近代上海廣告管理制度初探

李怡蒨

摘 要：鴉片戰(zhàn)爭后，近代中國廣告業(yè)興起，在商品經(jīng)濟最繁盛的上海，廣告業(yè)的發(fā)展極為迅速，但各種廣告問題隨之而來。隨后以法律為主要手段的近代廣告管理開始出現(xiàn)，上海市政府出臺了多部法規(guī)，建立了廣告管理的專門機構(gòu)，對廣告管理的一系列措施相較其他廣告發(fā)達的城市來說，有其特點更有其優(yōu)越性，但對于廣告的管理仍然存在著不足之處。

關(guān)鍵詞：近代；廣告管理制度；上海

上海是中國近代廣告的發(fā)祥地之一，也是最早開始對廣告進行規(guī)范管理的城市。就筆者所掌握的資料來看，針對近代中國廣告管理制度的研究比較匱乏，筆者不揣淺陋，于見及的一些文獻資料，選取具有典型性的上海地方廣告立法，對近代上海市政府的廣告管理制度進行探究，以期對當(dāng)代中國的廣告管理制度的完善有所啟發(fā)。

一、近代上海廣告管理制度的管理機制

在1914年，上海公布《籌辦巴拿馬賽會出品協(xié)會事務(wù)所廣告法》，該法規(guī)中列有多個廣告種類，并介紹了這些廣告的制作方法及注意事項，這應(yīng)當(dāng)是中國廣告立法之始。[1]上海作為近代中國廣告業(yè)最發(fā)達的城市，出臺了多部廣告管理法規(guī)。

（一）立法目的

在租界的影響下，上海開啟了城市管理的近代化，而混亂低俗的廣告無疑破壞了城市形象，立法征稅是為了對不良廣告進行管理的一種手段，并且在最初，廣告稅是商人認(rèn)包制度，可見政府并沒有將其視為政府創(chuàng)收的一種方式。立法也對廣告文字、圖案、顏色等進行了嚴(yán)格限制，可見其立法的主要目的是維護城市形象，規(guī)范有序，引導(dǎo)積極向上的社會風(fēng)氣。

（二）管理機構(gòu)的設(shè)置

起初，上海的廣告稅是采取私人認(rèn)包制度，而公用局只從事設(shè)置廣告場、取締違法廣告等方面的工作。招商承辦廣告雖給政府帶來了便利，但存在許多弊端，如容易導(dǎo)致官商勾結(jié)、商人欺詐勒索百姓等問題。因此，1928年上海廣告稅收逐步收回商辦廣告稅，上海市成立了滬南、閘北、浦東、滬西廣告管理處，成立管理廣告專職機構(gòu)，并出臺了《上海特別市政府公用局廣告管理處規(guī)則》，詳細規(guī)定了不同成員的職能分工。在宏觀管理上，由工部局草擬管理章程，送由市長批準(zhǔn)。

（三）管理手段

為了規(guī)制混亂的廣告，上海市政府通過征收廣告稅的方式，對廣告進行專門管理。法律規(guī)定將廣告式樣、揭布日期以及地點呈請公用局批準(zhǔn)核定后，繳納了全額的稅款后，方可揭貼。揭布戶外廣告只能在公用局建設(shè)的公共廣告場、臨時廣告場、特許廣告場的范圍內(nèi)，超出范圍將處以10元以下的罰金?！渡虾Ｌ貏e市廣告管理規(guī)則》還明確規(guī)定，揭布廣告中途停止者，所繳稅款概不發(fā)還，如欲中途調(diào)換廣告文字圖式，應(yīng)補繳費[2]。

二、近代上海廣告管理制度的特點

鴉片戰(zhàn)爭后，除了上海之外的廣州、天津等城市，廣告業(yè)都發(fā)展迅速，為規(guī)范廣告，地方政府都根據(jù)本轄區(qū)的實際情況出臺了諸多制度，上海政府因地制宜，對廣告的管理制度有其鮮明的特點。

（一）立法思想上的特點

立法中以人民、社會良俗為本的管理觀念及愛國主義精神的滲透。上海政府出臺的廣告管理制度中，有很多從居民、行人以及城市秩序出發(fā)的規(guī)定，例如廣告游行必須受沿途巡警的指揮，不能任意行動阻礙交通，經(jīng)過醫(yī)院以及學(xué)校的時候，應(yīng)該停止器樂，以免其遭到噪音的干擾等，這些都體現(xiàn)了一定的維護社會公序良俗的管理觀念，具有一定的積極意義。

《上海特別市廣告管理規(guī)則》中學(xué)校揭布招生廣告，可以享受免稅的政策，但僅限于國立、市立等公辦學(xué)校。國貨廣告按照稅率減收兩成，煙酒被視為奢侈品因此只減一成，減收的國貨必須以社會局承認(rèn)的為限。對待國貨，制度上給予了一定優(yōu)惠，可見立法中所滲透的愛國主義精神。

（二）制度內(nèi)容上的特點

法規(guī)系統(tǒng)化，規(guī)制多。上海為對廣告進行有效管理，有從宏觀上進行規(guī)制的，還有針對特定行業(yè)、特定廣告專門出臺的法規(guī)。其中，1929年《上海特別市廣告管理規(guī)則》以總則為首共有7章，總則中劃定了廣告的地點范圍，以及對不良廣告的規(guī)定和禁例等。其余幾章分別對公共廣告場、特許廣告場、臨時廣告場、游行廣告以及其他廣告做了具體規(guī)定。法規(guī)中有諸多禁止性規(guī)定，例如不能用紅底白字（專供危險警告的用途），使用名人肖像或者機關(guān)標(biāo)志的需經(jīng)公用局核準(zhǔn)，禁令性規(guī)定遠多于當(dāng)時的租界。

城市風(fēng)貌管理成為法規(guī)中重要內(nèi)容。上海特別市公用局廣告管理處的第一職責(zé)即“建設(shè)及維持廣告場”[3]，建設(shè)廣告場的初衷也是“鑒于市內(nèi)廣告，大率就市街墻壁凌亂張貼，損礙市容”[4]，對所管轄的公共廣告場，“每日輪流洗刷”，以保持整潔。1928年，《上海特別市廣告規(guī)則》規(guī)定，廣告揭布地點以公用局所建之公用廣告場、臨時廣告場、特許廣告場為限，其裝設(shè)所用材料不得過于破舊，有礙觀瞻。以上規(guī)定均為維護市容，足以見得當(dāng)局對城市風(fēng)貌管理的重視。

（三）受到租界的影響

租界法制對近代上海法制產(chǎn)生了很大影響。租界對廣告的管理模式直接成為華界廣告制度的參考。1929年1月5日，上海特別市公用局為修訂廣告規(guī)則呈市長張定璠的發(fā)文中，提到：“查公共租界之特許廣告稅率，雖定為每一方英尺每年稅銀一錢至五兩。但據(jù)半載調(diào)查，實際不過一錢至三錢。故稅率若不減低，華界將失去招徠廣告之能力，此乃稅率宜加修訂之實在情形也。又查公共租界除特許廣告有稅外，其他招牌、旗幟以及紙張廣告，均少取締。而本市規(guī)則取締畸嚴(yán)，雖擬定規(guī)則時，目的在求市容之整肅。顧市民狃于積習(xí)，不愿出費揭帖。仍復(fù)隨處亂貼?！盵5]

可見，華界采用廣告稅收的方法來管理廣告，很大程度上是借鑒了租界的做法。

（四）嚴(yán)格監(jiān)控重點行業(yè)

上海市政府專門規(guī)定，凡涉及宣傳藥物有避孕打胎壯陽之效驗者，宣傳醫(yī)治生殖器之功能者等均不得刊登。情節(jié)重大者，將送交法院懲辦。[6]此外，1936-1937年，上海市政府相繼發(fā)布多部法規(guī)，“各報登載醫(yī)藥副刊，以淺顯文字宣傳衛(wèi)生常識或醫(yī)藥學(xué)理為限，不得假托病家口吻故意揄揚醫(yī)師技術(shù)及藥品功能，以及含有其他廣告性質(zhì)之語句。”[7]醫(yī)藥廣告在各類廣告的管理中，法規(guī)最多，管理最嚴(yán)，是整個廣告管理重點監(jiān)控的對象。endprint

三、近代上海廣告管理制度的優(yōu)越性和不足

（一）近代上海廣告管理制度的優(yōu)越性

作為開埠較早的近代城市，廣州、天津等地的廣告業(yè)也欣欣向榮，相較之下上海政府對廣告的管理制度，更加成熟和豐富。

首先，上海市政府雖認(rèn)識到免除一般國貨廣告稅的重要性，卻沒有一次性免稅，而是實行了漸次免稅的措施。[8]逐步免稅既能安撫非國貨廣告揭貼商的不滿，又能給放開國貨廣告充分的過渡期。上述舉措的實施過程中，上海市未出現(xiàn)與揭貼國貨廣告有關(guān)的糾紛，對于穩(wěn)控局面起到了很好的效果。

其次，政府治理廣告的措施細致嚴(yán)密且成體系。如上述提到，上海市的廣告事務(wù)都有特定的主管機關(guān)負責(zé)，保證了政府部門管理工作的連續(xù)性，為了明確分工并提高效率，上海市政府還設(shè)立了專門的分管機構(gòu)。與當(dāng)時廣州市的戶外廣告管理機構(gòu)時常缺失，且責(zé)任不尚明確的狀況形成了鮮明對比。

再次，上海市政府在治理報紙商業(yè)廣告方面推行多方位管理模式。1930年5月，上海市社會局暨公安、教育、衛(wèi)生局共同擬定本市取締報紙違禁廣告規(guī)則。期間，還召集各大報館代表參加會議，征詢意見。[9]就已掌握的資料來看，其他地方政府未曾出臺一部統(tǒng)一管理報紙上所有不良商業(yè)廣告的法律，只單獨頒布過管理某種報紙廣告的規(guī)則，且法規(guī)種類少，涵蓋面小。因此，上海市政府針對所有報紙上的不良廣告，制定了統(tǒng)一的取締規(guī)則，更加完整和有體系。

（二）上海市政府廣告管理制度的不足

廣告作為新興行業(yè)，政府缺乏管理經(jīng)驗，在制度上仍存在諸多不足。首先，雖然廣告業(yè)在近代得到迅速發(fā)展，但立法滯后性仍然明顯。在當(dāng)時的中國，上海走在廣告立法的最前面，但遠遠落后于歐美國家。廣告業(yè)在國民經(jīng)濟中所占比重小，因而受重視程度無法與其他關(guān)乎國家經(jīng)濟命脈、帶給政府巨大利潤的行業(yè)相比，這直接導(dǎo)致了全國層面的行業(yè)大法一直沒有出臺。其次，政府干預(yù)強大，社會監(jiān)督機制的欠缺是近代廣告管理制度的一個顯著不足。雖然同業(yè)公會制定的章程等起到了一定的自律監(jiān)督作用，但更多還是通過政府出臺的法規(guī)進行管理，也就是自上而下的監(jiān)管，忽視了廣告受眾的舉報監(jiān)督作用，普通民眾沒有參與管理的意識，更沒有參與其中的權(quán)利，缺乏有效渠道來反映意見，維護自身權(quán)益。對于處在政治和經(jīng)濟環(huán)境復(fù)雜多變的近代中國，制定的法律仍然比較缺乏民主意識。

四、結(jié)語

鑒于虛假夸大、誨淫低俗等不良廣告對社會行為觀念的誤導(dǎo)，近代中央及地方政府開始對廣告業(yè)進行監(jiān)管。上海政府大力組建廣告管理處，并付諸地方性廣告法規(guī)的建設(shè)，為廣告業(yè)的發(fā)展提供了有益的行業(yè)指導(dǎo)和行為規(guī)范。但廣告監(jiān)管單純依靠政府權(quán)力的嚴(yán)格管制不能解決所有問題，行政管理和法律制約也需不斷更新完善。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，新的傳播媒介和社會需求不斷涌現(xiàn)，以史為鏡，探尋近代廣告管理制度的狀況，可以為當(dāng)今廣告管理制度的完善帶來一定啟發(fā)。

參考文獻：

[1]許俊基.中國廣告史[M].北京：中國傳媒大學(xué)出版社，2006.

[2]上海市檔案館.上海近代廣告業(yè)檔案史料[M].上海：上海辭書出版社，2012.

[3]上海特別市公用局.上海特別市公用局業(yè)務(wù)報告[M].上海：上海特別市公用局，1929.

[4]上海特別市公用局.上海特別市公用局業(yè)務(wù)報告[M].上海：上海特別市公用局，1930.

[5]上海市檔案館.上海近代廣告業(yè)檔案史料[M].上海辭書出版社，2012.

[6]上海市府整頓醫(yī)藥品違章廣告宣傳辦法，上海檔案館藏，Q235-1-91。

[7]上海市管理中西醫(yī)藥新聞廣告暫行規(guī)則[N].上海市政府公報，1936.

[8]國貨廣告免稅問題，上海特別市公用局業(yè)務(wù)報告[M].上海特別市公用局，1930：201-203.

[9]取締報紙違禁廣告，上海特別市社會局業(yè)務(wù)報告[M].上海特別市社會局，1930 （4-5期）：292.endprint