行政事業(yè)單位常見財務管理問題研究

劉薇

【摘 要】隨著中央反腐力度的加強，各行政事業(yè)單位對財務管理工作的重視程度不斷加強。如何改善單位財務管理、避免重大財務問題的發(fā)生，成為各單位一項重要議題。本文通過對審計署2014-2016年中央部門單位預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結果的統(tǒng)計，從預算管理、支出、收入、“三公經費”及會議費管理、資產管理、政府采購以及其他等7方面對中央部門單位審計中的問題進行了分析和梳理，發(fā)現(xiàn)近年來中央行政事業(yè)單位常見的財務管理問題趨勢、類型、特點。分析其背后發(fā)生的邏輯，具體為：從制度層面看，現(xiàn)有某些制度規(guī)定與實際情況脫節(jié)；在單位層面，單位整體管理水平有待提升，對制度規(guī)定的執(zhí)行缺乏約束；在財務層面，財務部門自身職責定位不準確、財務人員把關不嚴。最后，本文提出了4項規(guī)范和完善行政事業(yè)單位財務管理的對策，包括：積極向主管部門及相關部門反映體制機制問題，爭取理解和支持；以單位內部控制建設為契機，推動單位管理水平的提升；準確定位財務部門職能，積極參與單位管理；提升財務人員職業(yè)素養(yǎng)，克服慣性思維的影響等

【關鍵詞】行政事業(yè)單位；財務管理；審計結果

隨著中央反腐力度的加強，各行政事業(yè)單位對財務管理工作的重視程度不斷加強。如何改善管理、避免重大財務問題的發(fā)生，成為各單位一項重要議題。

一、中央部門單位2014-2016年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結果

本文對審計署公示的2014-2016年中央部門單位預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結果中的21個中央部門或單位的審計結果進行了匯總。

本次的21個中央部門或單位既包括了財政資金數(shù)額較大的教育部、科技部、水利部、農業(yè)部、工業(yè)和信息化部、交通運輸部、商務部等，也包括了社會關注程度較高的國家發(fā)改委、財政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、中國人民銀行等，還有諸如國家民委、文化部等資金規(guī)模小、業(yè)務較為單一的部委。選取單位類型較為全面，其被披露的問題具有一定的代表性。為了更好地反映問題普遍程度，本文在進行統(tǒng)計時，對于審計結果中披露的問題，涉及幾個單位，即統(tǒng)計為幾次問題。

為便于反映問題，本文將審計署披露的問題分為七類，分別是預算管理、支出、收入、“三公經費”及會議費管理、資產管理、政府采購以及其他。這七類問題與行政事業(yè)單位內部控制中單位業(yè)務層面控制分類類似，又考慮了單位及審計重點關注的問題。2014—2016年審計署中央部門單位預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結果詳見下表。

二、行政事業(yè)單位財務管理存在的問題

通過上面的統(tǒng)計結果可以發(fā)現(xiàn)以下問題：

1.2014年—2016年中央部門或單位被審計發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量逐年下降

審計披露的問題數(shù)量逐年下降，其中：2014年披露問題807次（個），2015年披露問題390次（個），2015年比2014年下降51.67%；2016年披露問題334次（個），比2015年又有小幅下降。

2.審計披露的問題中，“三公經費”及會議費管理方面的問題最為常見，但已呈現(xiàn)下降態(tài)勢

2014、2015年審計署披露“三公經費”及會議費管理方面的問題分別為166次（個）、118次（個），占當年所有披露問題的20.57%、30.26%。2016年大幅回落到62次（個），占當年所披露問題的18.56%，已略低于資產管理方面的問題。

在披露出來的問題中，超標準、超（無）計劃（預算）、超范圍開支、會議費不符合定點要求是最常見的問題，違反“三公經費”及會議費管理的一些與財務無直接關系的具體管理要求也比較常見。

3.資產管理、預算管理方面的問題比較常見，而且逐年上升

資產管理問題由2014年占當年披露問題的14.62%，上升到2016年的20.96%；預算管理問題由2014年占當年披露問題的9.42%，上升到2016年的17.07%。同時，這兩類問題是逐年穩(wěn)步上升的。

在資產管理方面，資產管理不善最常見，未按規(guī)定處置（含出租出借）資產及資產處置收入未繳庫、資產未入賬或少計資產也比較常見。在預算管理方面，預算編制中不規(guī)范、部分資金未按規(guī)定作為結余資金進行清理是主要的兩種問題。

4.收支方面問題仍然是常見的問題，但與傳統(tǒng)上認識中收支方面問題的地位已發(fā)生了根本性變化

在傳統(tǒng)認識中，很多財務人員認為財務問題主要就是收支問題。但通過本次統(tǒng)計，我們發(fā)現(xiàn)在2014年支出方面的問題還是當年最主要的一類問題，占當年披露問題的26.02%，但至2016年已經下降到8.98%，幾乎是當年最不常見的一類問題，而且2014-2016年是持續(xù)下降的。收入方面的問題一直維持在占當年披露問題的13%左右，沒有太大變化。收支方面問題合計占2016年當年披露問題的23.05%，不足當年披露問題的四分之一。

在收入方面，往來款核算收入、違規(guī)收費或未經批準收入、少計收入最常見。在支出方面，支出支付及核算不規(guī)范最常見，挪用或未經批準調劑預算支出也較為常見，同時，違規(guī)發(fā)放個人費用也是近年來較為常見的問題。

三、行政事業(yè)單位財務管理存在問題的原因分析

本文認為可以從制度層面、單位層面和財務部門及財務人員層面來分析上述問題產生的原因。

1.從制度層面看，現(xiàn)有某些制度規(guī)定與實際情況脫節(jié)

（1）政策調整后對帶來的問題缺乏系統(tǒng)的安排，致使涉及到的單位無法或不愿按新政策執(zhí)行

行政事業(yè)單位國有資產處置出租出借收入繳庫問題可以看作是這一情況的代表。雖然行政事業(yè)單位國有資產管理制度規(guī)定國有資產收益上繳后需要資金的情況處理，但規(guī)定表述原則性、實際操作性差。而且更重要的是行政單位資產出租出借收入可能解決的是一些財政未予明確的支出，如職工食堂、職工醫(yī)藥費，在正?；局С鲱A算定額中財政未予以安排。對于事業(yè)單位未區(qū)分單位性質、資產購置時的資金來源，將資產處置收入全部繳庫，對于自收自支的事業(yè)單位來說，財政在資產購置時不提供資金，在處置時收錢，權責不對等。endprint

（2）制度制定本身對于我國國情估計不足

以會議定點管理為例，很多人遇到過這種情況：到政府采購定點酒店按政府采購價預定房間，但酒店答復無房的情況。原因主要是定點酒店數(shù)量不夠、為爭取政府采購定點資格酒店不顧成本壓低報價。這是政策在制定時對供應商的應對估計不足。目前已將地方選定的定點酒店納入定點范圍，可以在一定程度上緩解會議定點的供需矛盾，但還需要在定價上找到更合適的方式。

（3）現(xiàn)有行政事業(yè)單位管理無法達到制度制定所要求的一些基礎條件

以政府采購為例，本文相信政府采購制度本身是經過很多國家實踐證明的好制度，實施有必要。對于出現(xiàn)的問題，更多的可能是我們現(xiàn)有的管理水平未達到政府采購制度基本要求，比如工作中的計劃性、對于資產消耗的準確預計等。很多單位采購的計劃意識差，很多東西等到實際需要使用時才考慮購買的問題，使財務部門面臨要么現(xiàn)在同意違反政府采購規(guī)定購買，要么補辦政府采購手續(xù)、讓采購部門推遲很長時間購買。

2.在單位層面，單位整體管理水平有待提升，對制度規(guī)定的執(zhí)行缺乏約束

（1）單位領導重視程度不夠

雖然財務管理存在固有風險，即使管理好的單位也可能出現(xiàn)問題。但如果單位領導重視管理、重視財務工作，對于類似賬外賬等這類性質較為嚴重的問題一般不會出現(xiàn)，因為領導會在單位建立良好的機制，防止重大問題的發(fā)生。“三公經費”及會議費問題大幅下降可以從另一方面說明領導重視對解決問題的意義。

（2）部分職責分工不清晰

以資產管理為例，管理不善是最常見的問題，每年基本占當年披露資產管理問題的四分之一至三分之一，包括資產閑置浪費、資產被挪用、資產丟失、資產賬實不符、賬表不符、往來款不及時對賬或清理、結余資金或投資或債權長期不清理、已損失資產未及時核銷、出借資產到期未收回、資產一方面閑置一方面租用等。如果單位資產管理工作職責明確，責任落實到人，類似問題不會發(fā)生。

（3）部門之間溝通不順暢、不充分

“三公經費”、會議費管理以及資產管理中的很多問題都和單位相關部門溝通協(xié)調不夠有關，相關部門未將管理要求及時告知財務部門，財務部門未將審核中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋，造成問題越積越多。如“三公經費”及會議費管理中一些與財務無直接關系但違反具體管理要求的問題，包括：出國中未經批準使用因私護照、繞道、超期、收費（超標）、非從事外事工作人員距上次出國時間不滿兩年等；車輛運行中超編制（未經批準）配車、占用下屬（相關）單位車輛等；會議中違規(guī)召開京外會議等；公務接待中違規(guī)安排宴請等，2014-2016年幾乎占到當年披露“三公經費”及會議費管理問題三成至四成。再如，預算編制中不規(guī)范常見，主要是預算編報范圍不完整（包括應列入預算編報范圍而未列入的單位及資金）、預算編報不準確細化、虛報（重復申報）預算多申請財政資金、項目文本不完整、預算論證不充分、將不屬于預算編制單位范圍列入預算編制范圍等，2014—2016年每年占當年披露這類問題一半左右。如果財務部門和業(yè)務部門及時溝通，將相關管理要求相互溝通清楚，這些問題有很多可以避免。

3.在財務層面，財務部門自身職責定位不準確、財務人員把關不嚴

（1）財務部門僅將自己定位于“記賬先生”，沒有參與管理的意識

財務部門只對財務收支如進行反映，而沒有認識到財務部門作為單位掌握最多數(shù)據(jù)的部門，也是單位管理的最后一道“防線”，可以發(fā)現(xiàn)了解很多情況、揭示很多問題，而沒有做好單位“把關人”，及時向領導、向相關兄弟單位反映情況，那么單位管理中問題不容易暴露出來，也就無法得到有效解決。

（2）財務人員對政策規(guī)定把握不準確、新制度跟進不及時、審核把關不嚴

如“三公經費”及會議費超標準、超范圍、超計劃問題，都與政策規(guī)定把握不準確、審核把關不嚴有關。“三公經費”及會議費支出均有嚴格國家支出標準，出國費、會議費還要求計劃管理，同時，這些經費受單項預算控制，通過嚴格的審核可以避免很多問題。同時，財務人員對新制度重視不夠也容易出現(xiàn)問題。如結余資金清理上報作為一項近年來的新工作，有的單位沒有及時將結余資金統(tǒng)籌，而被作為問題。

四、規(guī)范、完善行政事業(yè)單位財務管理的對策

通過上面的統(tǒng)計分析，我們可以發(fā)現(xiàn)目前審計署披露的問題絕不僅僅是單純的財務收支問題，管理問題越來越成為關注的重點。因此，規(guī)范、完善行政事業(yè)單位財務管理，不能僅僅站在財務工作的層面，要從幾個方面共同努力。

1.積極向主管部門及相關部門反映體制機制問題，爭取理解和支持

對于體制機制性問題，作為一個單位可能無法改變政策，但如果有關單位都能在發(fā)現(xiàn)問題的時候，積極向主管部門及相關部門反映實際情況，那么有關部門可能會在實際情況無法快速調整的情況下，在現(xiàn)有制度的框架下給開一定的“口子”；即使反映了情況后也不能改變政策，也可以在我們違反政策的時候，爭取有關部門在處理問題中考慮單位的實際情況。

2.以單位內部控制建設為契機，推動單位管理水平的提升

對于單位層面問題，建議以單位內部控制建設為契機，建立健全各項制度和辦法，明確職責分工，使部門間的溝通協(xié)調形成制度、按流程進行。單位管理規(guī)范后，就會讓很多問題失去了存在的土壤。在這一過程中，財務人員一方面要經常向領導匯報，讓領導及時準確的了解有關政策規(guī)定，爭取領導對財務工作的理解和支持，推動內部控制工作的開展；另一方面要主動和單位其它部門溝通情況，共同解決問題。

3.準確定位財務部門職能，積極參與單位管理

財務部門要習慣站在整個單位的角度考慮問題，將財務部門在單位管理中的作用發(fā)揮出來。財務部門要將工作前移，在事情發(fā)生前多提建議和意見，避免在事情發(fā)生后處于被動局面。

4.提升財務人員職業(yè)素養(yǎng)，克服慣性思維的影響

財務工作涉及的政策規(guī)定多、更新快，財務工作需要經驗，但又不能光憑經驗，經驗可能不完全適用。因此，財務人員在不斷學習，加強自身職業(yè)素養(yǎng)。同時，要多方面了解各類管理規(guī)定，才能適應財務工作需要。

參考文獻：

[1]審計署 中央預算單位2016年度預算執(zhí)行等情況審計結果（http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c96987/content.html） .

[2]審計署 中央部門單位2015年度預算執(zhí)行等情況審計結果（http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c84845/content.html）.

[3]審計署 中央部門單位2014年度預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結果 （http：//www.audit.gov.cn/n5/n25/c67488/content.html）.endprint