檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度訴前程序研究

摘 要 檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度是一項(xiàng)全新的試點(diǎn)制度，本文通過分析訴前程序應(yīng)遵循的基本原則，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的程序及相關(guān)公益訴訟試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，試構(gòu)建我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度中訴前程序體系，完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)。

關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 訴前程序

作者簡介：任晟緣，天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院監(jiān)察科干警。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.059

最高人民檢察院下發(fā)《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（下稱《實(shí)施辦法》），對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化與規(guī)范。但目前對于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴前程序仍然沒有系統(tǒng)、具體的規(guī)定，本文將從檢察機(jī)關(guān)視角，通過分析建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序的必要性、訴前程序設(shè)立應(yīng)遵循的原則，試構(gòu)建我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度中訴前程序體系。

一、建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序的必要性

（一）防止檢察權(quán)過度介入私法領(lǐng)域

在民事訴訟中，民事法律關(guān)系所涉及的大多為當(dāng)事人意思自治的范圍，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人充分行使“自治權(quán)”，決斷自身的權(quán)益歸屬，作為糾紛的最終主宰，實(shí)現(xiàn)高度的意思自治。公權(quán)力對此應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為最大限度的包容，盡可能避免過多干預(yù)。在民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循司法是救濟(jì)程序的最后關(guān)口的原則，保持檢察權(quán)力行使的謙抑性，當(dāng)國家和社會(huì)公共利益被侵害后，應(yīng)該首先由被侵害利益或負(fù)有相關(guān)責(zé)任的主體，積極尋找并訴諸救濟(jì)措施，檢察權(quán)應(yīng)保持審慎和謙抑，減少國家干預(yù)，以免偏離檢察權(quán)的定位，違背訴訟規(guī)律。

（二）提高對行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督效率

行政公益訴訟的目的是通過訴訟，有效地防止、修正行政機(jī)關(guān)因不作為或亂作為給公共利益帶來的損害，從而督促行政機(jī)關(guān)合法、合理行政。其終極目的在于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的行政行為，有效保障公共利益，而并不是為了進(jìn)行訴訟。因此必要對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟做出限制和規(guī)范，促使通過非訴的手段解決矛盾，從而有效避免出現(xiàn)濫訴行為，影響行政執(zhí)法行為的有效性；同時(shí)也給予行政機(jī)關(guān)糾正違法行為的時(shí)間，維護(hù)其形象，提高對行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督效率。

（三）是節(jié)約司法資源的有效辦法

進(jìn)行公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)和民事侵權(quán)責(zé)任主體、行政機(jī)關(guān)糾結(jié)于訴訟中，涉及民事主體、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等有關(guān)各方，在一定程度上消耗司法資源，會(huì)造成對國家公共資源的浪費(fèi)。需要通過訴前程序確定是否真正有必要由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟，在竭盡其他救濟(jì)途徑之后，檢察機(jī)關(guān)再提起訴訟，避免盲目過早介入訴訟，減少對社會(huì)資源和司法資源的浪費(fèi)。因此，可以說設(shè)置訴前程序是節(jié)約司法資源的有效措施。

二、公益訴訟訴前程序制定應(yīng)遵循的原則

（一）公益目的原則

公益訴訟是為了防止一些機(jī)關(guān)和組織、個(gè)人為了一己私利而致他人權(quán)益而不顧，對公共利益造成侵害這種行為的發(fā)生，促進(jìn)社會(huì)秩序向良好的狀態(tài)發(fā)展，所要維護(hù)的是公共利益，追求社會(huì)公平、正義。因此，在制定檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟訴前程序相關(guān)制度時(shí)，也要秉承這一原則，即堅(jiān)持公益目的原則，無論在民事公益訴訟還是在行政公益訴訟中，都要從公共利益目的出發(fā)，本著維護(hù)公共利益的終極目的，以保護(hù)公共利益作為制度設(shè)計(jì)的指南，這樣才能真正實(shí)現(xiàn)公益訴訟的自身價(jià)值。

（二）有限干預(yù)原則

這項(xiàng)原則主要適用于民事公益訴訟中。檢察機(jī)關(guān)代表著國家公權(quán)力，要避免發(fā)生利用公權(quán)力干涉民事糾紛之嫌，緊緊把握住有限干預(yù)這個(gè)基本原則。要在堅(jiān)持維護(hù)公益的前提下，充分發(fā)揮其他組織和個(gè)人的作用，盡量避免自身介入其中。

（三）訴訟效率原則

美國著名學(xué)者和法官波斯納主張，正義的第二種涵義，也許是最普通的涵義是效率。 澳大利亞謝勒法官提出，司法效率是司法權(quán)的孩子，又是及時(shí)公正的父母。 在某種程度上，訴訟效率可以說是衡量一個(gè)國家訴訟制度科學(xué)與否的一個(gè)重要尺度。檢察機(jī)關(guān)行使公益訴權(quán)是為了實(shí)現(xiàn)對社會(huì)公益的司法救濟(jì)，同樣也應(yīng)當(dāng)規(guī)避免的問題。在公益訴訟工作中，秉持效率原則既符合公益訴訟的自身性質(zhì)、對公益保護(hù)的迫切性要求，又有利于訴訟經(jīng)濟(jì)化，盡快實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)和諧的目標(biāo)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，追求訴訟效率應(yīng)定其救濟(jì)權(quán)的效率原則，在制定公益訴訟訴前程序中注重遵守訴訟效率原則，對于各項(xiàng)訴前程序進(jìn)行嚴(yán)格的時(shí)間、方式、成本規(guī)定，有利于督促檢察機(jī)關(guān)及時(shí)行使權(quán)力，促使行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、個(gè)人等各參與方勤于履責(zé)，避免拖延，減輕訴累。

三、我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度中訴前程序分析

（一）督促程序

在我國最高人民檢察院發(fā)布的《方案》中對督促程序有明確規(guī)定。督促程序的建立一方面促進(jìn)了機(jī)關(guān)組織團(tuán)體等享有訴權(quán)的主體起訴的積極性，另一方面也給予行政機(jī)關(guān)糾正違法行為的時(shí)間，避免司法資源的無謂浪費(fèi)。督促程序在司法實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，是最為常見的模式。

（二）支持起訴

在民事公益訴訟實(shí)踐中，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)為了維護(hù)國家、社會(huì)和人民權(quán)益，針對危害國家和社會(huì)公共利益、造成國有資產(chǎn)流失的案件支持起訴，積累了很多支持起訴實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。如在本次檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)中，2015年12月，江蘇省徐州市檢察院支持中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)對5件案件提起環(huán)境民事公益訴訟，2016年6月，徐州市中級(jí)法院對其中3起作出一審判決，另外2起達(dá)成調(diào)解協(xié)議，達(dá)到了良好的社會(huì)效果和法律效果，受到了社會(huì)各界的充分肯定。

（三）通知程序

在提起公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)可以向行為人發(fā)出改正通知。侵害公益行為人收到書面通知后，超過規(guī)定期限未停止侵害行為并進(jìn)行補(bǔ)救的，檢察機(jī)關(guān)再向人民法院提起公益訴訟。在通知程序中，檢察建議書中要盡可能詳細(xì)地對檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)的對方損害社會(huì)公共利益的事實(shí)進(jìn)行描述，提供基本證據(jù)材料，對侵害公益行為人提出停止侵害、恢復(fù)原狀及采取補(bǔ)救措施等具體要求，并明確表示如果行為人逾期未采取措施，將提起訴訟。公益訴訟前置程序可以有效避免行為在其可能未意識(shí)到危害行為的情況下盲目被動(dòng)進(jìn)入訴訟程序，可以使問題迅速得到解決，兼顧公正與效率。endprint

四、我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度中訴前程序的構(gòu)建

訴前程序的設(shè)置是為了設(shè)定緩沖期，由行為人或者由國家機(jī)關(guān)不經(jīng)訴訟對違法行為予以糾正。同時(shí)，也對檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入公益訴訟程序進(jìn)行控制，防止濫訟，避免檢察機(jī)關(guān)過多干預(yù)司法領(lǐng)域，節(jié)約司法資源。筆者認(rèn)為，某些行為如環(huán)境侵權(quán)歸根結(jié)底都會(huì)涉及到國家機(jī)關(guān)行政執(zhí)法，分類設(shè)置會(huì)提高訴訟成本，違背效率原則。因此，不宜采用直接訴訟模式。

如前文所述，關(guān)于訴前程序目前法律上沒有具體系統(tǒng)的規(guī)定，僅在我國最高人民檢察院發(fā)布的《方案》中提及，亟待將相關(guān)立法完善工作列入議事日程。訴前程序作為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度中的一項(xiàng)，沒有必要單獨(dú)進(jìn)行規(guī)定。筆者認(rèn)為，具體可采取以下方式予以規(guī)定：一是修改《人民檢察院組織法》，明確授予檢察機(jī)關(guān)“對于損害公共利益的行為提起民事、行政公益訴訟”的職權(quán)；二是修改相關(guān)法律，分別在概括規(guī)定檢察機(jī)關(guān)提起民事、行政公益訴訟的主體地位、適用范圍、訴訟程序等內(nèi)容，并應(yīng)對訴前程序有所提及；三是制定《公益訴訟法》，將公益訴訟的司法體制、機(jī)制、原則、制度及包括訴前程序在內(nèi)的各種程序做出系統(tǒng)詳細(xì)規(guī)定。

在《公益訴訟法》中，具體程序要分類規(guī)定。對于民事公益訴訟，要確定有無適格的訴訟主體，在有適格主體的情況下，進(jìn)入督促程序，通過檢察建議等形式，督促其提起民事公益訴訟；如果沒有適格主體，或經(jīng)過督促，適格主體怠于行使訴權(quán)，進(jìn)入通知程序，向侵權(quán)行為人發(fā)出檢察建議書進(jìn)行通知，要求其停止侵害并進(jìn)行補(bǔ)救，如未得到答復(fù)，可以提起公益訴訟。

如果適格主體獨(dú)立進(jìn)行訴訟存在實(shí)際困難，檢察機(jī)關(guān)可以以支持起訴方式介入公益訴訟，實(shí)現(xiàn)對公益權(quán)的保護(hù)。法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在收到督促起訴的檢察建議后一定時(shí)間內(nèi)（以30日或更短為宜）向檢察機(jī)關(guān)書面進(jìn)行回復(fù)，明確提出支持起訴的請求，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為符合提起支持起訴程序的條件，即可進(jìn)入支持起訴程序。在支持起訴過程中，檢察院可依法協(xié)助調(diào)查取證、委托專家進(jìn)行評估、出具公益訴訟專家輔助人意見、完善并提供證據(jù)材料等。對于行政公益訴訟，首先要設(shè)立督促程序。如果在規(guī)定的期限內(nèi)行政機(jī)關(guān)仍然拒不糾正違法行為或不履行法定職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)即向法院提起環(huán)境行政公益訴訟。

注釋：

[美]理查德·A·波斯納著.蔣兆康，等譯.法律的經(jīng)濟(jì)分析.中國大百科全書出版社.1997.31.

[澳]謝勒.公正與效率的價(jià)值//曹建明主編.公正與效率的法理研究.人民法院版社.2002.572.endprint