國農(nóng)村觀察》1996年第3期，第31～36頁

[2]Ayal Kimhi.Plot Size and Maize Productivity in Zambia:Is There an Inverse Relationship?,Agricultural Economics,2006,35(1):pp.1～9.

[3]張忠根 黃祖輝：《規(guī)模經(jīng)營：提高農(nóng)業(yè)比較效益的重要途徑》，《農(nóng)業(yè)技術經(jīng)濟》1997年第5期，第5～7頁

[4]郭慶海：《土地適度規(guī)模經(jīng)營尺度:效率抑或收入》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2014年第7期，第4～10頁

[5]沈貴銀：《探索現(xiàn)代農(nóng)業(yè)多元化規(guī)模經(jīng)營制度——對十七屆三中全會關于農(nóng)村基本經(jīng)營制度創(chuàng)新有關問題的思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2009年第5期，第17～19頁

[6]郭熙保：《“三化”同步與家庭農(nóng)場為主體的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營》，《社會科學研究》2013年第3期，第14～19頁

[7]王國敏 楊永清 王元聰：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育：戰(zhàn)略審視、邏輯辨識與制度保障》，《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2014年第10期，第203～208頁

[8]汪發(fā)元 劉在洲：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體背景下基層多元化農(nóng)技推廣體系構(gòu)建》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2015年第9期，第85～90頁

[9]于亢亢 朱信凱 王浩：《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的變化趨勢與動因——基于全國范圍縣級問卷調(diào)查的分析》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2012年第10期，第78～90頁

[10]王定祥 李虹：《新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系的構(gòu)建與配套政策研究》，《上海經(jīng)濟研究》2016年第6期，第93～102頁

[11]汪文雄 錢圣 楊鋼橋：《PPP模式下農(nóng)地整理項目前期階段效率影響機理研究》，《資源科學》2013年第2期，第341～352頁

[12]劉同山：《農(nóng)戶承包地的退出路徑：一個地方試驗》，《重慶社會科學》2016年第11期，第38 43頁

[13]羅必良 胡新艷：《農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型：已有試驗及努力方向》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第1期，第3～13頁

[14]何偉怡 何瑞：《農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉工程邊界失諧的治理研究——基于PPP模式下柔性退出壁壘》，《干旱區(qū)資源與環(huán)境》2016年第 3期，第182～188 頁

[15]唐祥來 楊娟娟：《農(nóng)業(yè)基礎設施建設PPP模式的投資激勵決策機制》，《農(nóng)業(yè)技術經(jīng)濟》2012年第10期，第112～119頁

[16]張學昌：《農(nóng)業(yè)基礎設施投資的PPP模式：問題、框架與路徑》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2016年第9期，第 98～103 頁

[17]張士云等：《美國和日本農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營進程分析及啟示》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2014年第1期，第 101～109 頁

[18]郭熙保：《“三化”同步與家庭農(nóng)場為主體的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營》，《社會科學研究》2013年第3期，第 14～19 頁

[19]陳紀平：《組織視角的中國農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘑栴}分析》，《中國經(jīng)濟問題》2012年第6期，第40～46頁

[20]王翠霞：《生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營策略的系統(tǒng)動力學仿真分析》，《系統(tǒng)工程理論與實踐》2015年第12期，第3171～3181頁

[21]鄧濤：《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的核心內(nèi)容是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2013年第9期，第34～36 頁

Multiple Dimensions,Operating Mechanism and Agricultural Scale Management

Ding Zhongmin Yu Guohua

At present,there are three main modes of agricultural scale management:single,cooperative and capital.It is necessary and feasible for PPP financing to intervene in agricultural scale management.For promoting the agricultural scale management,government should regulate the land circulation behavior,guarantee the dual effect of land rent on the incentive of land transfer and the introduction of new type of agricultural management main body;improve the rural social security system,promote the land circulation steadily;accelerate the reform of government management innovation,and locate the basic guiding role of government in land circulation accurately.

agricultural scale management,local government function,PPP model

*該標題為《重慶社會科學》編輯部改定標題，作者原標題為《農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營：現(xiàn)實路徑、理論機制與策略構(gòu)想》。基金項目：國家社會科學基金重點項目“財政金融服務創(chuàng)新與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系構(gòu)建的協(xié)同機制與模式研究”（批準號：13AJY019）；重慶市人文社科重點研究基地項目“重慶市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設研究”（批準號：14SKB052）。