論IPO公開承諾的政府監(jiān)管

畢加灝

摘 要：IPO公開承諾的履行關(guān)切到投資者利益的保護(hù)和一級(jí)市場(chǎng)的信用建設(shè)。其中，單方承諾本質(zhì)屬于平等主體之間的私法律關(guān)系，卻由于證券市場(chǎng)的特殊性，超越了相互制約和自主抗辯的私法自治理念，具有了外部監(jiān)管和強(qiáng)制監(jiān)管的正當(dāng)性。公開承諾的監(jiān)管體系和制度呈現(xiàn)出政府監(jiān)管過(guò)于強(qiáng)勢(shì)與監(jiān)管權(quán)源缺失的問題。因此《證券法》修改構(gòu)建公開承諾的監(jiān)管制度時(shí)，應(yīng)將有限的政府監(jiān)管放在利用公開承諾實(shí)施欺詐交易的行為上，并修補(bǔ)監(jiān)管權(quán)源問題。

關(guān)鍵詞：首次公開發(fā)行；公開承諾；政府監(jiān)管

中圖分類號(hào)：F832.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B 文章編號(hào)：1674-0017-2017（8）-0033-06

一、引言

首次公開發(fā)行（Initial public offerings，簡(jiǎn)稱IPO），是指股份公司首次向社會(huì)公眾公開招股的發(fā)行方式。2012年我國(guó)共有155家公司首次公開募股，融資1060.39億；2016年IPO融資金額達(dá)1322.62億。由此可見，IPO在我國(guó)資本市場(chǎng)中占據(jù)了不少份額。與此同時(shí)，IPO公開承諾的履行情況因與一級(jí)市場(chǎng)中小投資者的利益休戚相關(guān)，并影響到資本市場(chǎng)信用環(huán)境的建設(shè)，而受到密切關(guān)注。2012年底，我國(guó)證監(jiān)會(huì)在對(duì)上市公司及其實(shí)際控制人、控股股東等關(guān)聯(lián)方承諾履行事項(xiàng)進(jìn)行的專項(xiàng)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，滬深兩市2493家公司中，有1631家公司未將作出的相關(guān)承諾履行完畢，有80家公司超期未履行承諾，其中，解決同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、關(guān)聯(lián)交易問題的承諾未得到履行的情況最為嚴(yán)重。這也從側(cè)面反映出資本市場(chǎng)公開承諾的整體履行狀況不容樂觀。

對(duì)此，中國(guó)證監(jiān)會(huì)于2013年提出了多層次承諾履行監(jiān)督機(jī)制的概念。“要研究建立承諾違約的強(qiáng)制履約制度，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出明確具體的履約要求、責(zé)令承諾人履行承諾的權(quán)力，并建立相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的保障機(jī)制”。本文從IPO的角度推導(dǎo)如何構(gòu)建公開承諾的政府監(jiān)管機(jī)制。

二、IPO公開承諾的監(jiān)管現(xiàn)狀

2013年，證監(jiān)會(huì)發(fā)布《上市公司承諾指引——上市公司實(shí)際控制人、股東、關(guān)聯(lián)方、收購(gòu)人以及上市公司承諾及履行》（證監(jiān)會(huì)公告[2013]55號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《承諾指引》）。該《承諾指引》基本確立了承諾必須信守的基本原則，是證券市場(chǎng)公開承諾的主要監(jiān)管依據(jù)。目前IPO公開承諾的監(jiān)管情況如下：

（一）事前監(jiān)管

IPO公開承諾的事前監(jiān)管首先體現(xiàn)為引導(dǎo)和規(guī)范承諾的作出?！冻兄Z指引》對(duì)公開承諾的具體內(nèi)容作了要求，包括承諾事項(xiàng)、履行方式、履行時(shí)間、履行能力及不能履行的風(fēng)險(xiǎn)和對(duì)策，要求不符合以上要求的承諾須在6個(gè)月內(nèi)重新規(guī)范并予以披露。《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)新股發(fā)行體制改革的意見》（證監(jiān)會(huì)公告[2013]42號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《新股發(fā)行意見》）提出要強(qiáng)化發(fā)行人及其控股股東等責(zé)任主體的誠(chéng)信義務(wù)，也提到了“未能履行承諾時(shí)的約束措施”這一要求。

除了引導(dǎo)和規(guī)范外，事前監(jiān)管更多體現(xiàn)為強(qiáng)制要求市場(chǎng)主體作出各類承諾，如強(qiáng)制分紅承諾。自2012年分紅制度改革以來(lái)，我國(guó)上市公司實(shí)施強(qiáng)制分紅承諾制度，證監(jiān)會(huì)要求上市公司承諾及實(shí)施穩(wěn)定的三年分紅回報(bào)規(guī)劃，并與股東大會(huì)分配決策機(jī)制一并納入公司章程。

此外，如強(qiáng)制股票限售承諾，《新股發(fā)行意見》作出了比《公司法》和《證券法》法定限售期更高的要求。3再如強(qiáng)制填補(bǔ)回報(bào)承諾，“國(guó)九條”（2013）在優(yōu)化投資回報(bào)機(jī)制中，提出公司首次公開發(fā)行股票、再融資或者并購(gòu)重組攤薄即期回報(bào)的，應(yīng)當(dāng)就如何填補(bǔ)回報(bào)及擬采取的措施作出承諾。

（二）事后監(jiān)管

事后監(jiān)管主要表現(xiàn)為對(duì)違反承諾的行為采取各類監(jiān)管措施。

1.記入誠(chéng)信檔案。依據(jù)《承諾指引》、《證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督管理暫行辦法》（證監(jiān)會(huì)公告[2012]80號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《誠(chéng)信辦法》”）之規(guī)定，公開承諾履行情況屬于《辦法》所稱的誠(chéng)信信息，如有未履行或未如期履行，應(yīng)記入誠(chéng)信檔案。

2.對(duì)承諾相關(guān)方進(jìn)行監(jiān)管談話、責(zé)令公開說(shuō)明、責(zé)令改正、出具警示函、將承諾相關(guān)方主要決策者認(rèn)定為不適當(dāng)擔(dān)任上市公司董事、監(jiān)事、高管人選等監(jiān)管措施。《承諾指引》第六條規(guī)定，證監(jiān)會(huì)有權(quán)對(duì)違反承諾的相關(guān)方采取監(jiān)管談話等上述監(jiān)管措施。此外，《創(chuàng)業(yè)板上市公司證券發(fā)行管理暫行辦法》（證監(jiān)會(huì)令[2014]第100號(hào)）第六十條規(guī)定：“上市公司及其相關(guān)主體違反所作出的與上市公司證券發(fā)行相關(guān)的約定或者承諾的，中國(guó)證監(jiān)會(huì)可以對(duì)其采取監(jiān)管談話、責(zé)令公開說(shuō)明、責(zé)令改正、認(rèn)定為不適當(dāng)人選等監(jiān)管措施”?！蹲C券公司董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員任職資格監(jiān)管辦法》（證監(jiān)會(huì)令第[2012]88號(hào)）也重申了這一點(diǎn)。4《誠(chéng)信辦法》第三十五條規(guī)定，有未履行或未如期履行承諾信息的，證監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)以及行業(yè)自律組織有權(quán)決定不聘任其擔(dān)任發(fā)行審核委員會(huì)委員、并購(gòu)重組審核委員會(huì)委員以及其他負(fù)有審核、監(jiān)督、核查、咨詢職責(zé)的其他組織成員。

3.審慎審核行政許可申請(qǐng)或不予許可

《誠(chéng)信辦法》則規(guī)定，行政主管機(jī)關(guān)在審核行政許可申請(qǐng)時(shí)，如申請(qǐng)人以及有關(guān)當(dāng)事人有未履行或未如期履行承諾信息的，有權(quán)要求其或?yàn)槠涮峁┳C券期貨服務(wù)的機(jī)構(gòu)作出口頭或書面說(shuō)明和解釋。該規(guī)定可視為對(duì)行政許可的審慎審核。5

《誠(chéng)信辦法》同時(shí)規(guī)定，對(duì)未履行或未如期履行承諾信息的申請(qǐng)人，如申請(qǐng)事項(xiàng)屬于法定不予許可條件范圍的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法不予許可；屬于非行政許可事項(xiàng)、業(yè)務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)的，可以暫緩或不予審批、安排，除非申請(qǐng)人能證明該違諾信息與非行政許可事項(xiàng)或業(yè)務(wù)創(chuàng)新明顯無(wú)關(guān)。6如果承諾人違反承諾，則主管機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)承諾人及其相關(guān)方（包括上市公司的交易對(duì)手方）提交的行政許可申請(qǐng)審慎審核或不予許可。

4.虛假承諾適用《證券法》有關(guān)規(guī)定

《承諾指引》提出，如果有證據(jù)表明承諾人明知承諾不可能履行仍然作出承諾的，證監(jiān)會(huì)將依據(jù)《證券法》有關(guān)規(guī)定對(duì)承諾人作出處理。在作出處理前，將依法限制其行使表決權(quán)?！懊髦兄Z不可能履行仍然作出承諾”的情形，即為虛假承諾。如果承諾人利用虛假承諾，操縱市場(chǎng)或進(jìn)行內(nèi)幕交易等，則適用《證券法》中有關(guān)內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)的責(zé)任，具體包括限制表決權(quán)、限制證券認(rèn)購(gòu)、警告、罰款、沒收違法所得，暫?；虺蜂N業(yè)務(wù)許可乃至移交司法處理。7endprint

當(dāng)承諾人利用公開承諾進(jìn)行內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等欺詐行為時(shí)，允諾為手段，實(shí)施欺詐行為為目的，既可以依據(jù)違反公開承諾對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，也可依證券內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等進(jìn)行監(jiān)管。

三、現(xiàn)行IPO公開承諾監(jiān)管措施的優(yōu)點(diǎn)與不足

（一）現(xiàn)行IPO公開承諾監(jiān)管措施的優(yōu)點(diǎn)

證監(jiān)會(huì)以規(guī)范性文件的形式強(qiáng)制IPO公開承諾的作出，是對(duì)相對(duì)人科以行政義務(wù)，通過(guò)證券市場(chǎng)主體作出承諾的方式，一方面使主管機(jī)關(guān)盡到了行政法上的告知義務(wù)，另一方面將行政義務(wù)民事化，通過(guò)承諾在承諾人和相對(duì)人之間建立信賴關(guān)系。

且以《承諾指引》為主體內(nèi)容的公開承諾監(jiān)管制度區(qū)分了虛假承諾的欺詐行為與承諾不履行的行為，值得肯定。有學(xué)者將強(qiáng)制承諾制度，稱為集強(qiáng)制、激勵(lì)、懲罰、信息披露、自我規(guī)制于一體的新型行政規(guī)制工具。

（二）現(xiàn)行IPO公開承諾監(jiān)管措施的不足

1.強(qiáng)制承諾的邊界有待合理確定。非自愿作出的承諾將導(dǎo)致承諾人并不情愿履行承諾，并由此帶來(lái)較高的監(jiān)管成本。從我國(guó)現(xiàn)有限售承諾實(shí)踐來(lái)看，雖不乏自愿限售承諾，但仍有大量的強(qiáng)制承諾。單純通過(guò)強(qiáng)制手段限制資本流動(dòng)也在實(shí)踐中引發(fā)了一系列違規(guī)減持或者集中減持現(xiàn)象。同時(shí)，強(qiáng)制承諾不僅要求承諾人必須作出允諾，而且對(duì)允諾的具體內(nèi)容作了明確的規(guī)定，并要求承諾人對(duì)由此帶來(lái)的投資者的信賴負(fù)責(zé)。因強(qiáng)制承諾是將行政之手伸向民商事領(lǐng)域，其適用邊界須謹(jǐn)慎考量。

2、規(guī)范性法律文件權(quán)源存疑。依法行政的現(xiàn)代行政原則要求，行政權(quán)力的取得和行使必須有明確的法律依據(jù)。梳理現(xiàn)有制度和實(shí)踐，除虛假承諾援用《證券法》有關(guān)規(guī)定外，對(duì)公開承諾的監(jiān)管措施包括：①監(jiān)管談話；②責(zé)令公開說(shuō)明；③責(zé)令改正；④出具警示函；⑤將承諾決策者認(rèn)定為不適格人選；⑥記入誠(chéng)信檔案；⑦限制表決權(quán)；⑧限制證券認(rèn)購(gòu)；⑨審慎審核行政許可申請(qǐng)或不予許可；⑩強(qiáng)制購(gòu)回。（見表1）以上監(jiān)管措施均為具體行政行為。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》（法發(fā)[2004]2號(hào)），行政行為分為行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等27類。

（1）行政處罰類公開承諾監(jiān)管措施的權(quán)源

監(jiān)管措施③④⑤⑥為行政處罰類的公開承諾監(jiān)管措施。雖然這四種并非是《行政處罰法》列舉規(guī)定的七種行政處罰之一，但符合兜底條款的形式，且具有行政處罰制裁性、最終性等本質(zhì)特點(diǎn)。

依據(jù)《行政處罰法》，有權(quán)設(shè)定行政處罰的為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章。因我國(guó)實(shí)行集中統(tǒng)一的證券市場(chǎng)監(jiān)管模式，故地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的行政處罰設(shè)定權(quán)在證券市場(chǎng)是不存在的。而部門規(guī)章得在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內(nèi)作出具體規(guī)定，如果法律、行政法規(guī)尚無(wú)規(guī)定，部門規(guī)章能夠設(shè)定的行政處罰種類只有警告或者一定數(shù)量的罰款。

其中④屬于警告類處罰，部門規(guī)章有權(quán)設(shè)定。而③⑤⑥只能由法律和行政法規(guī)作出。由上表可見，上述監(jiān)管措施的設(shè)定依據(jù)多為部門規(guī)章，如以證監(jiān)會(huì)令的形式公布的各種《辦法》和規(guī)范性文件如《承諾指引》8，在缺乏上位法依據(jù)又沒有法律授權(quán)的情況下，上述監(jiān)管措施的合法性有瑕疵。

（2）行政強(qiáng)制類公開承諾監(jiān)管措施的權(quán)源

監(jiān)管措施⑦⑧屬于行政強(qiáng)制類的公開承諾監(jiān)管措施。這兩類通過(guò)臨時(shí)控制人身、財(cái)產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)保障履行的特點(diǎn)與行政強(qiáng)制不謀而合。依據(jù)《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定，法律有權(quán)設(shè)定行政強(qiáng)制措施，行政法規(guī)和地方性法規(guī)有權(quán)設(shè)定部分行政強(qiáng)制措施。依上表，《證券法》對(duì)上述措施作出規(guī)定符合《行政強(qiáng)制法》的要求，但《證券法》并未明確上述措施得以適用于承諾不履行的行為，而《上市公司收購(gòu)管理辦法》其性質(zhì)為部門規(guī)章。上述行政強(qiáng)制措施的設(shè)定和實(shí)施尚需上位法依據(jù)。

（3）行政許可類監(jiān)管措施

監(jiān)管措施⑨屬于行政許可類的公開承諾監(jiān)管措施。依據(jù)《行政許可法》9，只有法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可。除此之外，其他規(guī)范性文件包括部門規(guī)章一律不得設(shè)定行政許可。

而《證券法》第十三條“公司公開發(fā)行新股”的法定條件之第（四）項(xiàng)為一個(gè)兜底性條款，“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他條件”。這一規(guī)定實(shí)則架空了《行政許可法》關(guān)于部門規(guī)章不得設(shè)定行政許可和增設(shè)其他條件的規(guī)定，10其合法性值得質(zhì)疑。同上，《上市公司證券發(fā)行管理辦法》（證監(jiān)會(huì)令[2006]第30號(hào)）第十一條將上市公司及其控股股東或?qū)嶋H控制人最近十二個(gè)月內(nèi)不存在未履行向投資者作出的公開承諾的行為作為上市公司公開發(fā)行證券的條件之一。在缺乏上位法作為明確依據(jù)時(shí)，以部門規(guī)章的方式對(duì)公開發(fā)行證券的行政許可增設(shè)法律、行政法規(guī)規(guī)定以外的其他條件，其合法性亦有瑕疵。

（4）其他監(jiān)管措施

監(jiān)管措施①②⑩并不具備上述三類行政行為的特性，屬于其他監(jiān)管措施。證券市場(chǎng)的諸多監(jiān)管手段產(chǎn)生于證券市場(chǎng)實(shí)踐，具有靈活性和多樣性，與傳統(tǒng)行政法語(yǔ)境下的諸多概念存在著有意無(wú)意的沖突和交叉，非傳統(tǒng)行政法邏輯能夠涵攝，有學(xué)者甚至認(rèn)為試圖以傳統(tǒng)行政法術(shù)語(yǔ)表達(dá)和解釋證券市場(chǎng)監(jiān)管措施確有削足適履之感。盡管如此，公開承諾的其他行政監(jiān)管措施依然要遵循合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的現(xiàn)代行政原則，納入依法行政的法律體系下。

四、確定IPO公開承諾的政府監(jiān)管原則

在我國(guó)，除大量上市公司主動(dòng)作出各類承諾外，承諾也被監(jiān)管部門作為一種監(jiān)管手段而普遍使用。公開承諾的監(jiān)管目標(biāo)分為三個(gè)層次，首先要規(guī)范承諾的作出、督促承諾的履行；其次是對(duì)違反承諾的行為進(jìn)行懲戒，最高目標(biāo)旨在保護(hù)投資者利益，維護(hù)證券市場(chǎng)信心和秩序。對(duì)公開承諾的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)尊重和正視我國(guó)證券市場(chǎng)的特殊情況，積極引導(dǎo)、健全制度、強(qiáng)化監(jiān)管、逐漸調(diào)整。IPO公開承諾的政府監(jiān)管原則如下：

（一）公開承諾具有法律約束力原則

公開承諾一經(jīng)作出即具有法律約束力。其法律效力來(lái)源于允諾禁反言（Promissory Estoppel）理論，也即“My word is my bond”。大法官丹寧在其《法律的訓(xùn)誡》中將其解釋為：“當(dāng)一人以他的言論或行為已使另一個(gè)人相信，按照他的言論或行為辦事是安全的——而且的確是按照他的言論或行為辦了事——的時(shí)候，就不能允許這個(gè)人對(duì)他說(shuō)的話或所做的行為反悔，即使這樣做對(duì)他是不公平的也應(yīng)如此”。將此理論適用于公開承諾的目的在于保護(hù)受允方的信賴?yán)?，所以必須“以具體明確的，足以使對(duì)方相信的承諾“為前提。因?yàn)椤霸手Z是對(duì)未來(lái)事務(wù)的一種安排，不是對(duì)過(guò)去或現(xiàn)有事實(shí)的一種陳述，不存在真假判斷，只會(huì)產(chǎn)生遵守與否的問題”。這是證券市場(chǎng)公開承諾法律效力的理論源泉。endprint

公開承諾的約束力表現(xiàn)為：（1） 公開承諾的內(nèi)容是確定承諾人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)。承諾人應(yīng)當(dāng)依據(jù)作出承諾的時(shí)間、方式、內(nèi)容完全適當(dāng)?shù)芈男辛x務(wù)。（2）非有法定事由，非經(jīng)法定程序，不得隨意變更承諾內(nèi)容。（3）承諾人不履行義務(wù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)采取監(jiān)管措施督促承諾人履行義務(wù)，并采取紀(jì)律處分、行政處罰等方式對(duì)不履行承諾的行為予以制裁。證券市場(chǎng)公開承諾究其本質(zhì)屬于平等主體之間私法上的法律關(guān)系，但由于證券市場(chǎng)的特殊性，共超越了相互制約和自主抗辯的私法自治理念，具有了外部監(jiān)管和強(qiáng)制監(jiān)管的正當(dāng)性。（4）承諾人不履行義務(wù)，給信賴人造成損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)損害賠償?shù)让袷仑?zé)任。

（二）反欺詐原則

所謂反欺詐原則（Anti-fraud Doctrine），是指證券發(fā)行、交易及相關(guān)活動(dòng)中禁止一切欺詐行為，包括但不限于內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)、欺詐客戶、虛假陳述等，否則將承擔(dān)不利的法律后果。欺詐行為的一個(gè)前因是證券市場(chǎng)的信息不對(duì)稱。投資者不清楚承諾者的真實(shí)意思、履行能力、履行風(fēng)險(xiǎn)、是否履行。如果缺乏相應(yīng)的監(jiān)管制度和違諾成本，承諾人濫用承諾、虛假承諾便會(huì)屢屢發(fā)生，而投資者在逆向選擇中會(huì)消極反應(yīng)，殃及踏實(shí)履行的承諾，損害行政監(jiān)管的權(quán)威。因此，在成文法之外，反欺詐原則要求將其作為證券法立法、執(zhí)法、司法的根本準(zhǔn)則，并以其來(lái)建構(gòu)證券法的邏輯體系，從而發(fā)揮克服成文法局限性的作用，消除消息不對(duì)稱的道德風(fēng)險(xiǎn)。

反欺詐原則體現(xiàn)在公開承諾的監(jiān)管上表現(xiàn)為：（1）禁止利用公開承諾進(jìn)行虛假陳述、內(nèi)幕交易、操縱市場(chǎng)等一切欺詐行為。（2）對(duì)虛假承諾建立完善的監(jiān)管機(jī)制和懲處措施。（3）完善現(xiàn)有欺詐法律制度，將虛假承諾等行為納入證券市場(chǎng)欺詐法律體系。

（三）私力救濟(jì)和公力救濟(jì)并濟(jì)原則

承諾人通過(guò)為自己預(yù)設(shè)義務(wù)的方式取悅于投資者和監(jiān)管者，贏取投資者尤其是中小投資者的信賴，以獲取公司在資本市場(chǎng)的價(jià)值。但在信息不對(duì)稱和私有利益刺激下，承諾人缺乏履行承諾的激勵(lì)和約束機(jī)制，從而會(huì)使承諾成為上市公司及其實(shí)際控制人贏取市場(chǎng)信心，操縱股價(jià)進(jìn)而謀取私有利益的新隧道。

從救濟(jì)途徑來(lái)看，投資者僅僅依靠私力救濟(jì)無(wú)法圓滿。與雙務(wù)合同的履約機(jī)制不同，由于承諾這一單方允諾的單務(wù)性，當(dāng)控股股東或上市公司違反承諾，中小股東無(wú)法選擇抗辯權(quán)制度、解約制度、違約責(zé)任制度獲得自力救濟(jì)，只能選擇用腳投票的方式拋售持有的股票，無(wú)法對(duì)承諾人形成迅速而有力的制約。為了避免承諾人將不履行承諾帶來(lái)的不利后果轉(zhuǎn)嫁到不特定投資者及由此組成的證券市場(chǎng)上，政府監(jiān)管當(dāng)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)并駕齊驅(qū)，各發(fā)揮所長(zhǎng)。

（四）監(jiān)管效率原則

在監(jiān)管效率原則指導(dǎo)下，配置各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)時(shí)，應(yīng)以效益最大化為標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管效率原則表現(xiàn)為：（1）考慮行政監(jiān)管、自律監(jiān)管等不同監(jiān)管主體的執(zhí)法成本和執(zhí)法效益，對(duì)公開承諾進(jìn)行監(jiān)管權(quán)配置。（2）行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，監(jiān)管重點(diǎn)有所側(cè)重，防止重復(fù)配置。（3）各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和信息共享機(jī)制，避免監(jiān)管過(guò)度和監(jiān)管真空。總體上，行政監(jiān)管在預(yù)防并懲處利用承諾進(jìn)行虛假陳述、操縱市場(chǎng)、內(nèi)幕交易、欺詐等行為方面具有成本和執(zhí)法優(yōu)勢(shì)。交易所在及時(shí)監(jiān)測(cè)承諾動(dòng)態(tài)、促進(jìn)承諾履行、及時(shí)采取技術(shù)措施等方面具有監(jiān)管優(yōu)勢(shì)。

五、IPO公開承諾監(jiān)管措施之改進(jìn)

自2012年以來(lái)，行政機(jī)關(guān)開始強(qiáng)化對(duì)公開承諾的監(jiān)管，表現(xiàn)為出臺(tái)了一系列部門規(guī)章和規(guī)范性文件，并對(duì)公開承諾進(jìn)行了專項(xiàng)治理和整頓。由以上對(duì)監(jiān)管現(xiàn)狀的梳理可見，行政監(jiān)管主要集中于事前強(qiáng)制和事后處罰，由于對(duì)公開承諾進(jìn)行監(jiān)管的現(xiàn)有法律位階不高，導(dǎo)致對(duì)公開承諾的行政監(jiān)管缺乏合法權(quán)源，監(jiān)管措施不力，監(jiān)管過(guò)程缺乏實(shí)效性。IPO公開承諾的監(jiān)管制度可從以下方面加以改進(jìn)。

（一）明確行政監(jiān)管的界限

證券市場(chǎng)單方允諾不僅具有一般民商事行為的私人自治屬性，同時(shí)兼具公共秩序?qū)傩?。承諾人不履行承諾的行為不僅違反了私法上的義務(wù)，同時(shí)損害了證券市場(chǎng)秩序?？朔畏皆手Z的外部性，一方面要有完備的民事責(zé)任追究制度，完善投資者訴訟機(jī)制，將外部成本內(nèi)部化，另一方面，從監(jiān)管角度分析，需要外部監(jiān)管介入市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。監(jiān)管效率原則和監(jiān)管權(quán)源的配置要求證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管應(yīng)發(fā)揮其行政優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，更多關(guān)注上市公司利用承諾侵害投資者利益、損害證券市場(chǎng)秩序的違法違規(guī)行為。行政監(jiān)管應(yīng)著眼于利用公開承諾進(jìn)行市場(chǎng)欺詐的行為，將監(jiān)管重點(diǎn)放在承諾信息的違法披露和對(duì)異常行為的監(jiān)管中。

（二）引導(dǎo)而非強(qiáng)制承諾人作出承諾

行政監(jiān)管應(yīng)正確評(píng)估承諾的作用，適度把握承諾的范圍，避免承諾泛用以承諾代替監(jiān)管。對(duì)于承諾的作出應(yīng)堅(jiān)持自愿為主，以“指引”等軟法規(guī)范的方式引導(dǎo)和規(guī)范承諾的作出，確需強(qiáng)制承諾作出的，可由交易所進(jìn)行自律管理。

（三）明確公開承諾的行政監(jiān)管權(quán)源和措施

政府監(jiān)管主體所享有的職權(quán)源自于法律的規(guī)定和授權(quán)，這意味著沒有憲法和法律的規(guī)定，任何組織和個(gè)人不能行使行政權(quán)。職權(quán)的法定性還表現(xiàn)在政府監(jiān)管主體行使職權(quán)必須依照法律規(guī)定的范圍和程序，否則不僅不能得到法律的支持，相反要承擔(dān)管理不當(dāng)、違法行政的責(zé)任。

現(xiàn)有關(guān)于公開承諾的法律法規(guī)多為規(guī)范性文件，在涉及行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可時(shí)難以解決行政監(jiān)管權(quán)的權(quán)源問題?？煽紤]在《證券法》或者《上市公司監(jiān)管條例》中明確對(duì)承諾的監(jiān)管措施和行政處罰措施，為證監(jiān)會(huì)監(jiān)管承諾提供法律依據(jù)，彌補(bǔ)合法性的瑕疵。具體可在《證券法》中授權(quán)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)違反公開承諾有權(quán)采取以下行政處罰或非行政處罰類監(jiān)管措施，如監(jiān)管談話、責(zé)令公開說(shuō)明、責(zé)令改正、出具警示函、認(rèn)定不適格人選、記入誠(chéng)信檔案、限制表決權(quán)、限制證券認(rèn)購(gòu)、強(qiáng)制購(gòu)回等等，以法律的方式授權(quán)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)有權(quán)以規(guī)章的方式規(guī)定上述措施。

對(duì)公開承諾的行政監(jiān)管要審慎使用行政許可措施。 可以在《證券法》或《上市公司監(jiān)管條例》等法律、行政法規(guī)中明確，近三年有違反承諾的上市公司或其相關(guān)主體，不得公開發(fā)行證券或者再融資。

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