國家級新區(qū)發(fā)展模式比較與重慶兩江新區(qū)發(fā)展的路徑選擇*

《重慶社會科學(xué)》服務(wù)重慶市委決策系列選題研究小組

國家級新區(qū)發(fā)展模式比較與重慶兩江新區(qū)發(fā)展的路徑選擇*

《重慶社會科學(xué)》服務(wù)重慶市委決策系列選題研究小組*

國家級新區(qū)設(shè)立的要旨在于探索改革協(xié)同推進的路徑，其改革經(jīng)驗可為其他地方深化改革提供參考。通過對國家級新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展的模式進行比較，發(fā)現(xiàn)其既有共性，又有差異。重慶兩江新區(qū)在發(fā)展中應(yīng)汲取其他國家級新區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗，推行“三個清單”模式，深化管理體制創(chuàng)新；結(jié)合要素資源稟賦合理選擇重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)；吸收協(xié)調(diào)發(fā)展模式理念精髓推動全方位協(xié)調(diào)發(fā)展；探索適合自身的開放模式，提升對外開放層次和水平；加強與其他國家級新區(qū)間的協(xié)作與互動；實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部配置及隊伍結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、合理化。

國家級新區(qū)發(fā)展模式 全面深化改革 重慶兩江新區(qū)發(fā)展

國家級新區(qū)是為克服單一改革試驗的弊端而在部分區(qū)域設(shè)立的綜合型改革試驗場。在中央啟動全面深化改革大幕的背景下，國家級新區(qū)更是扮演著改革“排頭兵”的角色，肩負著為我國經(jīng)濟社會體制改革探索新路的歷史使命。[1]截至目前，我國共批準(zhǔn)設(shè)立18個國家級新區(qū)。國家級新區(qū)設(shè)立的要旨就在于探索改革協(xié)同推進的路徑，其改革經(jīng)驗可為其他地方深化改革提供參考，因而其成效一直為學(xué)術(shù)界和政策層面所關(guān)注。研究國家級新區(qū)的發(fā)展模式，具有重要的現(xiàn)實價值。

一、國家級新區(qū)發(fā)展模式的理論闡釋

研究國家級新區(qū)發(fā)展模式，首先要對其涉及的核心概念予以解析，包括模式、發(fā)展模式、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式、國家級新區(qū)發(fā)展模式，等等。

（一）模式與發(fā)展模式的界定

按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，模式是指“某種事物的標(biāo)準(zhǔn)形式或使人可以照著做的標(biāo)準(zhǔn)樣式”，是從不斷重復(fù)出現(xiàn)的事件中發(fā)現(xiàn)和抽象出的規(guī)律，是解決問題的經(jīng)驗的高度歸納和總結(jié)。有了模式，人們就有了參考和指導(dǎo)，可以較快地找到解決問題的思路和方法。

現(xiàn)階段學(xué)術(shù)界對發(fā)展模式有三種界定：一是結(jié)構(gòu)論，即認為發(fā)展模式是指“關(guān)于發(fā)展的規(guī)律性、內(nèi)在機制和基本特征的概括和描述”，是經(jīng)濟體制的結(jié)構(gòu)及運行方式，如東亞模式、東歐模式、拉美模式。二是路徑論，即認為發(fā)展模式是在特定的地域和環(huán)境條件下的發(fā)展方式。學(xué)術(shù)界從路徑角度界定發(fā)展模式的占多數(shù)，如珠江模式、浙江模式、義烏模式、溫州模式、蘇南模式、上海模式、深圳模式、東莞模式、南海模式、浦東模式；等等；三是要素論，即認為區(qū)域發(fā)展方式應(yīng)“探討區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的存在、配置方式及生產(chǎn)力發(fā)展的方向、速度和水平”。

（二）區(qū)域發(fā)展模式的內(nèi)涵

區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、地理學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的學(xué)者們從不同的角度對區(qū)域發(fā)展模式進行了界定。這里認為，區(qū)域發(fā)展模式是指“在特定的時間與環(huán)境條件下，一定區(qū)域依托各種生產(chǎn)要素與生產(chǎn)關(guān)系的經(jīng)濟發(fā)展路徑和方式，并表現(xiàn)出經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，對其他地區(qū)具有較強的示范性等特征，能在一定條件下為其他地區(qū)所借鑒”①參見尚勇敏：《中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式的演化》，華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年，第81頁。，簡而言之，就是“可供借鑒的經(jīng)濟發(fā)展路徑”。這一定義汲取了不同觀點中的合理部分和核心要素，既強調(diào)了區(qū)域發(fā)展模式受時間、環(huán)境、區(qū)域、要素等綜合因素的影響，又強調(diào)了區(qū)域發(fā)展模式的范本意義?，F(xiàn)階段，學(xué)術(shù)界關(guān)于區(qū)域發(fā)展模式的研究多是將一地偶然出現(xiàn)的經(jīng)濟快速發(fā)展現(xiàn)象和做法歸納為一種模式，這是對區(qū)域發(fā)展模式概念的泛化使用，不利于區(qū)域發(fā)展理論和實踐的發(fā)展。

解決這一問題，必須對區(qū)域發(fā)展模式的界定標(biāo)準(zhǔn)作出明確。從界定標(biāo)準(zhǔn)來看，必須弄清楚區(qū)域發(fā)展模式的評價標(biāo)準(zhǔn)是什么，即滿足什么樣的資格和條件才能稱為區(qū)域發(fā)展模式。這里認為，可以從三方面來評價：一是經(jīng)濟發(fā)展具有可持續(xù)性，即不能只是“曇花一現(xiàn)”，經(jīng)濟增長應(yīng)保持持續(xù)快速增長，要高于全球或本國平均水平；二是區(qū)域發(fā)展模式具有示范性和先進性，能夠并值得為其他地方所借鑒；三是區(qū)域發(fā)展模式具有邊界性，區(qū)域發(fā)展模式是在一定的要素基礎(chǔ)和環(huán)境條件下形成的，離開了要素基礎(chǔ)和環(huán)境條件，那些成功的經(jīng)驗和做法也許就會失效，因此區(qū)域發(fā)展模式不是放之四海而皆準(zhǔn)的普世真理，需要在評估的基礎(chǔ)上結(jié)合區(qū)域要素稟賦和綜合環(huán)境予以甄別。

（三）國家級新區(qū)發(fā)展模式的意蘊

國家級新區(qū)發(fā)展模式是指國家級新區(qū)在全面深化改革和全面建成小康社會的背景下，圍繞區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和重大國家戰(zhàn)略的總體布局，根據(jù)其戰(zhàn)略定位、制度環(huán)境和要素稟賦，落實國家重大改革發(fā)展任務(wù)，創(chuàng)新體制機制，創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗的路徑。[2]根據(jù)《關(guān)于促進國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》《國家發(fā)展改革委關(guān)于推動國家級新區(qū)深化重點領(lǐng)域體制機制創(chuàng)新的通知》等政策的要求，考慮到18個國家級新區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r，下文重點選擇國家級新區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、開放發(fā)展三個維度進行分析。

理解國家級新區(qū)發(fā)展模式的內(nèi)涵，應(yīng)從如下方面著手：

第一，不是所有的國家級新區(qū)的改革實踐都能成為模式，也即不能因有18個新區(qū)就得出18個新區(qū)發(fā)展模式，而應(yīng)根據(jù)改革實踐進行分類歸并，得出最具典型且具有示范推廣意義的模式。

第二，國家級新區(qū)發(fā)展模式與以往學(xué)者們所總結(jié)的蘇南模式、溫州模式不同，它是在全面深化改革和全面建成小康社會大背景下的實踐，且是圍繞西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起和東部率先發(fā)展等區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略以及 “一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等重大國家戰(zhàn)略而進行的。

第三，國家級新區(qū)發(fā)展模式不是靜態(tài)的，而是隨著實踐的發(fā)展在不斷變遷和演化，在不同的發(fā)展階段，某種模式的特征也會發(fā)生相應(yīng)的變化，因此要用動態(tài)發(fā)展的眼光來看待國家級新區(qū)發(fā)展模式。

二、國家級新區(qū)的創(chuàng)新發(fā)展模式比較

黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新發(fā)展”的理念，將創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置。在國際發(fā)展競爭日趨激烈、我國步入經(jīng)濟新常態(tài)的宏觀情境下，必須倡導(dǎo)并推動創(chuàng)新發(fā)展，形成促進創(chuàng)新的體制架構(gòu)，塑造更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動、更多發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢的引領(lǐng)型發(fā)展。為此，中共中央、國務(wù)院于2015年3月發(fā)布《關(guān)于深化體制機制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》，對實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略作出部署。在此大背景下，國家級新區(qū)唯有通過創(chuàng)新發(fā)展才能匯聚新的發(fā)展動力，助推其健康發(fā)展，更好地發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。國家級新區(qū)本身肩負著探索新的發(fā)展模式和發(fā)展路徑的使命和責(zé)任，這也要求國家級新區(qū)堅持創(chuàng)新發(fā)展的理念，敢于打破制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸因素，在管理體制機制、產(chǎn)業(yè)體系等方面大膽創(chuàng)新。結(jié)合國家級新區(qū)發(fā)展實際，這里重點從體制機制、產(chǎn)業(yè)兩個維度進行比較和論述。

（一）國家級新區(qū)的管理體制創(chuàng)新

管理體制是國家級新區(qū)發(fā)展的核心要素之一。它涵蓋了部門職能、組織結(jié)構(gòu)、運行機制、制度規(guī)范、關(guān)系模式和管理方式等內(nèi)容，在很大程度上影響著國家級新區(qū)的發(fā)展質(zhì)量和效益。[3]國家級新區(qū)的管理體制與其全面發(fā)展的諸多要素密切關(guān)聯(lián)，其體制科學(xué)與否直接影響到管理成效的高低，進而影響到其他各項工作能否順利開展。[4]管理體制作為國家級新區(qū)軟環(huán)境的重要組成部分，直接影響到國家級新區(qū)的開發(fā)開放效果。國務(wù)院在批復(fù)同意設(shè)立國家級新區(qū)時，都要求其推進體制機制創(chuàng)新，圍繞重點問題開展體制機制創(chuàng)新探索，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。由此可見，管理體制對于國家級新區(qū)的發(fā)展至關(guān)重要。按照現(xiàn)行國家級新區(qū)管理體制狀況，可將國家級新區(qū)發(fā)展模式分為政府體制模式、管委會體制模式、政府與管委會體制并行模式。

1.政府體制模式

政府體制模式的最典型特征是國家級新區(qū)成立了建制政府，有完整的一級政府架構(gòu)，政府下設(shè)相應(yīng)的職能部門?，F(xiàn)階段，國家級新區(qū)中采用這種管理體制的有兩個，分別是上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)。兩個新區(qū)的管理體制都經(jīng)歷了開發(fā)開放辦公室—管委會—建制政府的發(fā)展歷程。雖然新區(qū)已成立建制政府，但這并不意味著其管理體制改革的終結(jié)。如何探索一條管理體制新路是其使命和任務(wù)。總體來看，政府體制模式具有如下特征：

第一，按照大部門體制改革要求動態(tài)優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置。浦東新區(qū)和濱海新區(qū)在建設(shè)有機統(tǒng)一的大部門體制改革方面作出了大膽而富有成效的創(chuàng)新，這在其特色性機構(gòu)設(shè)置中有明晰的體現(xiàn)。具體表現(xiàn)在行政審批體制改革、市場監(jiān)管體制改革、知識產(chǎn)權(quán)行政管理和執(zhí)法體制改革、城市管理體制改革等方面。按照大部門體制改革思路對相似職能進行整合，提升了管理效率和效能，為企業(yè)和市民提供了更便捷高效的服務(wù)，值得其他地方借鑒。

第二，以簡政放權(quán)為管理體制改革的突破口，深化行政審批體制機制改革。上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)將行政審批體制改革作為行政體制改革的抓手，不斷改革創(chuàng)新，設(shè)立獨立機構(gòu)集中管理審批事務(wù)，精簡審批事項，再造審批流程，取得了顯著成效。一是設(shè)置專門的行政審批機構(gòu)。上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)均設(shè)立了直屬新區(qū)政府的工作部門，對行政審批事項進行統(tǒng)一管理。上海浦東新區(qū)成立了浦東新區(qū)市民中心（浦東新區(qū)投資促進服務(wù)辦公室），天津濱海新區(qū)則成立了行政審批局。濱海新區(qū)行政審批局將濱海新區(qū)發(fā)展改革委、經(jīng)濟信息委、商務(wù)委、建設(shè)交通局等18個部門的216項審批職責(zé)，全部劃轉(zhuǎn)到行政審批局，實現(xiàn)“一顆印章管審批”。二是精簡審批事項，下放審批管理權(quán)限。三是優(yōu)化行政審批服務(wù)，提高行政審批服務(wù)效能。

第三，優(yōu)化新區(qū)、功能區(qū)和街鎮(zhèn)關(guān)系，探索扁平化的管理體制。上海浦東新區(qū)和天津濱海新區(qū)以扁平化為管理體制改革的方向，不斷強化基層建設(shè)，擴大基層的管理權(quán)限，探索社會自治新模式。一是探索新區(qū)與功能區(qū)的新型關(guān)系，二是深化街道體制改革和基層體制改革，三是理順開發(fā)區(qū)管委會與街鎮(zhèn)的關(guān)系。

2.管委會體制模式

現(xiàn)階段，采用管委會體制模式的國家級新區(qū)包括重慶兩江新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、江西贛江新區(qū)。管委會體制模式一般具有如下特征：

第一，新區(qū)一般設(shè)立黨工委、管委會，分別是上一級黨委、政府的派出機構(gòu)，主要負責(zé)新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和開發(fā)建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和組織實施。需要說明的是，四川天府新區(qū)未設(shè)立黨工委，只有管委會，是四川省政府的派出機構(gòu)。與其他新區(qū)管委會不同的是，四川天府新區(qū)管委會只是四川天府新區(qū)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，下設(shè)管委會辦公室，辦公室主任由四川省副省長兼任，主要負責(zé)新區(qū)的規(guī)劃管理、重大產(chǎn)業(yè)布局、重大項目推進和招商引資工作，與其他新區(qū)管委會的職能類似。

第二，新區(qū)黨工委、管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)相對較少，除綜合管理部門外，一般會設(shè)置涉及發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟運行、建設(shè)管理、土地規(guī)劃、財政金融服務(wù)等機構(gòu)?？傮w來看，新區(qū)的機構(gòu)設(shè)置與新區(qū)的主要任務(wù)是密切關(guān)聯(lián)的，現(xiàn)階段，多數(shù)新區(qū)的主要任務(wù)是開發(fā)建設(shè)，因而設(shè)置的內(nèi)設(shè)機構(gòu)更偏重于經(jīng)濟發(fā)展功能，只有少數(shù)幾個新區(qū)設(shè)置了與社會事務(wù)管理相關(guān)的部門，如甘肅蘭州新區(qū)、貴州貴安新區(qū)。

第三，深化行政審批體制機制改革，成立政務(wù)服務(wù)中心，集中辦理審批事項，優(yōu)化行政審批服務(wù)。政務(wù)中心一般采取四大運行方式：一是一站式審批服務(wù)，實行“集中辦公、窗口受理、一口對外、承諾服務(wù)、限時辦結(jié)、統(tǒng)一收費”的服務(wù)辦事制度；二是開展并聯(lián)審批，即一個窗口統(tǒng)一受理、統(tǒng)一發(fā)照；三是建立電子監(jiān)察系統(tǒng)和監(jiān)標(biāo)系統(tǒng)，為審批工作的考核提供依據(jù)；四是建立網(wǎng)上審批平臺。

第四，借鑒浦東新區(qū)、濱海新區(qū)改革經(jīng)驗，推進大部門體制改革。重慶兩江新區(qū)針對市場監(jiān)管體制存在的問題，將工商管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督管理和食品藥品監(jiān)督管理部門的職能進行整合，成立重慶兩江新區(qū)市場和質(zhì)量監(jiān)督管理局。甘肅蘭州新區(qū)推動組建大綜合執(zhí)法局，集中執(zhí)行城市管理、規(guī)劃、國土等七大領(lǐng)域1791項行政處罰權(quán)。南京江北新區(qū)成立規(guī)劃國土環(huán)保局，實現(xiàn)規(guī)劃、國土、環(huán)保合署辦公，有利于統(tǒng)籌推進“多規(guī)合一”、綜合執(zhí)法。從各新區(qū)設(shè)立的其他機構(gòu)也可看出，一般新區(qū)都同時承擔(dān)著多種職能。

第五，優(yōu)化新區(qū)與功能區(qū)的關(guān)系。管委會體制模式的國家級新區(qū)與功能區(qū)關(guān)系較為復(fù)雜。以重慶兩江新區(qū)為例，重慶兩江新區(qū)黨工委、管委會受重慶市委、市政府委托，代管北部新區(qū)黨工委、管委會和兩路寸灘保稅港區(qū)管委會，直管區(qū)內(nèi)兩江工業(yè)開發(fā)區(qū)管理機構(gòu)。兩江新區(qū)內(nèi)各區(qū)人民政府、經(jīng)濟功能區(qū)管理機構(gòu)根據(jù)各自職責(zé)，負責(zé)各自轄區(qū)的行政管理和社會事務(wù)工作，接受兩江新區(qū)黨工委、管委會對經(jīng)濟建設(shè)和開發(fā)開放工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)。2016年2月，重慶市委、市政府出臺《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化兩江新區(qū)管理體制的決定》，撤銷北部新區(qū)黨工委、管委會，其職能職責(zé)分別劃歸重慶兩江新區(qū)黨工委、管委會。

3.政府與管委會體制并行模式

現(xiàn)階段，采用政府與管委會體制并行模式的新區(qū)包括：浙江舟山群島新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、大連金普新區(qū)、云南滇中新區(qū)。管理體制采用這種模式的新區(qū)與其所轄范圍有著密切的關(guān)系，一般是因為新區(qū)范圍與某個行政區(qū)范圍一致。當(dāng)然，也有因為發(fā)展需要，如云南滇中新區(qū)，為理順昆明市與滇中新區(qū)的關(guān)系，采用了“市區(qū)融合發(fā)展”的思路?？傮w來看，這種體制模式具有如下特征：

第一，新區(qū)管委會與某級行政區(qū)政府并存，兩個機構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)任職上多有交叉。如浙江舟山群島新區(qū)管委會與舟山市政府并存，舟山群島新區(qū)黨工委、管委會分別為浙江省委、省政府的派出機構(gòu)，與舟山市委、市政府實行“兩塊牌子、一套班子”，在浙江省委、省政府的領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)舟山群島新區(qū)的開發(fā)、建設(shè)和管理工作。舟山群島新區(qū)與舟山市政府領(lǐng)導(dǎo)間實行交叉任職。青島西海岸新區(qū)管委會與青島市黃島區(qū)政府實行“一套機構(gòu)、兩塊牌子”，黃島區(qū)委書記兼任西海岸新區(qū)工委書記，黃島區(qū)區(qū)長兼任青島西海岸新區(qū)管委會主任。大連金普新區(qū)黨工委、管委會分別為大連市委、市政府的派出機構(gòu)，分別與金州區(qū)委、區(qū)政府合署辦公。金普新區(qū)紀(jì)工委（金州區(qū)紀(jì)委）受大連市紀(jì)委和金普新區(qū)黨工委雙重領(lǐng)導(dǎo)。金普新區(qū)黨工委、管委會工作部門及派出機構(gòu)和群團機關(guān)也是金州區(qū)委、區(qū)政府工作部門及派出機構(gòu)和群團機關(guān)。這種體制可以更好地發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，減少機構(gòu)間利益沖突引致的種種弊端。

第二，新區(qū)與行政區(qū)內(nèi)設(shè)部門合署辦公現(xiàn)象普遍。如浙江舟山群島新區(qū)黨工委、管委會辦公室與舟山市委辦公室、市政府辦公室合署辦公，實行“三塊牌子、一套班子”；將舟山市委政策研究室的職責(zé)、市政府辦公室的政策研究（經(jīng)濟研究）職責(zé)整合，組建浙江舟山群島新區(qū)政策研究室；將舟山市委辦公室、市政府辦公室的督查職責(zé)整合，組建浙江舟山群島新區(qū)督查考核辦公室，由浙江舟山群島新區(qū)辦公室管理。再如將舟山市口岸海防管理和打擊走私辦公室調(diào)整為浙江舟山群島新區(qū)口岸與海防管理辦公室，歸浙江舟山群島新區(qū)辦公室管理。青島西海岸新區(qū)黨委會辦公室與黃島區(qū)政府辦公室合署辦公?！蛾P(guān)于云南滇中新區(qū)管理運行機制有關(guān)事項的批復(fù)》決定，昆明市國土局、環(huán)保局、林業(yè)局、水務(wù)局、工商局、質(zhì)監(jiān)局加掛云南滇中新區(qū)相應(yīng)機構(gòu)牌子，履行相關(guān)職能。

第三，新區(qū)與功能區(qū)關(guān)系較為復(fù)雜，部分新區(qū)與功能區(qū)管理體制理順面臨難題。如青島西海岸新區(qū)內(nèi)有不同層次的功能區(qū)，這些功能區(qū)多設(shè)置了管委會。既有區(qū)政府的派出機構(gòu)青島西海岸國際旅游度假區(qū)管委會、青島（膠南）新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)管委會，又有青島市政府的派出機構(gòu)，如青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會、青島前灣保稅港區(qū)管委會、青島董家口經(jīng)濟區(qū)管委會、青島中德生態(tài)園管委會。青島西海岸國際旅游度假區(qū)管委會、青島（膠南）新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)管委會接受黃島區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)，體制相對較順，而青島經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)作為國家級開發(fā)區(qū)，青島前灣保稅港區(qū)作為國家級保稅港區(qū)，青島中德生態(tài)園作為中德兩國政府間戰(zhàn)略合作園區(qū)，其體制與青島西海岸新區(qū)如何對接面臨挑戰(zhàn)。大連金普新區(qū)與轄區(qū)內(nèi)功能區(qū)的關(guān)系亦十分復(fù)雜。大連金普新區(qū)、金州新區(qū)、普灣新區(qū)、金州區(qū)、普蘭店市、大連經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等的關(guān)系錯綜復(fù)雜，領(lǐng)導(dǎo)多有交叉，對新區(qū)的管理和運行難免會帶來諸多掣肘。

第四，深化行政審批制度改革，探索大部門體制。在行政審批制度改革方面，浙江舟山群島新區(qū)實施企業(yè)投資項目 “零審批”、“零收費”制度改革，變先批后建為先建后驗。按照“先設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、告知承諾、監(jiān)管指導(dǎo)、集中驗收”的方式，深化投資審批體制改革。深化行政審批“兩集中兩到位”，建設(shè)完善網(wǎng)上審批系統(tǒng)和電子監(jiān)察系統(tǒng)。創(chuàng)新基層公共服務(wù)體制機制，全面推動便民服務(wù)事項進社區(qū)。推進中介服務(wù)市場開放，健全審批中介服務(wù)機構(gòu)名錄庫和評議制。青島西海岸新區(qū)在全國率先取消了社會投資類項目前置審批，并編制下發(fā)了社會投資類項目 “負面清單”、“限批清單”和政府“權(quán)力清單”，實現(xiàn)“三證合一”商事登記制度改革。在探索大部門體制改革方面，云南滇中新區(qū)設(shè)置行政審批局；青島西海岸新區(qū)組建綜合行政執(zhí)法局，探索“六合一”綜合行政執(zhí)法改革，將原城管、國土、海監(jiān)、交通、文化、環(huán)保等六個部門的執(zhí)法隊伍，從人、財、物上整體劃轉(zhuǎn)至新組建的綜合行政執(zhí)法局，集中行使六大領(lǐng)域2443項執(zhí)法權(quán)限。

圖一 2011～2015年上海浦東新區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重

（二）國家級新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系創(chuàng)新

產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級是國家級新區(qū)健康發(fā)展的核心要素，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的發(fā)展是不可持續(xù)的。正是如此，《關(guān)于促進國家級新區(qū)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出要“構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系”，以新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)為導(dǎo)向，大力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)的大背景下，部分國家級新區(qū)由產(chǎn)業(yè)帶動的快速發(fā)展成為一道亮麗的風(fēng)景。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要驅(qū)動因素的角度，可將國家級新區(qū)分為第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型，第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型，二、三產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動型。[5]需要說明的是，國家級新區(qū)基本上都提出了要發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、先進制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，這里主要是基于新區(qū)目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來劃分的。這并不意味著某一新區(qū)沒有發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之外的其他產(chǎn)業(yè)，也不意味著其他產(chǎn)業(yè)對于新區(qū)發(fā)展就不重要。受篇幅和精力所限，這里不對各國家級新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作全盤分析。

1.第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型模式

第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)模式的最典型特征是第三產(chǎn)業(yè)成為拉動國家級新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量，第三產(chǎn)業(yè)占國家級新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的比重超過第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)?，F(xiàn)階段，國家級新區(qū)中僅有上海浦東新區(qū)符合這種模式的特征。“十二五”期間，上海浦東新區(qū)第三產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重分別為 57.3%、60.0%、64.0%、67.0%、72.0%（見圖一）。2015年，第三產(chǎn)業(yè)增加值占浦東新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達72%，比2010年提高近16個百分點。這一比重比上海市高出4.2個百分點，比全國高出21.5個百分點。浦東新區(qū)已形成以服務(wù)經(jīng)濟為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型模式

第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)模式的最典型特征是第二產(chǎn)業(yè)成為拉動國家級新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)力量，第二產(chǎn)業(yè)在三大產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值中的比重最大。這類國家級新區(qū)主要有：天津濱海新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、大連金普新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、福州新區(qū)、云南滇中新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)。由于涉及的新區(qū)數(shù)量較多，這里僅選擇部分新區(qū)產(chǎn)業(yè)狀況進行分析。

天津濱海新區(qū)在所有新區(qū)中，地區(qū)生產(chǎn)總值最大，占所在省市地區(qū)生產(chǎn)總值的比重也最高，這與其第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)達關(guān)聯(lián)密切。在濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，工業(yè)發(fā)揮了重要支撐作用。2015年，濱海新區(qū)規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值達1.55萬億元。“十二五”時期，工業(yè)增加值年均增長19.9%，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達59.8%。建設(shè)6個國家新型工業(yè)化產(chǎn)業(yè)示范基地，形成4個千億級龍頭產(chǎn)業(yè)。目前，濱海新區(qū)已經(jīng)形成具有比較優(yōu)勢的八大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，分別是：航空航天、電子信息、石油開采及加工、海洋化工、現(xiàn)代冶金、汽車及裝備制造、食品加工、生物制藥，形成了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群，濱海新區(qū)已成為我國重要的大型石化基地、冶金基地，IT制造業(yè)居全國前列，石油套管產(chǎn)量躋身世界四強。

甘肅蘭州新區(qū)確定了 “興工強區(qū)和產(chǎn)業(yè)化富民”的戰(zhàn)略，以六大園區(qū)建設(shè)為重點，加快推進工業(yè)化進程。2014年，蘭州新區(qū)實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值105.94億元，同比增長235.61%，實現(xiàn)工業(yè)增加值18.2億元，同比增長231.4%。工業(yè)拉動新區(qū)經(jīng)濟增長20.18個百分點，對新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展貢獻率達50.81%。重工業(yè)產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重達90.7%，六大支柱企業(yè)完成工業(yè)增加值11.99億元，占規(guī)上工業(yè)增加值的90.8%。蘭州新區(qū)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)依賴度較高，且主要集中在非金屬礦物制品業(yè)。蘭州新區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)包括石化、裝備制造、新材料、生物醫(yī)藥、電子信息等，以第二產(chǎn)業(yè)為主。從其產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃來看，蘭州新區(qū)著力圍繞石油化工、水性材料、裝備制造、電子信息、光電制造、生物醫(yī)藥、大數(shù)據(jù)、現(xiàn)代物流八大產(chǎn)業(yè)鏈開展招商，引進上下游配套企業(yè)，努力打造百億級、千億級的產(chǎn)業(yè)集群。

3.二、三產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動型模式

二、三產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動型模式的國家級新區(qū)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級發(fā)展中，以高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)引領(lǐng)發(fā)展，二、三產(chǎn)業(yè)在地區(qū)生產(chǎn)總值中所占比重相差不大，共同成為拉動新區(qū)快速發(fā)展的引擎。這種模式的國家級新區(qū)包括：重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島、青島西海岸新區(qū)。

浙江舟山群島新區(qū)緊緊圍繞現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)做文章，大力發(fā)展以港航物流、船舶制造、海洋工程裝備、海洋旅游、遠洋漁業(yè)等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的海洋經(jīng)濟。2015年，新區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例調(diào)整為10.2∶41.4∶48.4。漁業(yè)、船舶修造、交通運輸三大海洋特色行業(yè)合計占全市地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）的近40%。從規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值看，船舶工業(yè)占一半，石油化工業(yè)占15%以上，水產(chǎn)品加工業(yè)占10%以上。

青島西海岸新區(qū)正在進入以服務(wù)經(jīng)濟為主的發(fā)展階段，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由“十一五”末期的3.0∶63.0∶34.0 調(diào)整為 2015 年的 2.4∶48.1∶49.5。 青島西海岸新區(qū)的六大支柱產(chǎn)業(yè)為航運物流、船舶海工、家電電子、汽車工業(yè)、機械裝備、石油化工，目前正在推動這些產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端拓展，如推動航運物流向服務(wù)貿(mào)易轉(zhuǎn)型，船舶海工向特種船舶、深遠海裝備轉(zhuǎn)型，家電電子向新一代信息技術(shù)轉(zhuǎn)型，汽車制造向新能源汽車轉(zhuǎn)型，機械裝備向智能裝備制造轉(zhuǎn)型。與此同時，青島西海岸新區(qū)還注重培育新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、海洋生物產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、旅游度假產(chǎn)業(yè)、通用航空產(chǎn)業(yè)、科技服務(wù)產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、藍色金融產(chǎn)業(yè)、生命健康產(chǎn)業(yè)等十大新興產(chǎn)業(yè)。

（三）國家級新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展模式的共性與差異

國家級新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)重點抓好體制機制創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)體系創(chuàng)新。這里從這兩個方面進行具體比較。

就管理體制而言，國家級新區(qū)發(fā)展模式可分為政府體制模式、管委會體制模式、政府與管委會體制并行模式。這三大模式既有共性又有差異。某種體制模式的形成，并非單一因素作用的結(jié)果。研究發(fā)現(xiàn)，跨行政區(qū)域的新區(qū)一般會選擇管委會體制模式，這也是多方利益博弈和協(xié)調(diào)的結(jié)果。

從共性來看，表現(xiàn)在如下方面：一是三種模式的國家級新區(qū)均強調(diào)加大簡政放權(quán)力度，深化行政審批制度改革，取消和下放審批管理權(quán)限，優(yōu)化行政審批機制和服務(wù)，或成立行政審批服務(wù)中心或政務(wù)中心推行行政審批事項辦理，或借鑒天津濱海新區(qū)的經(jīng)驗，成立行政審批局，集中審批職能，提高審批效率。二是三種模式的國家級新區(qū)均強調(diào)通過大部門制改革，整合相似職能，加快建立統(tǒng)一高效的管理體制。如各新區(qū)成立的市場監(jiān)督管理局、城市管理行政執(zhí)法局等，都是整合多個部門相似職能的基礎(chǔ)上建立的，有效地解決了“九龍治水”的難題。上海浦東新區(qū)的這些實踐被其他國家級新區(qū)所復(fù)制，不少新區(qū)都采取了這方面的舉措。三是三種模式的國家級新區(qū)均強調(diào)推行權(quán)力清單和責(zé)任清單，實行“行政權(quán)力進清單、清單之外無權(quán)力、權(quán)力和責(zé)任相對應(yīng)”的體制，精簡行政權(quán)力，激發(fā)市場活力和潛力。

從差異來看，表現(xiàn)在如下方面：一是在新區(qū)與功能區(qū)的關(guān)系上，政府體制下的新區(qū)與功能區(qū)關(guān)系相對較為明晰，管委會體制和政府與管委會體制并行下的新區(qū)與功能區(qū)關(guān)系錯綜復(fù)雜。國家級新區(qū)是一種綜合功能區(qū)，在新區(qū)內(nèi)一般有不同層級、不同功能的經(jīng)濟功能區(qū)，既有國家級的功能區(qū)，又有省級或市級的功能區(qū)；既有經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，又有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、綜合保稅區(qū)、保稅港區(qū)、保稅區(qū)等；其中不少經(jīng)濟功能區(qū)都成立了黨工委、管委會，有的經(jīng)濟功能區(qū)和新區(qū)一樣，都是同一級黨委、政府的派出機構(gòu)，都要接受同一級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)，僅靠新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高配和兼任理順?biāo)鼈冎g的關(guān)系是十分困難的，新區(qū)在發(fā)展過程中遇到的障礙和掣肘也是可以想見的。重慶市撤銷北部新區(qū)黨工委、管委會，大連市撤銷金州新區(qū)黨工委、管委會和普灣新區(qū)黨工委、管委會，將其職能分別劃轉(zhuǎn)至重慶兩江新區(qū)黨工委、管委會和大連金普新區(qū)黨工委、管委會。從這兩個新區(qū)的實踐可以看出，理順新區(qū)與功能區(qū)的關(guān)系是一道難解的題，也是國家級新區(qū)持續(xù)健康發(fā)展必須破解的一道難題。二是在新區(qū)管理權(quán)限上，政府體制下的新區(qū)既擁有經(jīng)濟事務(wù)管理權(quán)，又擁有社會事務(wù)管理權(quán)；管委會體制下的新區(qū)情況較為復(fù)雜，有的新區(qū)只享有經(jīng)濟事務(wù)管理權(quán)，不享有社會事務(wù)管理權(quán)，社會事務(wù)主要由新區(qū)內(nèi)的街鎮(zhèn)負責(zé)，有的新區(qū)分直管區(qū)和非直管區(qū)，在直管區(qū)內(nèi)同時享有經(jīng)濟事務(wù)管理權(quán)和社會事務(wù)管理權(quán)，在非直管內(nèi)只享有經(jīng)濟事務(wù)管理權(quán)，還有的新區(qū)僅是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，權(quán)力由片區(qū)黨工委、管委會享有；政府與管委會體制并行下的新區(qū)一般享有經(jīng)濟事務(wù)管理權(quán)，行政管理權(quán)則由街鎮(zhèn)行使。三是在新區(qū)的機構(gòu)設(shè)置上，政府體制下的新區(qū)機構(gòu)數(shù)量明顯比管委會體制下的新區(qū)多，這與其擁有的權(quán)限更多有一定關(guān)系。管委會體制下的新區(qū)機構(gòu)多為與經(jīng)濟發(fā)展密切關(guān)聯(lián)的部門，如發(fā)展規(guī)劃、土地、財政、金融等。政府與管委會體制并存下的新區(qū)則有新區(qū)內(nèi)設(shè)部門與某一級政府部門合署辦公的情形。

就產(chǎn)業(yè)體系而言，國家級新區(qū)發(fā)展模式可分為第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型模式，第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型模式，二、三產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動型模式。三種模式國家級新區(qū)的共性在于：第一，均強調(diào)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級和集群發(fā)展，注重對產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)籌規(guī)劃和管控，以功能區(qū)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚和合理布局；第二，均強調(diào)科技創(chuàng)新和人才對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要支撐作用，強化科技創(chuàng)新驅(qū)動，優(yōu)化人才引進、培養(yǎng)、使用、評價、激勵機制，集聚一批領(lǐng)軍人才；第三，均強調(diào)以項目帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第四，所選擇發(fā)展的產(chǎn)業(yè)代表了一段時期內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，如高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，等等。三種模式國家級新區(qū)的差異在于：第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型新區(qū)的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重要明顯高于其他兩種新區(qū)，第二產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型新區(qū)的工業(yè)占比較大，而二、三產(chǎn)業(yè)雙輪驅(qū)動型新區(qū)則強調(diào)二、三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，它們占新區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的比重差距不大。

需要說明的是，就現(xiàn)階段的國家級新區(qū)發(fā)展而言，不能簡單地評價得出某種模式優(yōu)于另一種模式。[6]這里認為，適合新區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)體系才是最優(yōu)的，因為新區(qū)有自身的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素，盲目地放棄比較優(yōu)勢而去追求另一種理論上認為更優(yōu)的模式并非明智抉擇。

三、國家級新區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展模式比較

協(xié)調(diào)發(fā)展是國家級新區(qū)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。促進國家級新區(qū)健康發(fā)展，發(fā)揮國家級新區(qū)的示范帶動作用，必然要求推動國家級新區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。長期以來，我國在經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)了諸多不協(xié)調(diào)問題，如經(jīng)濟與社會發(fā)展不協(xié)調(diào)、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、陸海發(fā)展不協(xié)調(diào)、人與自然發(fā)展不協(xié)調(diào)。這些不協(xié)調(diào)現(xiàn)象的出現(xiàn)既有主觀認識的原因，又有客觀要素約束的影響。國家級新區(qū)作為一種特殊的改革試驗區(qū)，在其發(fā)展過程中必須從理念和實踐上摒棄不協(xié)調(diào)發(fā)展。[7]

結(jié)合各國家級新區(qū)的戰(zhàn)略定位和具體實踐，可將國家級新區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展分為經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展模式、區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展模式、陸海統(tǒng)籌發(fā)展模式、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展模式。需要說明的是，由于新區(qū)數(shù)量眾多，且在促進協(xié)調(diào)發(fā)展方面均采取了相關(guān)舉措，限于研究精力，這里不逐一分析，僅在每種模式下選擇有代表性的新區(qū)進行剖析。

（一）經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展模式

經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展模式是指國家級新區(qū)在注重經(jīng)濟發(fā)展的同時，注重社會發(fā)展和社會治理，使改革成果全民共享，更多更好惠及人民群眾，不斷提高人民群眾的獲得感和滿意感。上海浦東新區(qū)就屬這種模式。上海浦東新區(qū)提出，“浦東開發(fā)開放不只是經(jīng)濟的開發(fā)，而且是社會的開發(fā)，是爭取社會的全面進步，是促進人的全面發(fā)展”。秉承經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，浦東新區(qū)在加快“四個中心”核心功能區(qū)建設(shè)和科技創(chuàng)新中心建設(shè)的同時，不斷強化公共服務(wù)，著力保障和改善民生。浦東新區(qū)不斷完善公共服務(wù)體系，強化公共服務(wù)制度供給，改進公共服務(wù)供給方式。浦東新區(qū)出臺了一系列推動公共服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)范性文件，涉及公共交通、職業(yè)教育培訓(xùn)、環(huán)境衛(wèi)生管理、農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，等等。這些規(guī)范化文件有效地推動了浦東新區(qū)公共服務(wù)體系的建立和公共服務(wù)的供給。浦東新區(qū)打造了兩個平臺，即“市民服務(wù)中心—社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心”公共事務(wù)辦理平臺和“市民服務(wù)中心—基層政府”公共服務(wù)供給平臺，確保企業(yè)、社會組織和居民的公共服務(wù)需求得到有效回應(yīng)。在公共服務(wù)供給方式上，浦東新區(qū)積極借鑒西方新公共管理運動的相關(guān)成果，建立起以項目為導(dǎo)向的契約化管理模式，較早地在調(diào)查統(tǒng)計、項目管理、課題研究、職業(yè)教育培訓(xùn)等領(lǐng)域推行政府購買公共服務(wù)，探索公共服務(wù)的一站式、電子化、市場化、社會化供給。

（二）區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式

區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式是指國家級新區(qū)創(chuàng)新合作模式，主動融入?yún)^(qū)域發(fā)展大戰(zhàn)略，增強對周邊區(qū)域的輻射帶動能力，建立其和周邊區(qū)域的利益分享機制，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。國家級新區(qū)的區(qū)域協(xié)同發(fā)展包括兩方面：一是國家級新區(qū)之間的協(xié)同發(fā)展，尤其是同屬某一區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略內(nèi)的新區(qū)，更應(yīng)增強互利合作；二是國家級新區(qū)與所在省市或區(qū)域乃至全國的其他行政區(qū)的協(xié)同發(fā)展，國家級新區(qū)在發(fā)展中，既要發(fā)揮對周邊人力、資本等要素的集聚功能，借助外力發(fā)展自身，又要發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，增強對周邊區(qū)域的輻射力和擴散效應(yīng)，帶動周邊區(qū)域發(fā)展。在“四大板塊”區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等重大國家戰(zhàn)略的總體布局中，國家級新區(qū)扮演著重要的角色。

在“四大板塊”區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中，重慶兩江新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、四川天府新區(qū)、云南滇中新區(qū)位于西部地區(qū)，大連金普新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)位于東北地區(qū)，湖南湘江新區(qū)、江西贛江新區(qū)位于中部地區(qū)，上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、青島西海岸新區(qū)、南京江北新區(qū)、福州新區(qū)位于東部地區(qū)。這些新區(qū)被賦予了在西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地、中部崛起或東部地區(qū)率先發(fā)展等戰(zhàn)略實施上發(fā)揮示范帶動作用的使命。從國家發(fā)展和改革委員會批復(fù)的各國家級新區(qū)總體方案中可以清晰地發(fā)現(xiàn)，國家對各國家級新區(qū)輻射帶動所在省市和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展都提出了明確的要求。

從京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略涉及的國家級新區(qū)來看，天津濱海新區(qū)積極打造京津冀三地要素匯集、產(chǎn)業(yè)融合、互動創(chuàng)新示范區(qū)，主要采取如下方面的舉措：一是打造東部濱海發(fā)展區(qū)的核心區(qū)，帶動唐山、滄州兩翼發(fā)展；二是深化與中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和白洋淀科技城合作，推進建設(shè)“天津濱海-中關(guān)村科技園”、“京津合作示范區(qū)”等載體建設(shè)；三是推進國際港口聯(lián)盟建設(shè)，與河北省港口形成合理分工與錯位發(fā)展，促進與北京、河北等區(qū)域機場合作。

長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略主要涉及9個國家級新區(qū)，分別是上海浦東新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、云南滇中新區(qū)、江西贛江新區(qū)。這些國家級新區(qū)在長江經(jīng)濟帶建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。多數(shù)國家級新區(qū)都提出要加強與長江經(jīng)濟帶其他省份和區(qū)域的合作，甚至有具體的措施，貴州貴安新區(qū)、四川天府新區(qū)、云南滇中新區(qū)雖然提出要積極融入和服務(wù)長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略，但沒有與其他長江經(jīng)濟帶省份和城市群合作的具體表述。

（三）城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展模式

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展模式是指國家級新區(qū)堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，推進城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務(wù)均等化的模式。它是針對城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡的問題而提出來的。幾乎所有的國家級新區(qū)都提出要推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，這里以成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)所在的重慶兩江新區(qū)和四川天府新區(qū)為例，對城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展模式加以論述。

重慶兩江新區(qū)設(shè)立的目的之一就在于 “加快推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗”，定位之一是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的先行區(qū)”。在推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展中，兩江新區(qū)積極推進城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)一體化，實施城鄉(xiāng)交通、水、電、氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，加快全域城市化進程。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)體系，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制，提高城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療等公共資源統(tǒng)籌配置水平。落實相關(guān)政策，深化推進戶籍制度改革。加快基層政府職能轉(zhuǎn)變，有序推進撤鎮(zhèn)建街、撤村建居，積極推進城鄉(xiāng)社會管理一體化。兩江新區(qū)的公租房建設(shè)與智能化管理使農(nóng)民工安居，為農(nóng)轉(zhuǎn)城人員提供的免費技能培訓(xùn)、訂單式就業(yè)培訓(xùn)、新市民素質(zhì)培訓(xùn)使農(nóng)民工更快更好地融入城市，通過打造萬億級民生工業(yè)新城使農(nóng)轉(zhuǎn)城人員樂業(yè)。

四川天府新區(qū)在 “統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展示范區(qū)”建設(shè)中，積極推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗向縱深拓展，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，構(gòu)建現(xiàn)代城市與現(xiàn)代農(nóng)村和諧共生的新型城鄉(xiāng)形態(tài)，建立健全以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。作為天府新區(qū)成都部分的核心區(qū)域，天府新區(qū)成都直管區(qū)于2014年10月出臺 《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實施方案》，圍繞城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會管理一體化進行總體設(shè)計。具體措施包括：一是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，推進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，鼓勵發(fā)展土地股份合作社，“大園區(qū)+小農(nóng)場”等土地適度規(guī)模經(jīng)營；二是探索增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利；三是加快推進城鄉(xiāng)要素平等交換，促進公共資源均衡配置；四是著力構(gòu)建“組團式、生態(tài)化、產(chǎn)城一體”新型城鎮(zhèn)格局，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，加快推進新型城鎮(zhèn)化。

需要指出的是，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容之一。廣州南沙新區(qū)提出要成為“新型城市化典范”，陜西西咸新區(qū)的定位之一是“中國特色新型城鎮(zhèn)化的范例”，大連金普新區(qū)、湖南湘江新區(qū)、南京江北新區(qū)、云南滇中新區(qū)也分別提出要打造成為新型城鎮(zhèn)化的先行區(qū)、城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、西部地區(qū)新型城鎮(zhèn)化綜合試驗區(qū)，貴州貴安新區(qū)提出要形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的特色山地城鎮(zhèn)化格局，探索符合西南地區(qū)特點的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。這其中，以陜西西咸新區(qū)和貴州貴安新區(qū)的新型城鎮(zhèn)化實踐最為典型。這兩個新區(qū)被列為第二批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。

（四）陸海統(tǒng)籌發(fā)展模式

陸海統(tǒng)籌發(fā)展模式是國家級新區(qū)在陸海一體、陸海聯(lián)動發(fā)展的戰(zhàn)略思維指導(dǎo)下，“根據(jù)海陸兩個地理單元的內(nèi)在聯(lián)系，統(tǒng)籌謀劃海洋與沿海陸域兩大系統(tǒng)的資源利用、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、生態(tài)安全和區(qū)域政策，把海陸地理、社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)系統(tǒng)整合為一個統(tǒng)一整體”的發(fā)展模式。國家為推進海洋強國戰(zhàn)略的深入實施，先后批準(zhǔn)設(shè)立了浙江舟山群島新區(qū)和青島西海岸新區(qū)。海洋產(chǎn)業(yè)在這兩個新區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要角色，二者在發(fā)展中都提出要堅持陸海統(tǒng)籌。

浙江舟山群島新區(qū)基于豐富的海洋資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，提出要建成“陸海統(tǒng)籌發(fā)展先行區(qū)”。2015年，舟山群島新區(qū)海洋經(jīng)濟總產(chǎn)出達2653億元，按可比價格計算，增長10.0%。海洋經(jīng)濟增加值766億元，增長9.6%，海洋經(jīng)濟增長值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重達70.0%?！笆濉逼陂g，海洋經(jīng)濟增加值年均增長11.8%。舟山群島新區(qū)綜合考慮陸海資源配置、基礎(chǔ)設(shè)施連通、產(chǎn)業(yè)項目對接、生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌等重大事項，以交通為重點，加快構(gòu)建功能齊全、安全高效的現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施體系，推進魅力獨具、山海兼勝、人海和諧的城市建設(shè)，將舟山群島新區(qū)打造成為海上花園城。

青島西海岸新區(qū)在“陸海統(tǒng)籌發(fā)展試驗區(qū)”建設(shè)過程中，高效整合陸海資源，依托周邊區(qū)域構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的港口集疏運、能源供給、水資源保障、信息通信、防災(zāi)減災(zāi)等網(wǎng)絡(luò)，在陸海戰(zhàn)略規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、政策安排、管理體制統(tǒng)籌聯(lián)動等方面先行先試，探索以對外開放帶動對內(nèi)開放、沿海發(fā)展帶動內(nèi)地發(fā)展的新路徑。按照全域統(tǒng)籌、陸海聯(lián)動、生態(tài)間隔、組團發(fā)展的思路，集約、高效、可持續(xù)利用陸?？臻g資源，以重點經(jīng)濟功能區(qū)建設(shè)帶動城鎮(zhèn)發(fā)展，構(gòu)筑“一核、兩港、五區(qū)、一帶”總體發(fā)展格局。青島西海岸新區(qū)積極開展陸海統(tǒng)籌綜合配套改革試驗，整合部門職責(zé)，強化陸海綜合管理，統(tǒng)籌陸域、海域資源管理，科學(xué)編制陸海規(guī)劃，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境整治陸海聯(lián)動，取得了顯著效果。

（五）人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展模式

人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展模式是指國家級新區(qū)在發(fā)展過程中，促進資源循環(huán)高效利用及人與自然和諧相處，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展良性互動的模式。人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展模式是人們在對掠奪性發(fā)展模式進行反思的基礎(chǔ)上得出的一種新型模式。與此模式相對應(yīng)的是我國的“兩型”社會建設(shè)，即資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)，它要求轉(zhuǎn)變粗放型的經(jīng)濟增長方式，在生產(chǎn)、流通、消費的各個領(lǐng)域、環(huán)節(jié)，節(jié)約使用能源資源，提高其利用效率，加強環(huán)境保護和環(huán)境治理。湖南湘江新區(qū)提出要打造成為“全國‘兩型’社會建設(shè)引領(lǐng)區(qū)”，其發(fā)展模式可以視為人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展模式。

湖南湘江新區(qū)是長株潭城市群“兩型社會”建設(shè)綜合配套改革試驗區(qū)的先導(dǎo)區(qū)。新區(qū)按照《國家發(fā)展改革委關(guān)于推動國家級新區(qū)深化重點領(lǐng)域體制機制創(chuàng)新的通知》的要求，“重點圍繞創(chuàng)新生態(tài)文明建設(shè)體制，推動建立綜合性生態(tài)補償機制，走綠色低碳循環(huán)發(fā)展道路開展探索”，以“生態(tài)優(yōu)先”規(guī)劃體系和生態(tài)紅線控制為重點，促進人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。具體來講，主要采取了如下措施：一是堅持多規(guī)合一，實現(xiàn)了城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃的“多規(guī)合一”、“無縫銜接”。二是劃定生態(tài)保護紅線，實施生態(tài)功能分區(qū)控制，明確禁止開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域。對自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、自然濕地等重點區(qū)域?qū)嵤┛刂菩员Ｗo。三是結(jié)合環(huán)境容量，實施組團式發(fā)展。按照打造“生態(tài)宜居新城區(qū)”的目標(biāo)，實施組團式發(fā)展，根據(jù)各片區(qū)環(huán)境容量進行規(guī)劃定位和設(shè)計，并配套實施產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入。四是推行生態(tài)環(huán)境資源補償、節(jié)約集約用地、耕地保護、土地整治、污染損害賠償、綠色信貸、綠色財稅等政策。五是推行綠色低碳生活方式，發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，倡導(dǎo)綠色出行、推廣綠色建筑，積極創(chuàng)建低碳社區(qū)，加快推動生活方式向勤儉節(jié)約、綠色低碳、文明健康方向轉(zhuǎn)變。六是建立落后產(chǎn)能淘汰、生態(tài)環(huán)境補償、污染治理和資源節(jié)約激勵等機制，探索編制自然資源資產(chǎn)負債表和環(huán)境保護責(zé)任清單，探索建立綠色績效考核體系，加大生態(tài)環(huán)境保護考核指標(biāo)權(quán)重，建立完善生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制和環(huán)境污染事故責(zé)任追究制。

除湖南湘江新區(qū)外，其他新區(qū)也都提出要營造人與自然和諧共處的生態(tài)環(huán)境，加強生態(tài)保護，加大環(huán)境治理力度。其中，上海浦東新區(qū)提出要建成“開放和諧的生態(tài)區(qū)”，天津濱海新區(qū)提出要建成“宜居生態(tài)型新城區(qū)”，貴州貴安新區(qū)提出要建成“生態(tài)文明示范區(qū)”，福州新區(qū)提出要建成“生態(tài)文明先行區(qū)”。在促進人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展中，這些定位堅持生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，著力推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，建立生態(tài)補償機制，開展生態(tài)文明示范建設(shè)，從規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境風(fēng)險防控等方面嚴(yán)格環(huán)境治理，形成了一些可供其他地方參考的經(jīng)驗和做法。

（六）國家級新區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展模式的共性與差異

從協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，可將國家級新區(qū)發(fā)展模式分為經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展模式、區(qū)域協(xié)同發(fā)展模式、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展模式、陸海統(tǒng)籌發(fā)展模式、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展模式。某個國家級新區(qū)可同時歸入幾種協(xié)調(diào)發(fā)展模式。

從共性來看，每個國家級新區(qū)在發(fā)展中都要注重經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展，在各新區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和總體方案中也都有這方面的具體要求和舉措，這也是國家級新區(qū)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求。陸海統(tǒng)籌發(fā)展則主要是針對大連金普新區(qū)和青島西海岸新區(qū)而言的。

從差異來看，每種發(fā)展模式的側(cè)重點不同，經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)的是經(jīng)濟與社會的關(guān)系，區(qū)域協(xié)同發(fā)展強調(diào)的是區(qū)域合作與競爭的關(guān)系，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)的是城市與農(nóng)村的關(guān)系，陸地統(tǒng)籌發(fā)展強調(diào)的是陸地和海洋的關(guān)系，人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展強調(diào)的是人與自然的關(guān)系。處理好這些關(guān)系而采取的系列措施就構(gòu)成了相對應(yīng)的發(fā)展模式。

四、國家級新區(qū)的開放發(fā)展模式比較

國家級新區(qū)在區(qū)位、產(chǎn)業(yè)、人才、政策等方面均具有比較優(yōu)勢，是全方位擴大對外開放的新窗口和功能平臺。根據(jù)國家級新區(qū)開放發(fā)展?fàn)顩r，可將國家級新區(qū)發(fā)展模式分為自由貿(mào)易試驗區(qū)帶動型模式、“一帶一路”依托型模式、內(nèi)陸開放型模式、面向重點方位和區(qū)域開放型模式。

（一）自由貿(mào)易試驗區(qū)帶動型模式

自由貿(mào)易試驗區(qū)帶動型模式是指國家級新區(qū)通過加強與自由貿(mào)易試驗區(qū)的融合發(fā)展、聯(lián)動發(fā)展，建立符合國際化和法治化要求的跨境投資和貿(mào)易規(guī)則體系，實現(xiàn)更高層次和水平的對外開放，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制的模式。[8]為促進貿(mào)易和投資便利化，提高開放型經(jīng)濟水平，國務(wù)院自2013年以來先后批準(zhǔn)建立11個自由貿(mào)易試驗區(qū)。自由貿(mào)易試驗區(qū)是提高開放型經(jīng)濟水平的“試驗田”，是我國進一步融入經(jīng)濟全球化的重要載體。

自由貿(mào)易試驗區(qū)的設(shè)立，對推動關(guān)聯(lián)的國家級新區(qū)乃至其他新區(qū)的對外開放水平都起到了帶動作用?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于推動國家級新區(qū)深化重點領(lǐng)域體制機制創(chuàng)新的通知》要求上海浦東新區(qū) “重點圍繞深化自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新，在金融、貿(mào)易、航運等方面加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制開展探索”，要求廣州南沙新區(qū)“重點圍繞推動自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新，構(gòu)建與國際投資貿(mào)易通行規(guī)則相銜接的基本制度框架開展探索”。國家級新區(qū)利用自貿(mào)試驗區(qū)的優(yōu)勢，加快推進投資、貿(mào)易、金融服務(wù)、監(jiān)管等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新，有效地提升了對外開放水平和質(zhì)量。該模式下的具體措施如下：一是創(chuàng)新以負面清單管理為核心的投資管理制度，二是創(chuàng)新以貿(mào)易便利化為重點的貿(mào)易監(jiān)管制度，三是創(chuàng)新以資本項目可兌換和金融服務(wù)業(yè)開放為目標(biāo)的金融制度，四是創(chuàng)新事中、事后監(jiān)管制度。

（二）“一帶一路”依托型模式

“一帶一路”依托型模式是指國家級新區(qū)對接“一帶一路”戰(zhàn)略，積極主動與“一帶一路”沿線國家和地區(qū)建立互利合作關(guān)系，促進經(jīng)濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，實現(xiàn)更大范圍、更深層次、更高水平合作的對外開放模式。推進“一帶一路”建設(shè)是新時期我國對外開放的大戰(zhàn)略，以政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通為主要內(nèi)容，旨在“打造陸海內(nèi)外聯(lián)動、東西雙向開放的全面開放新格局”?！锻苿庸步ńz綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》提出，要發(fā)揮國內(nèi)各地區(qū)的比較優(yōu)勢，“實行更加積極主動的開放戰(zhàn)略，加強東中西互動合作，全面提升開放型經(jīng)濟水平”。該文件明確了我國西北地區(qū)、東北地區(qū)、西南地區(qū)、沿海地區(qū)和內(nèi)陸地區(qū)對外開放的重點。

雖然各個國家級新區(qū)均提出要積極參與“一帶一路”建設(shè)，但因其歷史條件、地理位置和資源稟賦等方面的差異，各個國家級新區(qū)在“一帶一路”戰(zhàn)略中的地位還是有所不同。這里分別選擇絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路關(guān)聯(lián)最為密切的西咸新區(qū)和福州新區(qū)加以論述。

陜西是古絲綢之路的起點，在習(xí)近平總書記提出“共建絲綢之路經(jīng)濟帶”的倡議后，陜西省提出要“建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶新起點”。為加快推進絲綢之路經(jīng)濟帶新起點建設(shè)，陜西省成立了推進絲綢之路經(jīng)濟帶新起點建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在陜西省發(fā)展改革委，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。陜西省人民政府辦公廳于2015年7月印發(fā)了《陜西省“一帶一路”建設(shè)2015年行動計劃》，從促進互聯(lián)互通建設(shè)、密切人文交流合作、加強科技教育合作、深化經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域合作、搭建對外開放平臺、創(chuàng)新金融合作方式等方面提出了42項行動計劃，并明確了每項計劃的責(zé)任部門，西咸新區(qū)管委會參與九個方面的任務(wù)。與之配套，作為絲綢之路經(jīng)濟帶重要支點的西咸新區(qū)出臺了《西咸新區(qū)貫徹落實〈陜西省“一帶一路”建設(shè)2015年行動計劃〉實施方案》，從促進互聯(lián)互通、加強科教合作、深化經(jīng)貿(mào)合作、創(chuàng)新金融合作等七個方面，發(fā)揮西咸新區(qū)“一帶一路”中心區(qū)域作用，確保“一帶一路”建設(shè)重點工作有序推進。主要措施包括：一是增開國際航線，打造空中絲路；二是深化交流合作，推進項目建設(shè)；三是推進自貿(mào)區(qū)申報，搭建開放平臺；四是創(chuàng)新合作方式，加強金融合作。

福建是海上絲綢之路的重要關(guān)口，也是21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)，這一定位在《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》得以明確。福州新區(qū)服務(wù)福建省打造21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)，在21世紀(jì)海上絲綢之路海上合作戰(zhàn)略支點建設(shè)中發(fā)揮重要作用，重點推進與海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)港口城市的交流合作，加強與東盟國家的合作聯(lián)動，探索建設(shè)經(jīng)貿(mào)合作示范園區(qū)，推進友好城市建設(shè)。整合資源、優(yōu)化分工，充分發(fā)揮新區(qū)港口優(yōu)勢，加快港口及集疏運體系建設(shè)，提升港口綜合服務(wù)能力，建設(shè)較為完善的國際航運物流網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮港口對城市及區(qū)域發(fā)展的輻射帶動作用。完善開放型經(jīng)濟體系，提升對外開放水平，搭建國際交流平臺，構(gòu)建全方位、寬領(lǐng)域、多層次的對外開放格局。

（三）內(nèi)陸開放型模式

內(nèi)陸開放型模式是處于內(nèi)陸的國家級新區(qū)通過消除經(jīng)濟發(fā)展的體制機制弊端，擴大對內(nèi)對外開放水平，促進國際國內(nèi)要素有序自由流動，激發(fā)各種要素活力，增強經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力的對外開放模式。大力發(fā)展內(nèi)陸開放型經(jīng)濟，是應(yīng)對國際經(jīng)濟政治新格局新變化的重大戰(zhàn)略部署，也是完善對外開放區(qū)域布局、實施全方位對外開放的重大戰(zhàn)略舉措。實踐證明，內(nèi)陸地區(qū)可以克服地理位置上的缺陷，走出一條新型的對外開放之路。

從國家級新區(qū)的定位來看，有四個新區(qū)提出要打造成為內(nèi)陸開放的高地或門戶。重慶兩江新區(qū)提出要打造成為 “內(nèi)陸地區(qū)對外開放的重要門戶”，貴州貴安新區(qū)、四川天府新區(qū)、湖南湘江新區(qū)分別提出要打造成為 “內(nèi)陸開放型經(jīng)濟新高地”、“內(nèi)陸開放經(jīng)濟高地”、“長江經(jīng)濟帶內(nèi)陸開放高地”，并在內(nèi)陸開放型經(jīng)濟發(fā)展方面采取了諸多創(chuàng)新性的舉措。其中，以重慶兩江新區(qū)的探索最具代表性，其主要舉措包括：一是打造開放平臺連接全球市場，二是積極融入全球價值鏈，三是加快推進服務(wù)貿(mào)易發(fā)展，四是探索實現(xiàn)投資便利化、貿(mào)易多元化的新機制。

（四）面向重點方位和區(qū)域開放型模式

面向重點方位和區(qū)域開放型模式是指國家級新區(qū)利用其區(qū)位優(yōu)勢重點面向某一特定方位或區(qū)域開放、加強與特定方位或區(qū)域互利合作的對外開放模式。這一模式可以充分發(fā)揮國家級新區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，開展與特定方位或區(qū)域的全方位合作，建立起更加穩(wěn)固的合作機制，實現(xiàn)互利共贏。

國務(wù)院在批復(fù)同意設(shè)立國家級新區(qū)時，多明確了其開放的方位與區(qū)域。就方位而言，天津濱海新區(qū)的定位是 “北方對外開放的門戶”，浙江舟山群島新區(qū)的定位是 “東部地區(qū)重要的海上開放門戶”，甘肅蘭州新區(qū)、陜西西咸新區(qū)分別定位為“向西開放的重要戰(zhàn)略平臺”、“向西開放的重要樞紐”，大連金普新區(qū)定位為“我國面向東北亞區(qū)域開放合作的戰(zhàn)略高地”，云南滇中新區(qū)定位為 “我國面向南亞東南亞輻射中心的重要支點”。就重點區(qū)域而言，廣州南沙新區(qū)利用其毗鄰港澳的優(yōu)勢，意欲打造“粵港澳優(yōu)質(zhì)生活圈”，福州新區(qū)定位為“兩岸交流合作重要承載區(qū)”，哈爾濱新區(qū)定位為“中俄全面合作重要承載區(qū)”，長春新區(qū)定位為“圖們江區(qū)域合作開發(fā)的重要平臺”。結(jié)合這些定位，國家級新區(qū)出臺了相應(yīng)的舉措，具體如表1所示。

表1 部分國家級新區(qū)面向重點方位和區(qū)域開放的舉措

（五）國家級新區(qū)開放發(fā)展模式的共性與差異

從開放發(fā)展的角度，可將國家級新區(qū)發(fā)展模式分為自由貿(mào)易試驗區(qū)帶動型模式、“一帶一路”依托型模式、內(nèi)陸開放型模式、面向重點方位和區(qū)域開放型模式。從共性來看，四種開放模式都是新時期國家級新區(qū)擴大對外開放的重要手段。從差異來看，每種模式適合不同的國家級新區(qū)，自由貿(mào)易試驗區(qū)帶動型模式適合與自貿(mào)試驗區(qū)關(guān)聯(lián)密切的國家級新區(qū)，也可以是自貿(mào)試驗區(qū)周邊的國家級新區(qū)，還可以是復(fù)制自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新經(jīng)驗擴大對外開放的其他國家級新區(qū)；“一帶一路”依托型模式主要適用于與“一帶一路”戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)密切的國家級新區(qū)，如陜西西咸新區(qū)和福州新區(qū)，也適合其他所有的國家級新區(qū)，每個國家級新區(qū)都需要積極參與到“一帶一路”戰(zhàn)略中來，只是參與的程度、方式有異；內(nèi)陸開放型模式主要適用于內(nèi)陸地區(qū)的國家級新區(qū)，如重慶兩江新區(qū)、四川天府新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、湖南湘江新區(qū)，這些新區(qū)地處內(nèi)陸地區(qū)，缺乏對外開放的有利地理條件，但通過創(chuàng)新體制機制，走出了一條內(nèi)陸地區(qū)開放的新路；面向重點方位和區(qū)域開放型模式主要適用于臨近其他國家和地區(qū)的國家級新區(qū)，對地緣優(yōu)勢的要求較為突出。

五、重慶兩江新區(qū)發(fā)展取向評估

國家級新區(qū)是改革創(chuàng)新的“試驗田”，是堅持“五個發(fā)展”、落實國家重大戰(zhàn)略的“排頭兵”，在發(fā)展中既要鼓勵其先行先試，更要及時總結(jié)國家級新區(qū)的成功經(jīng)驗，適時推廣至其他新區(qū)、經(jīng)濟功能區(qū)、所在區(qū)域乃至全國，充分發(fā)揮其示范帶動效應(yīng)。重慶兩江新區(qū)發(fā)展，應(yīng)充分借鑒和吸收其他國家級新區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，堅持如下發(fā)展取向。

（一）推行“三個清單”模式，深化管理體制創(chuàng)新

要按照服務(wù)型、法治型、責(zé)任型、透明型、回應(yīng)型等善治理念的要求，加強服務(wù)型管委會建設(shè)，深化重點領(lǐng)域體制機制創(chuàng)新，努力破解制約發(fā)展的體制機制障礙。探索形成協(xié)同管理、精簡高效、權(quán)責(zé)一致的管理模式，推進治理能力現(xiàn)代化?？稍圏c推行負面清單管理模式，按照“非禁即入”的原則，制定發(fā)布投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等領(lǐng)域負面清單，在重點領(lǐng)域和環(huán)節(jié)開展負面清單管理試點，形成示范帶動效應(yīng)，為市場主體提供更大空間。推行權(quán)力清單和責(zé)任清單，并向社會公布，壓縮各類重復(fù)交叉權(quán)力事項，最大限度精簡行政權(quán)力，進一步規(guī)范市場秩序，激發(fā)市場活力和潛力。

應(yīng)繼續(xù)深化大部門體制改革，加快協(xié)調(diào)制度建設(shè)?？筛鶕?jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要對職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的機構(gòu)進行重組。如何處理新區(qū)管委會與上一級政府職能部門、所涉行政區(qū)政府及其職能部門、所涉其他經(jīng)濟功能區(qū)管委會、轄內(nèi)鎮(zhèn)政府和街道辦事處的關(guān)系，是管委會模式實際運行的最大難題。為此，可加快政府間、部門間協(xié)調(diào)制度建設(shè)，包括協(xié)調(diào)啟動、協(xié)調(diào)程序、協(xié)調(diào)監(jiān)督和追責(zé)等制度，通過制度化的方式，優(yōu)化協(xié)調(diào)機制。此外，還可通過人事任免權(quán)下放、改革績效考核指標(biāo)體系等方式，增強協(xié)調(diào)制度的約束力。

（二）結(jié)合要素資源稟賦合理選擇重點發(fā)展產(chǎn)業(yè)，規(guī)避產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化

不同的自然資源、人文資源、科技資源、政策資源、要素資源在某種程度上決定了國家級新區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇。在進行產(chǎn)業(yè)定位時，必須充分考慮到這些因素，此外還要對區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)業(yè)配套和產(chǎn)業(yè)競爭狀況有全面的了解，找準(zhǔn)優(yōu)勢所在。在此基礎(chǔ)上，充分利用政策優(yōu)勢，完善配套服務(wù)體系，吸引內(nèi)外資源，促進產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)業(yè)集聚。在產(chǎn)業(yè)定位和選擇時，切忌不顧自身實際盲目追求“高大上”，一哄而上發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)充分利用原有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，夯實發(fā)展基礎(chǔ)，做好產(chǎn)業(yè)配套，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)合理有序向高端攀升。

（三）吸收協(xié)調(diào)發(fā)展模式理念精髓，推動全方位協(xié)調(diào)發(fā)展

推動全方位協(xié)調(diào)發(fā)展，具體應(yīng)從如下方面著手：一是注重經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。在促進新區(qū)開發(fā)和建設(shè)的同時，加強社會治理，為轄區(qū)居民和企業(yè)提供差異化、高質(zhì)量的公共服務(wù)，以發(fā)展的眼光滿足新區(qū)未來人口集聚的需求，使其有更多獲得感、幸福感，打造宜居宜業(yè)新區(qū)。二是注重對改革創(chuàng)新發(fā)展經(jīng)驗的總結(jié)，在科學(xué)評估其可復(fù)制性、可推廣性的基礎(chǔ)上，將新區(qū)發(fā)展成功經(jīng)驗輻射到其他行政區(qū)。發(fā)揮新區(qū)對國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的輻射帶動作用。三是推進以人口為核心的新型城鎮(zhèn)化，結(jié)合新區(qū)自身特點，探索差異化的新型城鎮(zhèn)化模式。切實做好轉(zhuǎn)戶居民的全方位政策保障工作，出臺使新市民更快融入城市的系列舉措。推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，既要發(fā)揮城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的汲取效應(yīng)，又要發(fā)揮城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的擴散效應(yīng)，不能把城鎮(zhèn)的快速發(fā)展建立在鄉(xiāng)村的凋敝上。四是牢固樹立生態(tài)文明理念，積極發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，大力推廣綠色建筑、綠色交通、綠色能源，倡導(dǎo)綠色消費，促進資源循環(huán)高效利用及人與自然和諧相處，實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展良性互動。

（四）探索適合兩江新區(qū)的開放模式，提升對外開放層次和水平

結(jié)合自由貿(mào)易試驗區(qū)戰(zhàn)略、“一帶一路”戰(zhàn)略、內(nèi)陸地區(qū)開放戰(zhàn)略等，結(jié)合自身區(qū)位和優(yōu)勢，探索適合新區(qū)的開放發(fā)展新模式，具體可從如下方面著手：一是創(chuàng)新開放體制機制，推動建立高效便捷的通關(guān)和口岸監(jiān)管模式，探索關(guān)檢“一次申報、一次查驗、一次放行”合作模式。二是立足開放平臺，逐步在開放的廣度、深度上實現(xiàn)新的突破。在開放廣度上，要主動融入國家戰(zhàn)略，尋求全方位多層次的對內(nèi)對外開放；在開發(fā)深度上，由一般貿(mào)易、加工貿(mào)易向總部貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易拓展。三要通過重點發(fā)展總部經(jīng)濟、訂單經(jīng)濟、平臺經(jīng)濟，充分發(fā)揮開放型經(jīng)濟對實體經(jīng)濟的推動和促進作用。

（五）加強兩江新區(qū)與其他國家級新區(qū)間的協(xié)作與互動，告別“以鄰為壑”

現(xiàn)階段，重慶兩江新區(qū)與其他國家級新區(qū)在發(fā)展中還缺乏必要的互動互信，與區(qū)位相近、功能相近的國家級新區(qū)缺乏協(xié)作，從各國家級新區(qū)的規(guī)劃和總體方案中可以找到加強區(qū)域互利合作方面的表述，但突出強調(diào)與其他國家級新區(qū)協(xié)作、借鑒其他國家級新區(qū)改革成功經(jīng)驗的較少。因此，有必要建立國家級新區(qū)之間的常態(tài)化聯(lián)系機制，加強信息互通、經(jīng)驗共享，協(xié)作共治，尤其是相鄰區(qū)域的國家級新區(qū)，更應(yīng)頻繁互動。

（六）實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部配置及隊伍結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、合理化

兩江新區(qū)肩負著重要的改革試驗使命，在全面深化改革的進程中扮演著排頭兵的角色，其復(fù)雜性和難度較大，這對新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者個人的素質(zhì)和能力以及領(lǐng)導(dǎo)班子的優(yōu)化配置提出了更高的要求。新區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)者，不僅要在政治上過得硬，還要懂經(jīng)濟，對經(jīng)濟領(lǐng)域出現(xiàn)的一些新事務(wù)、新的經(jīng)營理念和方式要有敏感的認知，善于捕捉發(fā)展機遇，有長期從事園區(qū)、開發(fā)區(qū)管理的經(jīng)驗。在主要領(lǐng)導(dǎo)的任命上，要規(guī)避以領(lǐng)導(dǎo)秘書或有秘書經(jīng)歷的干部擔(dān)任國家級新區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)象。在新區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍的配置上，要堅持多元化和專業(yè)性的統(tǒng)一。

[1]國家發(fā)展和改革委員會：《國家級新區(qū)發(fā)展報告·2015》，中國計劃出版社，2015年

[2]曹云：《國家級新區(qū)比較研究》，社會科學(xué)文獻出版社，2014年

[3]王佳寧 羅重譜：《國家級新區(qū)管理體制與功能區(qū)實態(tài)及其戰(zhàn)略取向》，《改革》2012年第3期，第 21～36 頁

[4]王佳寧 羅重譜：《我國綜合配套改革試驗區(qū)的現(xiàn)實定位與管理體制創(chuàng)新》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2012年第6期，第128～138頁

[5]王佳寧 羅重譜：《綜合配套改革試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)及其管理體制解構(gòu)：天津濱海與重慶兩江》，《改革》2013 年第 4 期，第 73～82 頁

[6]孫長學(xué)等：《國家級新區(qū)征程漫漫》，《改革》2015年第10期，第5～22頁

[7]郝壽義 謝延釗：《濱海新區(qū)綜合配套改革制度創(chuàng)新效應(yīng)評價》，《天津師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2014年第 3期，第 13～20頁

[8]張稷鋒：《法治與改革：國家級新區(qū)的成熟范本與兩江實踐》，中國政法大學(xué)出版社，2015年

Comparison of Development Model of National New Areas and Selection of Development Routes of Chongqing Liangjiang New Area

Research Group of“Chongqing Social Sciences” Servicing Decision-making for Chongqing Municipal Committee

The key of the establishment of new national collaboration is to explore the path of promoting reform.The reform experience can provide a reference for other areas to deepen synergistically reform.Through comprising the modes of it’s innovative development,coordinated development and open development,it is found that there are similarities and differences.Chongqing Liangjiang New Area should learn from experiences of other new national areas.It could implement the“three lists” mode to deepen the innovation of management system,select key development industries in consideration of its factors and endowments,absorb the essence of harmonious development model to promote coordinated development,explore its own opening mode and improve the opening level,strengthen cooperation and interaction with other national areas,realize the scientific and rationalization of the leading cadres and the contingent structure.

development mode of new national areas,comprehensively deepen reform,development of Chongqing Liangjiang New Area

*《重慶社會科學(xué)》編輯部自2015年12月首倡于經(jīng)濟社會發(fā)展研究領(lǐng)域服務(wù)重慶市委決策，滾動設(shè)置若干選題。2016年1月成立服務(wù)重慶市委決策系列選題研究小組，改革傳媒總發(fā)行人、總編輯王佳寧任組長、總協(xié)調(diào)人。本文由王佳寧策劃和給定二級提綱，王佳寧、羅重譜執(zhí)筆。