耕地耕作層資源保護(hù)利用的意義、問題和對策

余秋華，任文海，何 迅，胡群中，梁華東，劉 濤，李 晶，佀國涵

（1.湖北省耕地質(zhì)量與肥料工作總站，武漢 430070；2.湖北省農(nóng)業(yè)科學(xué)院植保土肥研究所，武漢 430064）

耕地是保障糧食安全的“要害”，耕作層是耕地的“精華”［1，2］。為了更好地掌握耕地耕作層資源保護(hù)利用的情況和存在的問題，分析研究強(qiáng)化耕作層資源保護(hù)利用的機(jī)制和途徑，本研究利用項(xiàng)目督導(dǎo)、田間指導(dǎo)、座談交流等機(jī)會，實(shí)地調(diào)研了部分農(nóng)戶、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)企業(yè)、市縣鄉(xiāng)三級農(nóng)技推廣人員等農(nóng)業(yè)從業(yè)者以及相關(guān)部門人員，查閱了大量文獻(xiàn)資料和報(bào)道，并就相關(guān)問題進(jìn)行了分析。

1 保護(hù)耕地耕作層土壤資源的重要性

1.1 保護(hù)耕地耕作層是“死守18 億畝耕地紅線”的實(shí)際要義

設(shè)置耕地紅線的目的是保證有足夠多的耕地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在耕地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，最直接利用的就是耕地耕作層。耕作層是長期受農(nóng)業(yè)耕作影響熟化而形成的耕地土壤表層，是耕地的精華、核心和質(zhì)量主體。國家“死守18 億畝耕地紅線”戰(zhàn)略，就是要保護(hù)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的紅線，其標(biāo)志性意義就是保護(hù)好耕地耕作層的數(shù)量和質(zhì)量。

1.2 耕地耕作層是寶貴的資源和財(cái)產(chǎn)

按照土壤平均容重1.30 g/cm3計(jì)算［3］，每公頃耕作層土壤總重量平均為260 萬kg。全國耕地質(zhì)量監(jiān)測數(shù)據(jù)的平均值［4］，耕作層土壤平均有機(jī)質(zhì)含量25.1 g/kg、全氮1.5 g/kg、堿解氮121.0 mg/kg、有效磷27.5 mg/kg、速效鉀121.4 mg/kg，每公頃耕作層土壤中有效態(tài)氮、磷、鉀和有機(jī)質(zhì)等養(yǎng)分含量，約相當(dāng)于含有120 t 精制有機(jī)肥料、7 500 kg 尿素、600 kg 過磷酸鈣和600 kg 硫酸鉀，相當(dāng)于含有價(jià)值約9 萬元的商品肥料。耕作層土壤還含有豐富的有效態(tài)硫、鈣、鎂、硼、鋅、錳、鐵、鉬、硅、鈉、硒等多種中量元素、微量元素和有益元素養(yǎng)分，以及豐富的腐殖酸、氨基酸、維生素等生命活性有機(jī)物質(zhì)體系［5］，因此，耕地耕作層就是一個(gè)豐富、全面的“養(yǎng)分寶庫”。被建設(shè)占用的耕地多數(shù)為城鎮(zhèn)周邊的高、中等質(zhì)量耕地，若按此養(yǎng)分價(jià)值估算，僅土壤養(yǎng)分價(jià)值就在30萬元/hm2以上。此外，耕作層土壤還含有數(shù)以億計(jì)、種以萬計(jì)、占地球絕大多數(shù)和較豐富的生物群落［6］，含有近乎完美的毛管、孔隙、顆粒和團(tuán)粒等土壤結(jié)構(gòu)系統(tǒng)［7］?？梢?，耕地耕作層就是一個(gè)“生命體”，好的耕作層被農(nóng)民稱為“熟土”，而較差的耕作層被稱為“生土”。

1.3 耕地耕作層難以再生

國內(nèi)外土壤科學(xué)家研究表明，在自然狀態(tài)下，土地形成1 cm 表層土壤需要100～400 年；土地自然形成可正常耕種的30 cm 厚沃土層，需要3 000～12 000年［8］。耕作層是幾代耕種者長期辛勤耕作，不斷改良和培肥，日積月累逐步演變、熟化而成，是難以再生的重要資源，是珍貴的歷史資產(chǎn)［9］。耕地耕作層一旦被掩埋或破壞，再生是一個(gè)非常漫長的過程。

2 耕地耕作層資源浪費(fèi)破壞現(xiàn)象長期存在

2.1 損毀耕地耕作層剝離再利用未到位

2017 年，中央重要媒體曝光河南省淅川縣移土培肥造假的問題，中央財(cái)政專項(xiàng)撥款19.94 億元，支持丹江口庫區(qū)淹沒的優(yōu)質(zhì)耕地耕作層剝離，用于改造中低產(chǎn)田，但是工程實(shí)施時(shí)，施工方卻偷工減料，將就近的、容易挖的生僵土和石頭翻上來，而未有效利用庫區(qū)優(yōu)質(zhì)耕作層肥土，導(dǎo)致部分優(yōu)質(zhì)耕作層土壤被長期淹沒在水位線以下；用非項(xiàng)目區(qū)耕層土壤進(jìn)行覆蓋的土壤，有機(jī)質(zhì)含量只有正常耕層土壤的35%～56%，肥力較低。

2.2 建設(shè)項(xiàng)目耕地耕作層剝離再利用未到位

2021 年10 月，第二輪第四批中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組作為典型案例，通報(bào)吉林省扶余市2018—2020 年有6 個(gè)項(xiàng)目占用黑土地，未實(shí)施表土剝離，造成黑土地壓覆、破壞，共計(jì)8.83 hm2。根據(jù)韓上等［10］的研究，耕層減少5 cm 處理，明顯降低了玉米-小麥輪作體系作物產(chǎn)量和N、P2O5、K2O 積累量，與原始耕層處理相比，分別下降了5.61%和8.31%、5.65%、18.38%。耕作層未剝離再利用，會使“肥土”變“瘦土”。

2.3 違法違規(guī)壓占、破壞耕地耕作層

2019—2020 年開展的湖北省“大棚房”問題專項(xiàng)整治工作，全省排查核實(shí)違法違規(guī)問題1 236 個(gè)、違規(guī)建筑及大棚1 574 個(gè)、面積381 hm2，這些大棚房基本都涉及耕作層壓占或破壞浪費(fèi)問題。

2.4 占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地耕作層質(zhì)量下降

2021 年湖北省公布第一批次補(bǔ)充耕地指標(biāo)交易結(jié)果，該批次共涉及52 宗補(bǔ)充耕地，總成交額37億元，涉及1 573 hm2耕地。提供方為浠水縣、竹山縣、房縣等地，2020 年耕地質(zhì)量平均等級大多在5 等左右。受讓方主要為武漢市各區(qū)，2020 年耕地質(zhì)量平均等級在4.25 等。僅從平均等級來看，占用耕地比補(bǔ)充耕地質(zhì)量等級高0.75 等。從實(shí)際來看，補(bǔ)充耕地質(zhì)量普遍低于所在縣域平均水平，占用耕地質(zhì)量普遍高于所在縣域平均水平。占補(bǔ)耕地質(zhì)量等級不平衡反映出耕作層質(zhì)量的下降。

3 造成耕地耕作層資源浪費(fèi)的原因分析

3.1 管理制度不健全

國家沒有制定出臺面向所有耕地的耕作層保護(hù)法律、法規(guī)和規(guī)章。《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，可以將占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或其他耕地的土壤改良，但并沒有強(qiáng)制性約束。相關(guān)法規(guī)僅對特定耕地耕作層剝離再利用進(jìn)行了明確，《中華人民共和國基本農(nóng)田保護(hù)條例》、2021年9 月1 日起施行的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》對占用永久基本農(nóng)田耕作層剝離再利用進(jìn)行規(guī)定；《中華人民共和國土地復(fù)墾條例》對擬損毀的耕地表土剝離再利用進(jìn)行規(guī)定，但這些法規(guī)缺少處罰條款；2022 年6 月通過的《中華人民共和國黑土地保護(hù)法》對建設(shè)項(xiàng)目占用黑土地的耕作層土壤剝離利用進(jìn)行規(guī)定，但具體辦法由四省區(qū)人民政府分別制定。

3.2 操作程序不完善

在管理層面，對耕作層保護(hù)利用資金的落實(shí)、監(jiān)管、使用沒有明確的具體辦法。在技術(shù)層面，原國土資源部2016 年發(fā)布實(shí)施了《耕作層土壤剝離利用技術(shù)規(guī)范》（TD/T 1048—2016），雖然解決了技術(shù)問題，但耕作層破壞的鑒定問題沒有國家層面的規(guī)范。2020 年，湖北省發(fā)布實(shí)施《耕地破壞程度鑒定》（DB42/T 1529—2019），雖然從省級層面進(jìn)行了技術(shù)界定，但國家層面的系統(tǒng)性、操作性規(guī)范仍缺位。

3.3 資金投入不充分

耕地耕作層剝離再利用以及相關(guān)的移土培肥工作普遍存在沒有專項(xiàng)資金、沒有列入預(yù)算或預(yù)算資金較少等問題。只有少數(shù)國家級大型項(xiàng)目占用的耕地，政府撥?？钸M(jìn)行了耕地耕作層的“移土培肥”工程，如“三峽工程”“南水北調(diào)工程”等?！叭龒{工程”國家投資實(shí)施耕作層剝離“移土培肥工程”，平均25 萬元/hm2?！澳纤闭{(diào)中線丹江口水庫加高工程”十堰市區(qū)域淹水的2 800 hm2耕地耕作層剝離“移土培肥”工程項(xiàng)目，平均28 萬元/hm2。而大部分中小型占地或整地項(xiàng)目由于沒有專項(xiàng)投資，部分耕作層只能任其掩埋、損毀、破壞或變質(zhì)。

3.4 工作成本處于高位

耕作層剝離再利用工程需經(jīng)過剝離區(qū)和回覆區(qū)土壤調(diào)查評價(jià)、編制剝離利用方案、剝離、運(yùn)輸、儲存、回覆6個(gè)環(huán)節(jié)。據(jù)報(bào)道［11］，每公頃耕地剝離30 cm厚表土層，運(yùn)到5 km 以外的項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行再利用，需耗費(fèi)約7 萬元。按照現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)規(guī)定，建設(shè)單位依法繳納耕地開墾費(fèi)后就已經(jīng)履行了補(bǔ)充耕地義務(wù)，要求用地單位再增加投入開展耕作層剝離再利用工作，推進(jìn)難度較大。同時(shí)，還存在剝離區(qū)與回覆區(qū)距離較遠(yuǎn)、剝土項(xiàng)目與用土項(xiàng)目有時(shí)間差、剝離區(qū)土壤與回覆區(qū)土壤類型不一致、土方臨時(shí)堆放場費(fèi)用與安全等多種實(shí)際困難［12］。

4 建立健全耕地耕作層資源保護(hù)再利用體制機(jī)制的對策

加強(qiáng)對耕作層保護(hù)利用的技術(shù)研究，已越來越受到相關(guān)部門的關(guān)注。2022 年7 月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部聯(lián)合通報(bào)6 起“大棚房”問題典型案例，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)采取“長牙齒”的硬措施，強(qiáng)化日常監(jiān)督，嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法。2022 年7 月，湖北省自然資源廳發(fā)布“耕地耕作層土壤剝離實(shí)施研究競爭性磋商公告”，分析湖北省占用耕地耕作層土壤剝離再利用存在的問題，并提出完善建議，為后期耕地耕作層土壤剝離再利用提供理論研究基礎(chǔ)和技術(shù)支撐。各地也不斷有相關(guān)試點(diǎn)，推進(jìn)耕作層剝離利用工作。本研究從以下5 個(gè)方面提出了加強(qiáng)體制機(jī)制建設(shè)的對策。

4.1 建立約束性的制度保障體系

要出臺國家層面包括耕地耕作層保護(hù)利用在內(nèi)的“耕地質(zhì)量保護(hù)法（或條例）”，從法律法規(guī)層面進(jìn)行強(qiáng)制約束，制定壓占、掩埋、破壞或污染耕地耕作層的行政處罰制度。應(yīng)由國務(wù)院或相關(guān)部委印發(fā)專門的耕作層保護(hù)利用的文件，將耕作層表土剝離納入耕地保護(hù)的責(zé)任與義務(wù)范疇，明確實(shí)行耕作層“誰占地，誰剝離”“誰整地，誰回填”“誰破壞，誰修復(fù)”“誰污染，誰治理”等原則，建立一整套涉及耕地耕作層項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)審定、事前檢測、過程監(jiān)督、事后驗(yàn)收等管理內(nèi)容和程序。

4.2 制定耕地耕作層保護(hù)利用規(guī)劃

編制耕地耕作層剝離再利用專項(xiàng)規(guī)劃，確定區(qū)域性耕地耕作層土壤剝離再利用科學(xué)分區(qū)，如應(yīng)剝區(qū)、宜剝區(qū)或不剝區(qū)等。應(yīng)涵蓋預(yù)測與評價(jià)建設(shè)占用耕地耕作層剝離的數(shù)量規(guī)模與質(zhì)量條件，確定是否剝離及剝離深度；分析與評價(jià)不同客土類型區(qū)的耕作層客土需求情況，確定覆土厚度；確定移土培肥工程布局分區(qū)，明確移土培肥專項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)及任務(wù)，制定保障規(guī)劃方案實(shí)施的政策措施。

4.3 制定耕地耕作層資金投入政策

耕地耕作層剝離再利用建設(shè)工程量大、投資多，包括耕作層土壤剝離的施工成本、耕作層土壤臨時(shí)堆放的場地租金及管理費(fèi)用、耕作層土壤運(yùn)輸?shù)綇?fù)墾區(qū)或低產(chǎn)區(qū)的運(yùn)輸費(fèi)用、耕作層土壤用于復(fù)墾區(qū)或低產(chǎn)區(qū)的土壤覆蓋施工成本等。建議國家設(shè)立耕地耕作層建設(shè)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)，或者明確資金來源渠道。各種涉及占用耕地耕作層的建設(shè)項(xiàng)目，都應(yīng)明確涵蓋耕作層剝離再利用的工程內(nèi)容及專項(xiàng)資金，或者收取耕作層剝離再利用保證金。

4.4 探索建立耕作層土壤資源儲備交易市場

探索在政府監(jiān)管下由社會團(tuán)體或經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施，將剝離出來的耕作層土壤進(jìn)行事先預(yù)定、儲備、入市交易，按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律制定相應(yīng)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)地引導(dǎo)、組織表土市場交易。組織編制縣域建設(shè)占用耕作層剝離再利用實(shí)施方案，使耕作層剝離計(jì)劃與土地開發(fā)、復(fù)墾、整理等項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合，做到供需平衡、時(shí)序銜接，盡量縮短耕作層存儲時(shí)間。合理設(shè)置堆土點(diǎn)，并測算平均運(yùn)輸距離。

4.5 建立齊抓共管的工作機(jī)制

要明確各級各部門的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容，在政府層面對耕地耕作層實(shí)施立體保護(hù)。自然資源部門與建設(shè)用地單位簽訂耕作層表土剝離協(xié)議并監(jiān)督實(shí)施，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對剝離、回覆土壤的肥力、污染狀況和適種性進(jìn)行調(diào)查評價(jià)和過程監(jiān)督，財(cái)政部門在資金安排上進(jìn)行科學(xué)調(diào)度。各級政府建立健全耕作層剝離再利用工作的監(jiān)督考核機(jī)制，制定實(shí)施相關(guān)監(jiān)督考核和獎懲辦法。此外，試點(diǎn)建立剝離耕作層“銀行”，有序引入社會資本參與，讓剝離耕作層好保存、能使用、可交易，而且交易有市場、保護(hù)有回報(bào)，形成各方參與、齊抓共管的良性局面。