農(nóng)村地區(qū)占用耕地耕作層土壤剝離再利用的探索與思考

徐勇

近年來(lái)，隨著城市建設(shè)的加速，占用耕地建設(shè)不可避免，而耕地耕作層是寶貴土壤資源，是農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效的基礎(chǔ)。對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地30～50cm耕作層進(jìn)行剝離、并將已剝離的耕作土用于補(bǔ)充耕地、土地復(fù)墾項(xiàng)目的表層覆蓋，以及對(duì)中低產(chǎn)田土壤改良，是落實(shí)耕地保護(hù)制度，確保18億畝耕地紅線的重要舉措施。為積極探索耕地保護(hù)方式，提高新增耕地的質(zhì)量，近年來(lái)，寧國(guó)市開(kāi)展了優(yōu)質(zhì)耕地耕作層土壤剝離再利用探索實(shí)踐，取得顯著成效。

一、寧國(guó)市耕作層剝離再利用現(xiàn)狀

1、企業(yè)試水階段：安徽金光土地開(kāi)發(fā)公司是一家從事補(bǔ)充耕地、城鄉(xiāng)土地增減掛鉤工作的專業(yè)公司。2011年，該公司順應(yīng)時(shí)代要求，敏銳捕捉到耕地質(zhì)量等級(jí)是未來(lái)占用土地建設(shè)的先決條件，同時(shí)結(jié)合業(yè)務(wù)需要，在全省率先對(duì)農(nóng)村拆舊地塊復(fù)墾再造耕地，并覆蓋已剝離的耕作土，大大提高了補(bǔ)充耕地質(zhì)量。由于補(bǔ)充耕地質(zhì)量提高，有專業(yè)農(nóng)林公司進(jìn)行了承包經(jīng)營(yíng)，既增加了該公司流轉(zhuǎn)收入，也減少了該公司管理費(fèi)用支出，杜絕二次拋荒。

2、政府推動(dòng)階段：2012年，寧國(guó)市被安徽省確定為“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地使用制度改革試點(diǎn)”縣市，探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)、構(gòu)建耕地保護(hù)新機(jī)制、創(chuàng)新土地管理方式。其中耕作層剝離再利用作為寧國(guó)市委、市政府確定的構(gòu)建耕地保護(hù)重要內(nèi)容。由于安徽金光土地開(kāi)發(fā)公司已嘗試部分已征優(yōu)質(zhì)耕地耕作層進(jìn)行剝離再利用，為了加大此項(xiàng)工作市場(chǎng)引領(lǐng)作用，2013年，市政府通過(guò)公開(kāi)出讓的方式將65畝建設(shè)用地出讓給金光公司，用于剝離耕作土倉(cāng)儲(chǔ)、交易、中轉(zhuǎn)等，同時(shí)從事補(bǔ)充耕地的測(cè)土配方，并按照測(cè)土配方的要求進(jìn)行改良。通過(guò)市場(chǎng)方法用于土地復(fù)墾、綠化用土和低產(chǎn)田改造。

3、2013年出臺(tái)了《寧國(guó)市耕作層土壤剝離再利用工作實(shí)施意見(jiàn)》，明確了建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地進(jìn)行表土剝離再覆蓋使用的范圍、實(shí)施主體、程序及具體要求，建立了一套從優(yōu)良耕作層土壤剝離、存儲(chǔ)、轉(zhuǎn)運(yùn)、覆土再利用等全過(guò)程的工作機(jī)制，并要求在全市范圍內(nèi)推廣實(shí)施。要求園區(qū)建設(shè)占用耕地的耕作層只要沒(méi)有被污染的必須剝離再利用，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地面積超過(guò)3畝的，也要進(jìn)行表土剝離再覆蓋使用。剝離的優(yōu)質(zhì)耕地表土用于新增耕地的提升質(zhì)量、中低產(chǎn)田改造以及其他農(nóng)用地改良。

二、開(kāi)展耕作層剝離利用的必要性

就目前的發(fā)展?fàn)顟B(tài)而言，耕地是保障廣大農(nóng)民的基本生活重要來(lái)源，當(dāng)前寧國(guó)市的大部分農(nóng)村地區(qū)都還沒(méi)有建設(shè)完全可靠的農(nóng)村地區(qū)土地耕作社會(huì)保障體系，無(wú)法對(duì)當(dāng)?shù)氐母仄鸬綄?shí)質(zhì)性的管理和制約作用。尤其是城市建設(shè)加速，非農(nóng)建設(shè)占用耕地不可避免，國(guó)家已經(jīng)明文要求建設(shè)占用耕地需要補(bǔ)充面積相同、耕地等級(jí)相當(dāng)，嚴(yán)禁“占用優(yōu)質(zhì)耕地補(bǔ)充劣質(zhì)耕地”現(xiàn)象，從政策上要求需要耕作層剝離再利用。

由于寧國(guó)市的實(shí)際地形、地貌以及地條件，優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量都有限，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地資源基本都分布在城鎮(zhèn)周邊，優(yōu)質(zhì)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量都有限，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地資源基本都分布在城鎮(zhèn)周邊，而寧國(guó)市實(shí)施增減掛鉤補(bǔ)充耕地，以及開(kāi)發(fā)新增耕地位置都較為偏遠(yuǎn)，補(bǔ)充耕地達(dá)到被占用耕地的肥力還需要相應(yīng)的措施，這也彰顯寧國(guó)市的耕地資源的珍貴。為了推動(dòng)寧國(guó)市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)資源保障，寧國(guó)市在省相關(guān)部門(mén)指導(dǎo)下，已開(kāi)展被占用優(yōu)質(zhì)耕地表土剝離再覆蓋使用試點(diǎn)工作，這對(duì)土地利用的管理方式的創(chuàng)新，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、優(yōu)質(zhì)耕地表土剝離再覆蓋使用主要成效

1、保護(hù)了耕地資源

通過(guò)優(yōu)質(zhì)耕地表土剝離再覆蓋使用，提高了補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，最大限度保護(hù)了耕地，杜絕補(bǔ)充耕地因質(zhì)量不高、地理位置不佳而被拋荒現(xiàn)象，做到了建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地又補(bǔ)充質(zhì)量基本相等耕地，如河瀝街道營(yíng)盤(pán)補(bǔ)充耕地，胡樂(lè)777廠拆除補(bǔ)充耕地，基本做到新增土地產(chǎn)出不低于周邊耕地。

2、拓展了發(fā)展空間

寧國(guó)市作為山區(qū)縣市，符合要求補(bǔ)充耕地的資源十分有限，按照以往補(bǔ)充耕地模式，通過(guò)開(kāi)發(fā)能補(bǔ)充的耕地資源約2100畝，而采用優(yōu)質(zhì)耕地耕作土再利用補(bǔ)充耕地，可補(bǔ)充耕地面積12000畝以上，且質(zhì)量?jī)?yōu)于傳統(tǒng)模式補(bǔ)充耕地。

3、促進(jìn)了農(nóng)民增收由于使用了耕作土造地，有效避免了再造地“熟化”的時(shí)間，補(bǔ)充的耕地質(zhì)量達(dá)到了要求，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)成為可能，如河瀝溪街道營(yíng)盤(pán)補(bǔ)充的優(yōu)質(zhì)耕地流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)合作社，僅流轉(zhuǎn)費(fèi)用就達(dá)到6萬(wàn)元，同時(shí)合作社在農(nóng)忙時(shí)需要當(dāng)?shù)剞r(nóng)民務(wù)工，僅務(wù)工收入就超過(guò)40萬(wàn)元。既增加了農(nóng)民收入，又增加了勞務(wù)收入。

四、優(yōu)質(zhì)耕地表土剝離再覆蓋使用相關(guān)建議

1、加大宣傳力度

大部分人對(duì)優(yōu)質(zhì)耕地表土剝離再覆蓋使用工作，雖然認(rèn)同，但重視不夠，尤其是實(shí)際推進(jìn)中涉及資金、倉(cāng)儲(chǔ)、監(jiān)管、再利用等具體復(fù)雜問(wèn)題，多口頭重視，少深入行動(dòng)。

2、資金保障要多元化

寧國(guó)市對(duì)補(bǔ)充耕地采取的是“1萬(wàn)+0.5萬(wàn)”的獎(jiǎng)補(bǔ)模式，這種模式造地企業(yè)有利潤(rùn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有干勁。但優(yōu)質(zhì)耕地耕作層剝離增加了剝離、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、覆土費(fèi)用等支出，雖然大家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到耕作層剝離再利用是一項(xiàng)利國(guó)利民的事，但僅靠政府財(cái)力難以保證該項(xiàng)工作持續(xù)推進(jìn)，引進(jìn)社會(huì)資本參入耕作層剝離再利用市場(chǎng)化運(yùn)作，就能激發(fā)此項(xiàng)工程活力。寧國(guó)市采取“誰(shuí)用地、誰(shuí)剝離”的原則，基本保障了被占耕地耕作層有效剝離。

3、耕作層剝離再利用應(yīng)因地制宜

補(bǔ)充耕地覆蓋剝離耕作土應(yīng)注意覆土區(qū)域的坡度不超過(guò)6度，從而保證土水分不流失，保護(hù)土地資源，也減少了因?yàn)樗亮魇Ф鸬耐恋仄秸ㄙM(fèi)的成本。同時(shí)最佳效益的原則，根據(jù)補(bǔ)充耕地計(jì)劃，調(diào)節(jié)好需要?jiǎng)冸x耕作土的剝離時(shí)間，避免需要覆蓋耕作層的地方與剝離耕作層區(qū)域路程遠(yuǎn)，增加運(yùn)費(fèi)成本，影響耕作層剝離再利用。

4、后續(xù)管理要要重視

耕作層土壤剝離再利用不僅僅是高標(biāo)準(zhǔn)造地，更重要是高水平用地。如再分配給農(nóng)戶搞小農(nóng)種植，不僅效益低，且易拋荒，最好流轉(zhuǎn)給農(nóng)林產(chǎn)業(yè)公司經(jīng)營(yíng)，提高土地產(chǎn)出率。

（作者單位：242300安徽省寧國(guó)市自然資源和規(guī)劃局）