以良法善治推進(jìn)現(xiàn)代城市治理法制化

卿紅

[摘要]傳統(tǒng)的城市政府管理模式在建設(shè)初期發(fā)揮著重要作用，但隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的高速發(fā)展，傳統(tǒng)的城市政府管理模式制約著現(xiàn)代城市的發(fā)展，為提高現(xiàn)代城市治理的質(zhì)量和水平，文章認(rèn)為需要探索新型有效的城市治理模式，在全面依法治國(guó)背景下推進(jìn)現(xiàn)代城市治理以良法實(shí)現(xiàn)善治，能夠完善城市治理體系，提升城市治理能力，最終走出“低效率城市治理困境”。

[關(guān)鍵詞]城市治理現(xiàn)代化；城市生態(tài)；良法善治

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城市規(guī)模不斷擴(kuò)張，流動(dòng)人口不斷增加、道路交通日益擁堵、生活環(huán)境日益惡化等現(xiàn)象給城市治理工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。如何通過(guò)正確、有效的現(xiàn)代城市治理，既保持城市發(fā)展的活力，又能形成良好的秩序，是需要正視和迫切解決的問(wèn)題。中央城市工作會(huì)議指明了一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路，要“堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問(wèn)題”。在全面依法治國(guó)背景下推進(jìn)現(xiàn)代城市治理以良法實(shí)現(xiàn)善治，從政府管理到良法善治，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代城市治理的法治化，是城市人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序的基本條件，是實(shí)現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的重要保證。

一、傳統(tǒng)的城市政府管理模式弊端凸顯

傳統(tǒng)的城市政府管理模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的產(chǎn)物，堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，實(shí)行的是自上而下的垂直管理方式，在城市建設(shè)初期發(fā)揮了重要作用，維護(hù)了城市穩(wěn)定、迅速恢復(fù)了城市生產(chǎn)力。但隨著改革開(kāi)放的不斷深入與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)的城市政府管理模式弊端凸顯，制約著現(xiàn)代城市的發(fā)展。

（一）“重人治，輕法治”的管理理念

傳統(tǒng)的管理理念在城市政府管理模式中表現(xiàn)為人格化的權(quán)力服從關(guān)系和公私界限模糊的人際交往關(guān)系，具有濃厚的人治色彩。改革開(kāi)放以后我國(guó)不斷加強(qiáng)法制建設(shè)，一些城市也制定了不少地方規(guī)章，形成了依法治市的良好局面，但在各級(jí)城市管理中依然沒(méi)有真正形成市民利益需求正常表達(dá)、市民權(quán)益得到維護(hù)、社會(huì)依法監(jiān)督參與的法治氛圍。

（二）“重政府，輕社會(huì)”的管理體制

當(dāng)前我國(guó)的城市管理體制恪守“政府本位主義”，政府是城市治理的主體，主導(dǎo)著城市公共政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估與調(diào)整，如果沒(méi)有深入了解城市社會(huì)實(shí)際、尊重公眾意愿，就容易使城市公共政策與社會(huì)現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，導(dǎo)致資源配置的低效率與管理成本的嚴(yán)重浪費(fèi)。目前城市管理的社會(huì)參與機(jī)制還不健全，沒(méi)有充分利用和發(fā)揮各類(lèi)企業(yè)、協(xié)會(huì)、社團(tuán)和城市公民的積極作用，城市社會(huì)組織與城市公民在更多意義上處于被管理的地位。隨著我國(guó)城市化的迅速發(fā)展，越來(lái)越多的城市社會(huì)組織與市民希望以主人翁身份參與到城市治理的過(guò)程中，通過(guò)行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)來(lái)維護(hù)自身的合法權(quán)益，對(duì)政府的權(quán)力形成有效制約。單一的城市政府管理無(wú)法滿(mǎn)足城市社會(huì)日益增長(zhǎng)的多元化需求，“重政府，輕社會(huì)”的管理體制限制了城市治理資源的拓展，使得公眾參與在城市治理中集思廣益、良性互動(dòng)、完善監(jiān)督的功能難以得到有效發(fā)揮。

（三）“重管制，輕服務(wù)”的管理方式

在城市管理和執(zhí)法領(lǐng)域，某些城市管理者沒(méi)有從根本上樹(shù)立為“納稅人”服務(wù)的意識(shí)，對(duì)被管理對(duì)象往往采取居高臨下的管理態(tài)度，缺少對(duì)管理對(duì)象申辯意見(jiàn)的聽(tīng)取和采納，引發(fā)雙方?jīng)_突矛盾的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，罰款已成為城市管理領(lǐng)域中的常態(tài)化手段，城市管理很容易演變成城市管制與罰款，最終背離城市服務(wù)的基本宗旨。“重管制，輕服務(wù)”的管理方式與構(gòu)建服務(wù)型城市政府的主流價(jià)值取向相矛盾，在某些管制領(lǐng)域成了滋生尋租和腐敗的溫床，影響了城市和政府的良好形象。

二、城市生態(tài)的變化需要城市管理模式轉(zhuǎn)型

在當(dāng)前全面建成小康社會(huì)的決定性階段，我國(guó)城市現(xiàn)代化的全面發(fā)展也進(jìn)入關(guān)鍵階段，城市的高速發(fā)展帶來(lái)了人口、資源、產(chǎn)業(yè)的集聚，一個(gè)嶄新的“城市時(shí)代”已經(jīng)到來(lái)。高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化不僅造成了環(huán)境、氣候等城市環(huán)境生態(tài)的惡化，也改變了城市的經(jīng)濟(jì)、政治與文化科技生態(tài)。傳統(tǒng)的城市政府管理難以適應(yīng)不斷擴(kuò)張的城市人口和日益增長(zhǎng)的社會(huì)公眾需求，需要探索新型有效的城市治理模式。

（一）城市經(jīng)濟(jì)生態(tài)低碳化

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到57.35%，但城鎮(zhèn)發(fā)展處在亞健康狀態(tài)，城市病已進(jìn)入高發(fā)高危期，要求未來(lái)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，走低碳生態(tài)城市發(fā)展道路。2014年3月實(shí)施的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》將生態(tài)文明和綠色低碳作為主導(dǎo)原則，推動(dòng)形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式，推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展由高資源消耗、高環(huán)境污染、高碳排放、低綜合效應(yīng)的“三高一低”粗放型模式轉(zhuǎn)變?yōu)榈唾Y源消耗、低碳排放、低環(huán)境污染、高綜合效應(yīng)的“三低一高”集約型模式。城市政府要摒棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所倡導(dǎo)的高碳發(fā)展思想，加強(qiáng)城市環(huán)境治理能力建設(shè)，健全依法決策機(jī)制，對(duì)涉及市民環(huán)境權(quán)益的重大事項(xiàng)，嚴(yán)格執(zhí)行公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體決策等法定制度。

（二）城市政治生態(tài)民主化

隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市民政治參與意識(shí)不斷增強(qiáng)，市民參政是人民當(dāng)家作主的表現(xiàn)，良好的城市政治生態(tài)環(huán)境能夠保證城市的全面發(fā)展?，F(xiàn)代城市政治是一種權(quán)利政治，以尊重市民主體地位為出發(fā)點(diǎn)，更加注重市民在各個(gè)方面權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，保障市民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參政權(quán)和監(jiān)督政府的權(quán)利。城市政府要走出傳統(tǒng)的“管制”思維意識(shí)，構(gòu)建與政治生態(tài)客體平等相處的新的政治思維模式。現(xiàn)代城市政治是一種協(xié)商政治，城市政府與市民對(duì)城市政治、經(jīng)濟(jì)和利益分割問(wèn)題通過(guò)廣泛的談判和協(xié)商達(dá)成基本共識(shí)和認(rèn)同，以增強(qiáng)公共政策制定的透明度和公眾參與度，實(shí)現(xiàn)民主決策的公開(kāi)、公正和透明化；現(xiàn)代城市政治是一種平面政治，政治生態(tài)體系中權(quán)力主體的唯一性正在被權(quán)力主體多元化所替代，公民、私營(yíng)企業(yè)、社會(huì)組織等正和政府一起成為權(quán)力主體。

（三）城市科技生態(tài)信息化

當(dāng)今社會(huì)，以計(jì)算機(jī)和通信技術(shù)為核心的現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)與信息技術(shù)迅猛發(fā)展，在物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)的支撐下，形成了一種新型信息化的城市形態(tài)，被稱(chēng)為“智慧城市”。建設(shè)“智慧城市”，是在城市的環(huán)境、科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域，在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、服務(wù)等層面，運(yùn)用各種信息和通信手段將城市的信息資源加以整合利用的智能化城市信息系統(tǒng)?！爸腔鄢鞘小笔菑慕鉀Q城市實(shí)際問(wèn)題入手，提供全新的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化服務(wù)，智慧地規(guī)劃和治理城市，合理地配置城市資源，優(yōu)化城市宜居環(huán)境，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展，最終增強(qiáng)市民的幸福感?！爸腔鄢鞘小笔浅鞘鞋F(xiàn)代化進(jìn)程的必然趨勢(shì)，它要求城市政府建立精細(xì)化、動(dòng)態(tài)化的全方位社會(huì)治理模式，實(shí)現(xiàn)由被動(dòng)管理型向主動(dòng)服務(wù)型，由單一封閉管理向多元的開(kāi)放的互動(dòng)的治理狀態(tài)轉(zhuǎn)變，從而推動(dòng)城市治理的現(xiàn)代化、民主化、公開(kāi)化和高效化。endprint

三、良法善治是城市治理現(xiàn)代化的必然選擇

良法善治是通過(guò)良法這一客觀公正的規(guī)范實(shí)現(xiàn)對(duì)城市社會(huì)生活和社會(huì)關(guān)系的全面調(diào)整，能夠避免主觀價(jià)值評(píng)判。良法善治城市是一種宏觀的城市治理方略，在城市治理中不僅要遵循良法，也要體現(xiàn)善治，強(qiáng)調(diào)法律在城市治理中占據(jù)主導(dǎo)地位。無(wú)論是城市政府還是市民都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，城市各項(xiàng)工作的開(kāi)展都必須依法進(jìn)行，才能實(shí)現(xiàn)城市善治。

（一）立良法能夠完善城市治理體系

法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。城市治理首先要做到事事有法可依，人人知法守法。國(guó)家賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，為地方城市破解城市發(fā)展難題，打破前進(jìn)瓶頸提供了有力的法律工具。在維護(hù)國(guó)家法律的前提下建立健全地方城市治理所需要的法治規(guī)范體系，使各項(xiàng)城市事務(wù)的治理做到有法可依，特別是國(guó)家法律法規(guī)還沒(méi)有觸及的領(lǐng)域，需要圍繞地方城市各項(xiàng)建設(shè)中新出現(xiàn)的縫隙建立規(guī)章制度去規(guī)定、填補(bǔ)和解決。在地方立法的實(shí)踐中可以立足本地方實(shí)際，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、開(kāi)門(mén)立法，體現(xiàn)地方特色。需要克服部門(mén)利益化的沖動(dòng)，拓寬社會(huì)公眾參與立法的有效途徑，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾和各方面參與立法的積極性，使立法的過(guò)程成為傾聽(tīng)民聲、了解民意、凝聚民心、匯集民智的過(guò)程，確保立法既具有堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)，又具有實(shí)踐基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)，使得制定的法規(guī)規(guī)章具有針對(duì)性和可操作性，從而有效解決城市治理中遇到的難點(diǎn)和問(wèn)題。

（二）良法善治能夠提升城市治理能力

良法善治回應(yīng)著公平正義的市民訴求，激發(fā)著城市發(fā)展的前進(jìn)動(dòng)力，是現(xiàn)代城市治理的題中之義。城市治理良法善治模式符合我國(guó)城市發(fā)展的實(shí)際情況，是全面依法治國(guó)的治國(guó)基本方略在城市治理中的具體體現(xiàn)。目前我國(guó)部分城市發(fā)展正處于矛盾問(wèn)題集中的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，社會(huì)訴求不斷提升，綜合治理難度增加，過(guò)分追求短期效果以及強(qiáng)勢(shì)政府主導(dǎo)的治理方式嚴(yán)重降低了城市治理能力。城市治理良法善治模式重視法治在城市治理中的關(guān)鍵作用，將法治貫穿于市民參與城市建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，確保城市各項(xiàng)工作法治化，能夠突破現(xiàn)有治理體制制約，不斷提升城市治理能力。同時(shí)可以總結(jié)城市基層法治治理改革經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將一些典型和可復(fù)制的地方法治治理經(jīng)驗(yàn)向全國(guó)推廣，通過(guò)法治的形式沉淀下來(lái)固化成為規(guī)范性制度。良法善治程度是現(xiàn)代城市治理能力高低的一個(gè)重要衡量指標(biāo)，城市治理要努力營(yíng)造法治環(huán)境，提升依法治市水平，探索出一條通過(guò)法治帶動(dòng)治理能力提升的現(xiàn)代城市治理良法善治新模式。

（三）良法善治能夠走出“低效率城市治理困境”

城市政府主導(dǎo)型治理模式是一種與良法善治模式相沖突的治理模式，這種治理方式不注重調(diào)查研究而是憑主觀判斷，雖然見(jiàn)效快、成本低，但是具有很大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，與現(xiàn)代社會(huì)倡導(dǎo)的有限政府、服務(wù)政府不符。城市治理若沒(méi)有良法善治做支撐，失去了民眾支持，是不可持續(xù)的，長(zhǎng)此以往會(huì)陷入“低效率城市治理困境”?，F(xiàn)代城市治理良法善治模式是城市治理的高級(jí)和高效率模式，一批具有良法善治意識(shí)、高度責(zé)任感和強(qiáng)烈民主精神的城市治理人才成為高素質(zhì)治理主體，在城市治理中遵循良法善治，并善于利用民間力量提高城市治理的質(zhì)量和水平。良法善治有利于減少市政決策的失誤和監(jiān)督相關(guān)部門(mén)的行政行為，促進(jìn)城市的政治建設(shè)，最終走出“低效率城市治理困境”。

[責(zé)任編輯：龐芳洲]endprint