相對(duì)集中行政處罰權(quán)行使中的依法行政問(wèn)題探析

呂中誠(chéng)

[摘要]相對(duì)集中行政處罰權(quán)作為《行政處罰法》設(shè)立的一項(xiàng)重要制度，對(duì)解決行政處罰領(lǐng)域存在的職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰等問(wèn)題具有重大意義。地方各級(jí)人民政府進(jìn)行相應(yīng)的執(zhí)法實(shí)踐，取得了較為顯著的成效。但實(shí)踐中依然存在超越職權(quán)等行為，有違依法行政的基本原則。文章認(rèn)為，應(yīng)時(shí)刻以依法行政原則為指導(dǎo)，注重部門(mén)間的執(zhí)法協(xié)調(diào)配合和執(zhí)法信息的互通共享，確保相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行使符合依法行政的要求。

[關(guān)鍵詞]相對(duì)集中行政處罰權(quán)；依法行政；執(zhí)法協(xié)調(diào)

一、一則關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)爭(zhēng)議的案例

（一）案情簡(jiǎn)介

某縣政府為相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)，設(shè)立了行政執(zhí)法局。該局在日常執(zhí)法檢查中，發(fā)現(xiàn)某酒吧未報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表擅自進(jìn)行裝飾裝修，安裝隔音設(shè)施，遂根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條的規(guī)定，向該酒吧作出《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《責(zé)改決定書(shū)》），并同時(shí)對(duì)該酒吧罰款人民幣10萬(wàn)元。酒吧不服，向該縣政府申請(qǐng)行政復(fù)議，縣政府作出了維持決定。之后酒吧以行政執(zhí)法局無(wú)權(quán)作出《責(zé)改決定書(shū)》以及處罰過(guò)重為由向法院提起訴訟，要求法院撤銷(xiāo)行政執(zhí)法局的《責(zé)改決定書(shū)》及其罰款。

（二）本案爭(zhēng)議的問(wèn)題

該案雖然最后以行政執(zhí)法局改為對(duì)酒吧處罰5萬(wàn)元，酒吧撤訴而結(jié)案，但卻折射出作為深化行政管理體制改革重要途徑之一的相對(duì)集中行政處罰權(quán)，在執(zhí)法實(shí)踐中面臨的如何嚴(yán)格堅(jiān)持依法行政的問(wèn)題。本案的關(guān)鍵是行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法局是否有權(quán)作出《責(zé)改決定書(shū)》；行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中如何與其他有關(guān)職能部門(mén)相互銜接以確保依法行政。本文將從依法行政的視角對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行分析。

二、關(guān)于相對(duì)行政處罰權(quán)中依法行政的法律分析

（一）行政執(zhí)法局是否有權(quán)作出《責(zé)改決定書(shū)》

依法行政是行政法的基本原則之一，也是其首要的原則。基本含義是指政府的一切行政行為應(yīng)依法而為，受法之拘束。依法行政要求政府要依法的明文規(guī)定行政，這里的“法”，包括《憲法》以及各法律、法規(guī)和規(guī)章。也就是說(shuō)，政府的行政行為必須有法的明確規(guī)定，即法無(wú)明文規(guī)定不可為。前述案例中的行政執(zhí)法局是該縣政府根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定（國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）和所在省政府對(duì)應(yīng)的文件而設(shè)立，集中行使該縣20多個(gè)職能部門(mén)的行政處罰權(quán)。那么，該行政執(zhí)法局是否有權(quán)作出案例中的《責(zé)改決定書(shū)》呢？答案是否定的，理由如下：

首先，該行政執(zhí)法局職權(quán)范圍中并不包含責(zé)令改正。該行政執(zhí)法局行政職權(quán)的主要依據(jù)是《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定、《決定》和所在省政府的對(duì)應(yīng)文件。該縣政府在設(shè)立該執(zhí)法局的文件中規(guī)定了其主要職責(zé)，其中關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的職責(zé)是“行使水體、大氣、土壤、噪聲、光、惡臭、固體廢物、化學(xué)品、機(jī)動(dòng)車(chē)等環(huán)境保護(hù)方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)（含相應(yīng)的行政監(jiān)督檢查權(quán)）及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)（僅包含實(shí)施行政強(qiáng)制措施）。”毫無(wú)疑問(wèn)，該執(zhí)法局所擁有的行政處罰權(quán)是有法定依據(jù)的，也有行使行政處罰權(quán)所必須的行政監(jiān)督檢查權(quán)（包括必要時(shí)為保全證據(jù)而采取的行政強(qiáng)制措施），因?yàn)樾姓O(jiān)督檢查是實(shí)施行政處罰的前提，是行政處罰程序必不可少的一部分。從一定程度上說(shuō)，行政監(jiān)督檢查權(quán)和相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)是附屬于行政處罰權(quán)的。行政處罰權(quán)集中之后，原有關(guān)行政機(jī)關(guān)為履行行政處罰權(quán)而具有的行政監(jiān)督檢查權(quán)和相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施權(quán)也當(dāng)然隨之轉(zhuǎn)移，不可能也不應(yīng)當(dāng)將行政處罰權(quán)和與此直接相關(guān)的行政監(jiān)督檢查權(quán)、行政強(qiáng)制措施權(quán)人為地割裂開(kāi)來(lái)。那么，責(zé)令改正是否屬于行政監(jiān)督檢查的范疇呢？根據(jù)《行政處罰法》第三十六條及第三十七條的規(guī)定可知，與行政處罰相應(yīng)的監(jiān)督檢查目的是收集實(shí)施行政處罰所必須的證據(jù)，責(zé)令改正顯然不是行政監(jiān)督檢查，也不是行政處罰，而是一種行政命令。國(guó)務(wù)院法制辦秘書(shū)行政司根據(jù)《行政處罰法》第二十三條的規(guī)定，在《關(guān)于“責(zé)令限期拆除”是否是行政處罰行為的答復(fù)（國(guó)法秘函[2000]134號(hào)）》中已明確其不屬于行政處罰，即責(zé)令改正是行政主體對(duì)特定行政相對(duì)人作出的一種行政命令。環(huán)保部的《環(huán)境行政處罰辦法》第十一、第十二條也明確將其規(guī)定為行政命令。行政法上的行政命令是指行政主體依法要求行政相對(duì)人為或不為一定行為（作為或者不作為）的意思表示，是行政行為的一種形式。因此，案例中行政執(zhí)法局的職權(quán)范圍中是不包含責(zé)令改正違法行為這種行政命令權(quán)的。

其次，法律已經(jīng)明確將責(zé)令改正違法行為的權(quán)力賦予環(huán)保部門(mén)的前提下，行政執(zhí)法局不可越俎代庖。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第六十一條的規(guī)定，責(zé)令停止建設(shè)作為責(zé)令改正的一種形式，有權(quán)作出的機(jī)關(guān)是“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)”，修訂前的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條則明確規(guī)定責(zé)令停止建設(shè)的權(quán)力屬于“有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)”。2016年9月1日起開(kāi)始實(shí)施的新《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》更是將責(zé)令停止建設(shè)的權(quán)力直接賦予了“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)”。對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》而言，新修訂的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》既是新法，又是特別法，應(yīng)該優(yōu)先適用。因此，環(huán)境影響評(píng)價(jià)法中責(zé)令停止建設(shè)的權(quán)力專(zhuān)屬于“縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)”（海洋工程建設(shè)項(xiàng)目除外），故該行政執(zhí)法局是無(wú)權(quán)作出《責(zé)改決定書(shū)》的。2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》在“依法行政的基本要求”項(xiàng)目下也明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行；沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定?！憋@然，該行政執(zhí)法局作出《責(zé)改決定書(shū)》的行為屬于超越職權(quán)的行為，根據(jù)《行政訴訟法》第七十條的規(guī)定，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。

由此可見(jiàn)，相對(duì)集中行政處罰權(quán)的部門(mén)在執(zhí)法實(shí)踐中不能忽視依法行政的基本原則。沒(méi)有法定依據(jù)擅自行使屬于其他部門(mén)的法定權(quán)力，勢(shì)必會(huì)打亂法定的部門(mén)分工，破壞既定的法律秩序，進(jìn)而在行政管理與行政執(zhí)法上造成混亂，這是嚴(yán)重違反依法行政原則的。endprint

（二）集中行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)與其他有關(guān)部門(mén)間的協(xié)調(diào)配合

《行政處罰法》設(shè)立相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度的目的，是欲解決職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰等問(wèn)題。根據(jù)《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，實(shí)施行政處罰的同時(shí)，必須要糾正違法行為。而許多單行法律又將糾正違法行為的職權(quán)授予了專(zhuān)門(mén)的部門(mén)來(lái)行使，因此，將原來(lái)其他職能部門(mén)所擁有的行政處罰權(quán)集中交由一個(gè)機(jī)關(guān)行使，該機(jī)關(guān)不可能僅僅對(duì)違法行為者施以行政處罰就了事，必然不可避免地與原職能部門(mén)在行政處罰和糾正違法行為等方面進(jìn)行協(xié)調(diào)配合?？梢哉f(shuō)，集中行使行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)與原職能部門(mén)的協(xié)調(diào)配合既是實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的重要環(huán)節(jié)，也是依法行政的必然要求。《決定》明確指出，“要通過(guò)各層次的配套制度建設(shè)，明確集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)與其他有關(guān)部門(mén)之間的職責(zé)權(quán)限，完善集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)與其他有關(guān)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制?！边@種協(xié)調(diào)配合機(jī)制主要包括執(zhí)法協(xié)調(diào)制度、部門(mén)協(xié)調(diào)配合制度和信息互通制度等。

1.建立并完善執(zhí)法協(xié)調(diào)制度

執(zhí)法協(xié)調(diào)的主體應(yīng)為本級(jí)人民政府的法制機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)的主要內(nèi)容包括建立定期的聯(lián)席會(huì)議制度，相互溝通執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，商討解決的辦法；協(xié)調(diào)和化解執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)的爭(zhēng)議和矛盾；對(duì)在執(zhí)法協(xié)調(diào)中各部門(mén)的工作定期予以評(píng)價(jià)并與部門(mén)負(fù)責(zé)人的考核掛鉤等等。

2.建立并完善部門(mén)協(xié)調(diào)配合制度

行使相對(duì)集中處罰權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)，一般應(yīng)交由其法制機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)在實(shí)施行政處罰過(guò)程中與其他部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)。比如上述案例中，從依法行政的角度出發(fā)，行政執(zhí)法局應(yīng)該是在發(fā)現(xiàn)酒吧未批先建的違法行為后，立即進(jìn)行調(diào)查取證，然后將取證情況通報(bào)給縣環(huán)保局，縣環(huán)保局根據(jù)行政執(zhí)法局調(diào)查取證的結(jié)果對(duì)酒吧作出《責(zé)改決定書(shū)》，同時(shí)行政執(zhí)法局可以依法對(duì)酒吧作出相應(yīng)的行政處罰。在此溝通協(xié)調(diào)的過(guò)程中，行政執(zhí)法局應(yīng)就擬作出的行政處罰所依據(jù)的事實(shí)和法律以及處罰的幅度與縣環(huán)保局進(jìn)行充分的溝通。事實(shí)上，該縣行政執(zhí)法局設(shè)立不到一年的時(shí)間里，在行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的過(guò)程中產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議時(shí)有發(fā)生，這與沒(méi)有建立起行之有效的部門(mén)協(xié)調(diào)制度也有很大的關(guān)系。

3.建立并完善信息互通共享制度

行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)應(yīng)與其他有關(guān)職能部門(mén)建立暢通的執(zhí)法信息互通共享渠道和平臺(tái)，對(duì)各自執(zhí)法過(guò)程中獲取的信息做到互通共享，這樣不僅能夠有效避免重復(fù)執(zhí)法等情況，還能提高相對(duì)集中行政處罰權(quán)的執(zhí)法效率。比如就大氣污染防治來(lái)說(shuō)，環(huán)保部門(mén)可以將其轄區(qū)內(nèi)排污許可證的發(fā)放情況、大氣污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)、重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)以及監(jiān)管的方式等在信息平臺(tái)上予以公布，這樣，行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)在執(zhí)法檢查中就可以對(duì)相關(guān)的行政相對(duì)人是否違法作出初步的判斷，然后經(jīng)過(guò)調(diào)查取證并及時(shí)與環(huán)保部門(mén)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)依法作出相應(yīng)的行政行為。這不僅符合依法行政的要求，而且執(zhí)法效果也是顯而易見(jiàn)的。

三、結(jié)語(yǔ)

行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須牢記依法行政的原則，明確執(zhí)法權(quán)限，做好與其他職能部門(mén)的執(zhí)法協(xié)調(diào)，以確保行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)時(shí)不偏離依法行政的軌道，最大限度地實(shí)現(xiàn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)的制度價(jià)值。

[責(zé)任編輯：農(nóng)媛媛]endprint