基于精英牽引的金融精準(zhǔn)扶貧機(jī)理與效率優(yōu)化研究

焦闖

摘 要：本文對(duì)精英組織和精英群體參與產(chǎn)業(yè)脫貧進(jìn)行了闡述，并基于精英牽引，提出金融精準(zhǔn)扶貧效率優(yōu)化對(duì)策建議：提高應(yīng)對(duì)精英捕獲和解決非法集資的能力；提升貧困人口的金融素養(yǎng)；搭建“結(jié)算+信息”金融e平臺(tái)。

關(guān)鍵詞：精英牽引、金融精準(zhǔn)扶貧、效率優(yōu)化

中圖分類號(hào)：F323.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2017（8）-0071-05

一、引言

2017年5月31日，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部和國(guó)務(wù)院扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好財(cái)政支農(nóng)資金支持資產(chǎn)收益扶貧工作的通知》，要求“依托產(chǎn)業(yè)開展資產(chǎn)收益扶貧，選準(zhǔn)本地優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)、對(duì)貧困群眾輻射帶動(dòng)強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)生產(chǎn)要素向貧困地區(qū)聚集，帶動(dòng)貧困群眾增收，提高精準(zhǔn)脫貧成效”。2017年6月12日，寧夏回族自治區(qū)政府印發(fā)《金融扶貧示范區(qū)建設(shè)實(shí)施方案》提出“要將金融工具鏈接在產(chǎn)業(yè)鏈上，以產(chǎn)業(yè)支撐、信用評(píng)級(jí)、財(cái)政引導(dǎo)、擔(dān)保跟進(jìn)、銀行支持、保險(xiǎn)護(hù)航、風(fēng)險(xiǎn)防范和黨建保障為主要任務(wù)，將行政資源、金融資源和市場(chǎng)資源有效鏈接互動(dòng)起來(lái)，形成更加管用、更加便利、更加有效的支農(nóng)惠農(nóng)便農(nóng)金融服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制”。2017年6月15日，寧夏回族自治區(qū)政府印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指出“要將實(shí)施示范帶動(dòng)工程，即建設(shè)百個(gè)產(chǎn)業(yè)扶貧示范村、培育百家扶貧龍頭企業(yè)、培育千家扶貧產(chǎn)業(yè)合作社、發(fā)展萬(wàn)名致富帶頭人。同時(shí)，引導(dǎo)金融資源向特色產(chǎn)業(yè)集聚”?？偠灾a(chǎn)業(yè)脫貧是當(dāng)前脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主攻點(diǎn)和關(guān)鍵突破口，作為專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、致富帶頭人等精英組織或精英群體，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、助推農(nóng)民脫貧致富具有顯著的牽引作用。正是基于這一點(diǎn)，有必要提升金融支持精英牽引的深度和廣度，通過(guò)支持精英參與的具有良好扶貧效果的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以市場(chǎng)化收益讓利于貧困戶，提高貧困戶的經(jīng)營(yíng)性收入、工資性收入和財(cái)政轉(zhuǎn)移收入，不斷增強(qiáng)貧困戶受益的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。

2012年6月，國(guó)務(wù)院扶貧辦劃分了14個(gè)集中連片特殊困難地區(qū)，主要集中于老少邊區(qū)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，但這些地方往往具有獨(dú)特的氣候環(huán)境和自然條件，具有培育特色區(qū)域產(chǎn)業(yè)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，市場(chǎng)前景廣闊。比如，地處六盤山集中連片核心區(qū)的固原市，因其獨(dú)特的高原暖溫帶氣候，冷涼蔬菜、生態(tài)牛羊、邊塞鄉(xiāng)村旅游具有天然比較優(yōu)勢(shì)。依托這類稀缺、特色產(chǎn)業(yè)，形成了一批專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)或種養(yǎng)專業(yè)大戶等精英組織，培育了一批農(nóng)村能人、致富帶頭人等具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)村社會(huì)精英，這類精英組織和精英群體往往成長(zhǎng)于本區(qū)域，對(duì)于本土經(jīng)濟(jì)文化、生態(tài)環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)等具有較好的洞察力，已經(jīng)成為發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧的生力軍，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益能夠直接或間接地共享到貧困戶。2017年，寧夏固原市政府采取在本鄉(xiāng)本村現(xiàn)有精英中培育扶持一批、在外出創(chuàng)業(yè)成功人員中召回一批、依托特色產(chǎn)業(yè)引進(jìn)一批的措施，大力培養(yǎng)農(nóng)村致富帶頭人。固原市政府印發(fā)了《關(guān)于開展“家鄉(xiāng)要脫貧，我能做些啥”助推脫貧攻堅(jiān)活動(dòng)的實(shí)施方案》，出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員擔(dān)任農(nóng)村“兩個(gè)帶頭人”帶領(lǐng)群眾脫貧致富的實(shí)施辦法》和《關(guān)于落實(shí)“三個(gè)深化”進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村“兩個(gè)帶頭人”工程的通知》，持續(xù)壯大脫貧致富精英群體。

目前，在“窮人跟著精英走”的產(chǎn)業(yè)開發(fā)式扶貧背景下，金融精準(zhǔn)扶貧仍集中于“小貸跟著窮人走”，即主要以小額信貸的形式，聚焦建檔立卡貧困戶，對(duì)于吸收和帶動(dòng)扶貧的項(xiàng)目和組織支持力度明顯不足，映射到具體資金層面，這類精英群體或精英組織參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金投入不足，產(chǎn)業(yè)扶貧的規(guī)模相對(duì)較小，扶貧的帶動(dòng)能力后勁乏力，這也是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧的主要問(wèn)題所在，需要通過(guò)金融精準(zhǔn)扶貧，發(fā)揮精英牽引作用。產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)施離不開金融精準(zhǔn)扶貧的支持，金融信貸政策的制定引導(dǎo)資金的流動(dòng)，特別是貸款方向的導(dǎo)向性，直接影響到各個(gè)產(chǎn)業(yè)所能獲取的資金數(shù)量，合理的信貸政策能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)扶貧支持的重點(diǎn)領(lǐng)域提供良好的發(fā)展條件，有利于產(chǎn)業(yè)政策的順利實(shí)施，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。而金融精準(zhǔn)扶貧政策的制定又是以產(chǎn)業(yè)扶貧為指導(dǎo)，在制定信貸政策時(shí)必須要考慮產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，確保資金流動(dòng)的有效性，防止資金投入到過(guò)剩產(chǎn)業(yè)，如果金融扶貧政策制定偏誤，不僅有悖于國(guó)家脫貧攻堅(jiān)工程，也會(huì)增加金融信貸風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)查顯示，截至2017年6月末，建立各類擔(dān)?；?4.42億元、建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金1.46億元，建檔立卡貧困戶貸款余額22.62億元，扶持經(jīng)營(yíng)狀況良好，樂(lè)于扶貧助困且誠(chéng)信守約的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體1100戶作為精英牽引扶貧的實(shí)施主體，為其量身定制“能人貸”、“文旅貸”、“產(chǎn)業(yè)脫貧貸”、“企業(yè)幫扶貸”等近10項(xiàng)信貸產(chǎn)品，貸款余額12.46億元，較年初增加3.76億元，帶動(dòng)就業(yè)人數(shù)4.07萬(wàn)人，輻射帶動(dòng)貧困人口4220人。

二、概念界定

本文涉及的概念，主要是精英，精英捕獲和精英牽引，其中“精英牽引”是本文結(jié)合工作實(shí)踐，歸納提煉的一個(gè)概念，主要從精英自身的正向功能出發(fā)，探索精英牽引“帶動(dòng)式”扶貧。

（一）精英

按照農(nóng)村不同領(lǐng)域的精英而言，本文把精英劃分為經(jīng)濟(jì)精英和政治精英（包括宗族精英）。其中經(jīng)濟(jì)精英主要指農(nóng)村地區(qū)的領(lǐng)軍人物，一般擁有較高的企業(yè)家才能、社會(huì)資本和政治資本，在農(nóng)村發(fā)展和市場(chǎng)化浪潮中形成了自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，比如家庭農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)合作社、私營(yíng)企業(yè)創(chuàng)辦人等。政治精英主要指村干部，亦即村黨支部和村委會(huì)這兩個(gè)正式組織的負(fù)責(zé)人，另外，宗族精英與政治精英高度融合。

（二）精英捕獲（EliteCapture）

經(jīng)濟(jì)學(xué)最先創(chuàng)立的概念，這一概念在社會(huì)學(xué)、政治學(xué)和管理學(xué)中被廣泛應(yīng)用，經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵是指“精英控制和主宰了社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理，使社區(qū)發(fā)展與管理出現(xiàn)了混亂和遭受破壞的現(xiàn)象，精英將社區(qū)變成為自身謀利的小團(tuán)體”。精英，分為權(quán)利精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英，其中權(quán)利精英主要鄉(xiāng)村新政管理者，經(jīng)濟(jì)精英主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的富裕者，社會(huì)精英指從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)走出去的，具有一定社會(huì)影響力的能人，比如公職人員。世界銀行《2005年世界發(fā)展報(bào)告》討論政府尋租行為時(shí)，用“捕獲（capture）”和“庇護(hù)者-扈從（clientism）”關(guān)系指稱在政策制定中由于不公平信息分布和對(duì)決策的影響，政策向某些集團(tuán)傾斜，從而損害其他集團(tuán)的利益。普惠金融視角下精英捕獲的兩個(gè)視角：一是惠及大眾的金融政策，由于貧困人口金融素養(yǎng)低，精英先知先覺(jué)，被精英“偷吃”；二是定向特惠政策下，精英誘惑特定政策受益人，變相讓渡特惠政策，如貸款轉(zhuǎn)移。精英捕獲與“搭便車”不同，后者不排擠他人享受政策的權(quán)益。endprint

（三）精英牽引

本文歸納提煉的一個(gè)新的概念，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界尚未有明確定義，主要針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體、“兩個(gè)帶頭人”、返鄉(xiāng)農(nóng)民工等精英群體依靠自有資源，以產(chǎn)業(yè)收入、股金分紅等方式幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。按照是否有金融媒介參與，可分為金融媒介參與和非金融媒介參與兩種形式，前者是指金融媒介發(fā)揮作用，信貸支持、利率優(yōu)惠、結(jié)算便利等金融政策服務(wù)及時(shí)導(dǎo)入，解決貧困人口脫貧能力不足與定向信貸扶貧難題。后者是指精英層通過(guò)自有資金、市場(chǎng)影響力等要素，非金融媒介的作用下，幫助貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧。根據(jù)田野調(diào)查和工作實(shí)踐，近七成的精英牽引是在金融媒介參與下發(fā)生的，本文主要研究金融媒介參與下的精英牽引。

三、精英牽引的運(yùn)行機(jī)制與案例分析

（一）運(yùn)行機(jī)制

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體、“兩個(gè)帶頭人”、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等精英組織和精英群體，通過(guò)吸收建檔立卡貧困人口就業(yè)，或者以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地托管、勝出托管等資產(chǎn)收益，或者簽訂幫扶協(xié)議和交易合同等途徑，帶動(dòng)貧困群眾增收脫貧。概括起來(lái)，就是按照企業(yè)帶動(dòng)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、合作社帶動(dòng)，聯(lián)業(yè)、聯(lián)股、聯(lián)產(chǎn)、聯(lián)營(yíng)的“三帶四聯(lián)”方式，以“土地、資金、勞動(dòng)力”為要素，將建檔立卡貧困人口、精英組織或精英群體、市場(chǎng)有效聯(lián)接起來(lái)，形成利益共同體，建立“保底股金+勞務(wù)收入+盈余分紅”的產(chǎn)業(yè)扶貧新機(jī)制。

（二）案例分析

案例1：中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金入股。在不改變中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金用途的情況下，集中起來(lái)入股精英牽引的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目，貧困戶參與分紅。如，固原市原州區(qū)彭堡鎮(zhèn)惠德村整合109戶貧困戶到戶扶貧資金675.8萬(wàn)元（每戶扶貧貸款5萬(wàn)，扶貧項(xiàng)目到戶資金1.2萬(wàn)）作為貧困戶“股金”入股村“兩委”牽頭成立的惠德村養(yǎng)殖專業(yè)合作社，由合作社組織建設(shè)養(yǎng)雞示范園區(qū)，統(tǒng)一發(fā)展蛋雞養(yǎng)殖，年底為貧困戶按股分紅。

案例2：土地和自有資金入股。如，固原市張易鎮(zhèn)宋洼村是原州區(qū)土地股份制改革試點(diǎn)村，該村注冊(cè)成立了土地股份專業(yè)合作社，組織群眾以土地或自有資金方式入股合作社參與股份制經(jīng)營(yíng)，采取“租金保底、盈余分紅”的辦法分配收益，每年從當(dāng)年的盈余中提取10%的公積金（公益金）和20%的風(fēng)險(xiǎn)基金，建立了“土地變股權(quán)、農(nóng)民當(dāng)股東、收益有分紅”的新型經(jīng)營(yíng)機(jī)制。

案例3：村集體資產(chǎn)入股。如，隆德縣將高速公路工程部贈(zèng)予村集體的“項(xiàng)目部”折價(jià)入股合作社，利潤(rùn)提留10%作為公積公益金、10%作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、10%作為設(shè)施折舊和管理費(fèi)，剩余的70%按照股份分紅。

案例4：信貸資金、縣財(cái)政補(bǔ)貼資金和農(nóng)民自籌款入股。如，固原市涇源縣下黃村推行“四統(tǒng)一兩監(jiān)測(cè)”產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)制，將金融機(jī)構(gòu)貸款、政府補(bǔ)貼資金不直接向農(nóng)戶發(fā)放，連同農(nóng)戶自籌款一起存入縣農(nóng)牧局購(gòu)牛專戶，由縣農(nóng)牧局與鄉(xiāng)村干部統(tǒng)一組織從天山牧業(yè)公司購(gòu)進(jìn)安格斯基礎(chǔ)母牛，發(fā)放給貧困戶進(jìn)行飼養(yǎng)，村級(jí)養(yǎng)殖合作社負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)配飼料、統(tǒng)一防疫服務(wù)，對(duì)繁殖牛犢進(jìn)行價(jià)格估算之后，由天山牧業(yè)公司統(tǒng)一回收。

（三）主要成效

采取“精英+農(nóng)戶”這種模式，有助于整合農(nóng)村資源，促進(jìn)形成要素優(yōu)化組合、利益聯(lián)結(jié)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體，充分發(fā)揮精英群體能把紛繁復(fù)雜的消費(fèi)需求，轉(zhuǎn)化為明確有效的農(nóng)產(chǎn)品種養(yǎng)、加工、銷售決策信息和生產(chǎn)訂單的這種能力，帶動(dòng)普通農(nóng)戶（建檔立卡戶）和其他新型經(jīng)營(yíng)主體有效對(duì)接市場(chǎng)。有助于實(shí)現(xiàn)以市場(chǎng)無(wú)形之手實(shí)現(xiàn)造血扶貧脫貧。

四、金融支持精英牽引：模式、特點(diǎn)與困境

（一）主要模式

1.“銀行+擔(dān)保公司+新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體+產(chǎn)業(yè)+貧困戶”的互保模式。首先新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與貧困戶簽訂購(gòu)銷合同，即按照市場(chǎng)價(jià)格負(fù)責(zé)收購(gòu)貧困戶的種養(yǎng)產(chǎn)品；其次，擔(dān)保公司依據(jù)購(gòu)銷合同，對(duì)專業(yè)合作社、種養(yǎng)私營(yíng)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供擔(dān)保，承貸銀行按照“總額控制、分批使用”的授信原則，向以上經(jīng)營(yíng)主體提供扶貧貸款。截止2017年4月末，已累計(jì)向324戶種養(yǎng)大戶發(fā)放貸款2844萬(wàn)元；為26家各類合作社發(fā)放貸款3330萬(wàn)元，從而帶動(dòng)建檔立卡戶610戶擺脫貧困狀態(tài)。

2.“銀行+信用村+信用戶/兩個(gè)帶頭人+村級(jí)擔(dān)保基金+建檔立卡戶”的帶動(dòng)模式。成立村鄉(xiāng)兩級(jí)信用協(xié)會(huì)，協(xié)會(huì)按照“村級(jí)協(xié)會(huì)采集農(nóng)戶信息→評(píng)定信用等級(jí)→測(cè)算授信額度→公示評(píng)級(jí)授信結(jié)果→鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)信用協(xié)會(huì)審核→扶貧辦核實(shí)備案→銀行發(fā)放貸款”的操作流程，開展評(píng)級(jí)授信工作。同時(shí)，根據(jù)不同地域、不同的信用環(huán)境評(píng)定出信用村，以村級(jí)信用環(huán)境和建檔卡貧困戶所從事的產(chǎn)業(yè)評(píng)定出信用戶，以信用戶帶動(dòng)致富周圍建檔立卡戶脫貧。

3.“政府+銀行+企業(yè)+合作社+建檔立卡貧困戶”的“農(nóng)戶眾籌”模式。將社會(huì)兜底的貧困戶以及無(wú)法獲得貸款的建檔立卡貧困戶作為金融托管支持的重點(diǎn)對(duì)象，精心選擇一批帶動(dòng)意愿和帶動(dòng)能力強(qiáng)、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大、組織化程度高、發(fā)展前景好的新型農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體作為主要托管主體，充分發(fā)揮他們的產(chǎn)業(yè)整合效應(yīng)和輻射帶動(dòng)能力。由政府籌集扶貧資金建立托管企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)保證金，由承貸銀行按照以1：10的比例放大，向托管企業(yè)授信，用于發(fā)展壯大托管企業(yè)的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，最后由托管企業(yè)與貧困戶簽訂托管協(xié)議，每年按合同約定向建檔立卡貧困戶進(jìn)行分紅，扶貧企業(yè)貸款享受貸款貼息補(bǔ)貼。調(diào)查顯示，截至6月末，固原市彭陽(yáng)縣“農(nóng)戶眾籌”模式小額扶貧貸款發(fā)放560戶2800萬(wàn)元，建檔立卡戶的金融扶貧貸款覆蓋率達(dá)73.61%。

4.統(tǒng)貸統(tǒng)還。農(nóng)戶聯(lián)保的一種形式，主要采用打包授信方式，扶貧辦組織建檔立卡貧困戶以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位成立合作社或申請(qǐng)加入現(xiàn)有合作社，并委托合作社代理申請(qǐng)貸款，授權(quán)合作社簽署借款合同。合作社作為借款主體，委托縣融資平臺(tái)向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)貸款。當(dāng)前，整村推進(jìn)貸款也采用的是統(tǒng)貸統(tǒng)還。

5.分貸統(tǒng)還。按照固原市金融扶貧實(shí)施方案要求，建檔立卡貧困戶授信要全覆蓋。但鑒于部分建檔立卡貧困戶無(wú)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出由建檔立卡戶辦理貸款后，歸集到新型經(jīng)營(yíng)主體統(tǒng)籌使用，并由其承貸還本付息的責(zé)任，貧困戶優(yōu)先享受分紅和務(wù)工收益，享受政府貼息。endprint

（二）主要特點(diǎn)

一是順應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展趨勢(shì)，積極依托產(chǎn)業(yè)鏈利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，以“銀行+精英”的形式將金融服務(wù)延伸到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，有利于解決交易信息不對(duì)稱的難題，提高了信貸資金的安全性，緩解擔(dān)保抵押物不足的問(wèn)題。二是信貸資金的導(dǎo)向作用有效發(fā)揮，調(diào)動(dòng)了精英組織或精英群體參與扶貧的積極性，提高了精英組織或精英群體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，提高了信貸資金與扶貧政策的銜接平和度。三是增加金融供給。利用精英牽引的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體具有的人緣、地緣優(yōu)勢(shì)，將其發(fā)展成為金融產(chǎn)品與金融服務(wù)的營(yíng)銷渠道，有利于打通金扶最后一公里，有利于提高金融知識(shí)的普及度，營(yíng)造良好的信用環(huán)境。四是提升貧困戶或其他經(jīng)濟(jì)主體作為獨(dú)立的合格的市場(chǎng)主體主動(dòng)參與金融資源配置的能力。

（三）主要困境或梗阻

1.存在精英捕獲的風(fēng)險(xiǎn)。一是精英有獲益的沖動(dòng)，需要特別關(guān)注精英治理結(jié)構(gòu)和關(guān)聯(lián)交易，防止精英利用持股變相“圈錢”的行為。二是地方政府作為精英牽引項(xiàng)目的委托方可能處于信息劣勢(shì)，而受托方則可能借助信息優(yōu)勢(shì)采取“敲竹杠”行為，需要謹(jǐn)防道德風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。三是金融機(jī)構(gòu)在金融政策或產(chǎn)品設(shè)計(jì)時(shí)，將精英運(yùn)作成市場(chǎng)中的權(quán)力中介。比如，貸款擔(dān)保人資格（要求精英擔(dān)保）、村級(jí)信用協(xié)會(huì)（精英把持）、吸引貧困人口就業(yè)的公司享受貸款優(yōu)惠條件等等。這種要求自覺(jué)或不自覺(jué)地鼓吹精英成為市場(chǎng)中權(quán)力的中介，為精英農(nóng)戶瓜分農(nóng)貸市場(chǎng)利益提供了可能，并且逐漸演變?yōu)槭聦?shí)。同時(shí)，農(nóng)貸資金供給者持續(xù)經(jīng)營(yíng)的原則需要農(nóng)戶提供足額的抵押品，實(shí)則已經(jīng)為農(nóng)貸設(shè)立了“門檻”，在此過(guò)程中或多或少地排斥作為“低端客戶”的農(nóng)戶，遂使農(nóng)貸市場(chǎng)多數(shù)農(nóng)戶被“客體化”和“邊緣化”，農(nóng)貸市場(chǎng)分化加劇。

2.產(chǎn)業(yè)集中的風(fēng)險(xiǎn)增大。精英牽引項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體多為家族式的專業(yè)合作社或小微企業(yè)，沒(méi)有健全完善的企業(yè)內(nèi)部管理制度和規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度，部分企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)與規(guī)模不匹配，少數(shù)企業(yè)存在虛假報(bào)表問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)信貸需求和三方評(píng)估虛夸，企業(yè)授信等級(jí)不高，信貸需求遠(yuǎn)超企業(yè)承貸能力，導(dǎo)致銀行認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大不敢投放信貸。貸款用途不明確，部分產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無(wú)法對(duì)自身所申報(bào)的項(xiàng)目信貸資金需求給出明確的用途，或存在多種用途。

3.信貸資金過(guò)度集中或非法集資的風(fēng)險(xiǎn)。容易誘發(fā)利用本人賬戶或控制賬戶歸集或過(guò)渡他人資金，尤其是農(nóng)民專業(yè)合作社案件多發(fā)，成為當(dāng)前非法集資犯罪的重災(zāi)區(qū)和潛在高發(fā)案區(qū)。涉嫌非法集資組織的經(jīng)營(yíng)范圍和特點(diǎn)，決定其資金流向應(yīng)以農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)、銷售、貨款回籠為主要方式，且應(yīng)帶有明顯的季節(jié)特征。

4.信貸資金流入民間借貸市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。民間借貸利率高企，部分農(nóng)戶將銀行資金承貸出來(lái)，貸給所謂的市場(chǎng)能人。如在枸杞苗價(jià)高時(shí)，固原市三營(yíng)、七營(yíng)、黑城大量貧困戶參與民間借貸或相關(guān)招投標(biāo)、工商注冊(cè)驗(yàn)資等活動(dòng)，很容易助長(zhǎng)或卷入投招標(biāo)、公司設(shè)立等領(lǐng)域的違法活動(dòng)。資金運(yùn)用與其經(jīng)營(yíng)范圍及規(guī)模不匹配，資金流入均由其在異地賬戶以匯兌方式分筆轉(zhuǎn)入或個(gè)人賬戶以“入股”、“投資”、“購(gòu)貨”名義匯入，日常收付的資金量大大超過(guò)企業(yè)規(guī)模，同時(shí)資金流動(dòng)沒(méi)有明顯的季節(jié)性。三是存款利率主要實(shí)行“同期銀行存款利息+保底紅利”、“股息+分紅”，最高的年利率達(dá)35%。貸款利率主要實(shí)行“銀行同期貸款利率+浮動(dòng)利率”、“協(xié)議利率”，貸款月利率均超過(guò)20‰。

5.據(jù)調(diào)查個(gè)別地區(qū)推出的“大戶貸”、“能人貸”等產(chǎn)品，以貧困戶名義申貸，貸款交由農(nóng)業(yè)大戶、合作社或涉農(nóng)企業(yè)使用，定期給申貸貧困戶分紅。這一產(chǎn)品設(shè)計(jì)的初衷是鼓勵(lì)精英牽引組織吸收帶動(dòng)貧困戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)脫貧，但在個(gè)別地方異化為借用貧困戶名義貸款、套取財(cái)政貼息，以及與貧困戶簽訂抽屜協(xié)議給予好處費(fèi)，但并未真正吸收帶動(dòng)貧困戶就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

五、優(yōu)化金融支持精英牽引扶貧的對(duì)策建議

（一）提高應(yīng)對(duì)精英捕獲和解決非法集資的能力

一是建議對(duì)精英牽引項(xiàng)目資金實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，實(shí)行階段參股，跟進(jìn)投資。二是金融、財(cái)政、工商等部門要建立信息溝通、意見(jiàn)協(xié)調(diào)、合作監(jiān)管等協(xié)作機(jī)制，采取部門聯(lián)席會(huì)議制度的形式，在產(chǎn)業(yè)扶持、動(dòng)產(chǎn)抵押、融資貸款、規(guī)范引導(dǎo)等方面加強(qiáng)協(xié)作配合，降低產(chǎn)業(yè)和信貸風(fēng)險(xiǎn)集中度。三是健全精英組織的會(huì)計(jì)報(bào)表報(bào)送制度，定期匯總分析相關(guān)會(huì)計(jì)信息，全面掌握和監(jiān)測(cè)精英組織的財(cái)務(wù)狀況及經(jīng)營(yíng)情況。組織做好精英組織審計(jì)工作，特別是對(duì)違規(guī)發(fā)放貸款進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向社會(huì)和相關(guān)部門公示，杜絕精英捕獲現(xiàn)象。四是金融機(jī)構(gòu)要注重金融支持精英牽引扶貧的宣傳推介。要積極向地方黨政、上級(jí)部門反映工作進(jìn)展、成效及需要關(guān)注并支持解決的突出問(wèn)題，利用多種媒介加強(qiáng)對(duì)精英牽引扶貧成功經(jīng)驗(yàn)、先進(jìn)典型和感人事跡的宣傳推介。

（二）提升貧困人口的金融素養(yǎng)

重點(diǎn)依托“金惠工程”教育培訓(xùn)、“雨露計(jì)劃”技術(shù)培訓(xùn)（實(shí)用技術(shù)和就業(yè)技能培訓(xùn)），推進(jìn)行政村金融精準(zhǔn)綜合服務(wù)站全覆蓋，長(zhǎng)期、定期開展農(nóng)村金融消費(fèi)者金融素養(yǎng)情況調(diào)查，動(dòng)態(tài)掌握消費(fèi)者金融知識(shí)水平和需求，為農(nóng)村人口提供政策咨詢、融資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)培訓(xùn)一條龍服務(wù)。通過(guò)消費(fèi)者需求調(diào)查等方式鎖定消費(fèi)者教育的目標(biāo)群體，提高金融消費(fèi)者的金融維權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，農(nóng)村金融消費(fèi)者金融維權(quán)救助行動(dòng)，尤其是在涉嫌非法集資風(fēng)險(xiǎn)排查、監(jiān)測(cè)預(yù)警等工作上持續(xù)用力，要經(jīng)常性開展對(duì)群眾的常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)警示教育，通過(guò)“以案說(shuō)法”的形式，提高民眾的風(fēng)險(xiǎn)甄別能力和防范意識(shí)。

（三）搭建“結(jié)算+信息”金融e平臺(tái)

繼續(xù)實(shí)施以金融精準(zhǔn)扶貧信息系統(tǒng)和金融精準(zhǔn)扶貧工作站為重點(diǎn)的“一網(wǎng)一站”建設(shè)，做好精英牽引產(chǎn)融對(duì)接。建議將金融支持精英牽引作用發(fā)揮納入金融精準(zhǔn)扶貧政策效果評(píng)估，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)及時(shí)有效地將“扶貧信息”轉(zhuǎn)化為“扶貧信貸”，從單純提供融資服務(wù)向集融資、銷售、結(jié)算等為一體的綜合性金融服務(wù)。建議盡快建立農(nóng)村金融有效對(duì)接的代理渠道，將一些非銀行機(jī)構(gòu)如藥店、超市、彩票銷售點(diǎn)、電商實(shí)體店等發(fā)展成為銀行代理渠道，開辦存取款、轉(zhuǎn)賬支付、查詢余額等金融業(yè)務(wù)，擴(kuò)大金融服務(wù)覆蓋面。endprint

（四）注重維權(quán)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)

一是構(gòu)建起以貧困戶利益為導(dǎo)向的維權(quán)機(jī)制，協(xié)助貧困戶與精英牽引組織簽訂正式合同。二是制定具體的收益分配方案，健全農(nóng)戶參與機(jī)制和利益分享機(jī)制，推廣“保底收益+按股分紅”等模式，優(yōu)先保障貧困戶的收益。三是明確精英牽引扶貧實(shí)施主體作為項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的權(quán)利和義務(wù)，承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，依法按約支付收益，堅(jiān)持貧困戶不承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的政策設(shè)計(jì)。同時(shí)，鼓勵(lì)精英牽引主體通過(guò)購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)、調(diào)節(jié)年度間收益分配規(guī)模等方式，分散和降低利益波動(dòng)，增強(qiáng)履約償付能力。

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