論國家治理視域下的檔案治理

陳忠海+宋晶晶

摘 要：從管理模式走向治理模式是檔案事業(yè)發(fā)展的必然。本文從檔案治理的主要特征、價(jià)值取向、實(shí)現(xiàn)路徑三個(gè)方面展開論述，指出檔案治理應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)功能為核心；以合作治理為主要方式；以法治建設(shè)為根基；以理論研究為要義。

關(guān)鍵詞：國家治理；檔案治理；管理模式；治理模式

Abstract： From the management mode to the governance mode is the inevitable development of archives. This paper discusses the main characteristics， value orientation and path analysis of archives governance in three aspects， pointed out that the archives governance should be to achieve the function of public service as the core， the cooperative governance is the main way， the construction of the rule of law as the foundation， the theoretical research is the essence.

Keywords：Governing；Archives governance；Management model；Governance mode

1 引言

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下檔案工作的意見》（以下簡稱《意見》），是檔案事業(yè)發(fā)展的重要文件。《意見》明確提出檔案治理的概念，指出檔案治理是國家治理的組成部分?！?中華人民共和國檔案法>修訂草案（送審稿）起草說明》與《意見》的建議有異曲同工之處，即都強(qiáng)調(diào)我國檔案事業(yè)應(yīng)從“管理模式”向“治理模式”轉(zhuǎn)變。

治理（govemance）范式的興起對(duì)于我國公共服務(wù)領(lǐng)域的改革和創(chuàng)新產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，它強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、社會(huì)組織和公民參與，更多地與權(quán)力、義務(wù)、責(zé)任和利益的協(xié)調(diào)相關(guān)聯(lián)。因此，檔案治理可以定義為：“檔案部門、社會(huì)組織和公民等多個(gè)主體協(xié)同合作，基于一定的行動(dòng)規(guī)則，共同對(duì)檔案事務(wù)進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實(shí)現(xiàn)檔案領(lǐng)域善治的活動(dòng)和過程。”[1]在一定程度上，這是對(duì)檔案部門，特別是檔案行政管理部門自身核心價(jià)值屬性的延伸，是對(duì)其服務(wù)性、公共性和合法性的拓展。

檔案治理的本質(zhì)就是明確檔案事業(yè)中的各種利益關(guān)系，界定相關(guān)利益主體的權(quán)力和責(zé)任，并滿足其利益訴求。相較于國家治理的理論建構(gòu)而言，檔案治理的理論研究較為滯后，急需擴(kuò)大研究的外延，深化研究的內(nèi)涵。因此，本文將從檔案治理的主要特征、價(jià)值取向、實(shí)現(xiàn)路徑三個(gè)方面展開論述。

2 檔案治理的主要特征

隨著國家治理的提出，我們需要站在新的時(shí)代背景下重新審視檔案事業(yè)管理模式的可持續(xù)性。時(shí)至今日，檔案工作不再僅僅局限于單純的檔案“收、管、用”等基礎(chǔ)的業(yè)務(wù)性工作，其外延在不斷深化與拓展。檔案事業(yè)也從傳統(tǒng)的檔案行政管理工作、檔案館工作、檔案室工作等向不同行業(yè)的各類專業(yè)工作、不同所有制組織的業(yè)務(wù)工作以及基層社會(huì)組織的管理工作領(lǐng)域滲透和延伸。從檔案工作到檔案事業(yè)體系的發(fā)展，客觀上要求我們跳出檔案工作僅僅是機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織內(nèi)部工作的狹小視野，應(yīng)當(dāng)站在全局的高度、歷史的角度重新審視檔案事業(yè)的發(fā)展和變革。相較于單一的檔案行政管理主體，并僅僅依靠檔案行政管理手段推動(dòng)檔案工作的傳統(tǒng)管理方式，檔案事業(yè)實(shí)行多元主體共管共治，亦即所謂的檔案治理就有其無可替代的優(yōu)勢(shì)。檔案治理已經(jīng)和將會(huì)產(chǎn)生的優(yōu)越性契合了時(shí)代發(fā)展和檔案事業(yè)管理變革的需要，這也是檔案治理興起的邏輯起點(diǎn)。

檔案治理以政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)、多元主體參與為顯著標(biāo)志，治理主體不僅包括政府機(jī)關(guān)，還包括社會(huì)組織、公民和市場(chǎng)等。相對(duì)于傳統(tǒng)的檔案事業(yè)管理模式，檔案治理與其不同之處主要表現(xiàn)在：一是主體轉(zhuǎn)變。從檔案治理的主體來看，由一元轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?，由過去單純的政府機(jī)關(guān)管理，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畽C(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民和市場(chǎng)的共同治理。二是權(quán)源區(qū)別。傳統(tǒng)的政府機(jī)關(guān)管理，運(yùn)用的是國家的公權(quán)力，而檔案治理是一種上下互動(dòng)的關(guān)系，更加具有平等性和多元性。三是方式不同。轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)的政府機(jī)關(guān)管理方式是檔案治理的關(guān)鍵所在。這在一定程度上增強(qiáng)了社會(huì)的活力，形成了由政府、社會(huì)組織、公民和市場(chǎng)共同參與治理的檔案事業(yè)新秩序，推動(dòng)了檔案事業(yè)的發(fā)展，有助于推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化[2]。

從管理模式到治理模式，不僅是理念、制度的創(chuàng)新，更是對(duì)傳統(tǒng)檔案事業(yè)管理方式的超越。檔案治理致力于一方引領(lǐng)、多方合作、消除對(duì)立和推諉，有助于克服一元管理主體帶來的弊端。因此，不能認(rèn)為檔案治理就是對(duì)傳統(tǒng)檔案事業(yè)管理方式的簡單替代，而應(yīng)將二者看作是一種繼承和發(fā)展的關(guān)系。檔案治理具有顯著的多元主體協(xié)同性特征，這也是檔案治理區(qū)別于傳統(tǒng)檔案事業(yè)管理的主要標(biāo)志。

3 檔案治理的價(jià)值取向

明確檔案治理的價(jià)值取向所具有的良好引導(dǎo)、規(guī)范作用，能夠有效解決在轉(zhuǎn)型過程中涌現(xiàn)出的諸多新問題，由“管理”到“治理”是在一定價(jià)值取向指引下的創(chuàng)新性轉(zhuǎn)型。檔案治理的根本價(jià)值目標(biāo)是協(xié)調(diào)檔案事務(wù)中的各種利益關(guān)系，解決當(dāng)前檔案管理體制和運(yùn)行機(jī)制中存在的與社會(huì)發(fā)展不適應(yīng)的矛盾和問題，形成治理高效、公平法治的檔案事業(yè)管理與發(fā)展新格局。檔案治理價(jià)值取向包括兩個(gè)方面，即檔案治理高效化和公平性、檔案治理多元化和法治化。

3.1 檔案治理注重高效化和公平性。當(dāng)今社會(huì)，信息化發(fā)展迅猛。檔案行政管理部門需要適應(yīng)電子和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，在技術(shù)和文件管理體制上正在成為前端控制的實(shí)施者，這將極大地提高檔案治理的效率，但也帶來了檔案行政管理部門主要職責(zé)的轉(zhuǎn)變，其職責(zé)將由“管理和服務(wù)”共同構(gòu)成[3]。檔案治理的公平性應(yīng)以“社會(huì)責(zé)任感”和“公共服務(wù)”為要件，發(fā)揮檔案治理在實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義方面的基礎(chǔ)性作用。檔案事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)和任務(wù)要貼近現(xiàn)實(shí)，切實(shí)服務(wù)社會(huì)組織和公民。檔案管理部門既要成為國家、民族、社會(huì)乃至人民群眾的記憶宮殿，又要成為人民群眾獲取信息和知識(shí)的重要場(chǎng)所，真正做到為人民服務(wù)。endprint

檔案治理以提高檔案治理效率，實(shí)現(xiàn)公平正義為根本價(jià)值目標(biāo)，在增強(qiáng)檔案社會(huì)責(zé)任感和切實(shí)服務(wù)社會(huì)、公民方面發(fā)揮好應(yīng)有的作用，可以為國家治理現(xiàn)代化提供有力的支撐。

3.2 檔案治理注重多元化和法治化。這是實(shí)現(xiàn)檔案治理的現(xiàn)實(shí)切入點(diǎn)。檔案治理的基本依據(jù)和規(guī)則是規(guī)范檔案事業(yè)發(fā)展的各項(xiàng)制度，包括法律制度。檔案治理重在健全檔案法律制度和檔案工作制度及其運(yùn)行機(jī)制，有效運(yùn)用法治化思維和方式，加強(qiáng)檔案立法能力、依法行政能力、公正司法能力和有效監(jiān)督能力建設(shè)，推進(jìn)檔案治理方式的法治化轉(zhuǎn)型，進(jìn)而全面提升檔案治理的水平。與傳統(tǒng)的管理方式相比，檔案治理的目標(biāo)不僅僅是停留在消除矛盾和解決問題的層次，而且是要以更加積極主動(dòng)的姿態(tài)開創(chuàng)檔案事業(yè)變革的新格局、建立符合時(shí)代發(fā)展要求的檔案事業(yè)管理運(yùn)行的新秩序。

4 實(shí)現(xiàn)檔案治理的現(xiàn)實(shí)路徑選擇

提升檔案治理能力，實(shí)現(xiàn)檔案治理目標(biāo)，有賴于選擇有效實(shí)現(xiàn)檔案治理的現(xiàn)實(shí)路徑。檔案治理不同于一元化的管理，它涉及管理的多元主體、多個(gè)層級(jí)、多項(xiàng)環(huán)節(jié)、多種因素。多元主體包含檔案管理部門、社會(huì)組織、企業(yè)、公民等；多個(gè)層級(jí)包括各級(jí)政府、國家檔案行政管理部門、地方各級(jí)檔案行政管理部門等；多項(xiàng)環(huán)節(jié)包括計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等；多種因素包括檔案規(guī)劃、檔案管理、經(jīng)費(fèi)籌措、人員使用等。總之，檔案治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其關(guān)鍵是由誰來治理，治理的對(duì)象是誰，或者說，是參與治理的多元主體之間權(quán)力和責(zé)任界限的界定，以及治理什么、如何治理、治理到什么程度的問題。

首先，檔案治理的本質(zhì)是檔案治理主體間權(quán)責(zé)關(guān)系的調(diào)整。除了檔案行政管理部門之外，還有其他主體要參與到檔案治理中來，這就意味著檔案行政管理部門必須分權(quán)。檔案治理中的分權(quán)包括：高級(jí)檔案行政管理部門向低級(jí)檔案行政管理部門和檔案館的分權(quán)；檔案行政管理部門向社會(huì)組織、公民和市場(chǎng)的分權(quán)。前者的分權(quán)以明確各級(jí)檔案局、館職能和轉(zhuǎn)變行政管理職能為主要形式；后者的分權(quán)以權(quán)力的轉(zhuǎn)移為主要形式。在我國，檔案治理的分權(quán)以后者為主。概而言之，檔案治理的分權(quán)指的是檔案行政管理部門將權(quán)力適當(dāng)?shù)胤纸o參與共同治理的多元主體，即向檔案館、社會(huì)組織、公民和市場(chǎng)轉(zhuǎn)移權(quán)力，這也意味著檔案行政管理體制的轉(zhuǎn)變。（1）檔案行政管理部門與檔案館政事分開，解決檔案局館合一存在的權(quán)責(zé)不清問題，重新對(duì)檔案局館的權(quán)責(zé)進(jìn)行清晰的界定。檔案行政管理部門要依法行政，明確自身的行政權(quán)力和行政責(zé)任。檔案館作為事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具有一定的自主性，能夠根據(jù)實(shí)際情況對(duì)業(yè)務(wù)工作作出靈活的調(diào)整和安排，彰顯自身業(yè)務(wù)工作的自主性、專業(yè)性和服務(wù)工作的社會(huì)化。（2）檔案行政管理部門向各類社會(huì)組織轉(zhuǎn)移權(quán)力，可以有效彌補(bǔ)檔案行政管理部門人員和經(jīng)費(fèi)不足與管理幅度過大等方面存在的突出矛盾?！兑庖姟返谝徊糠值谖鍡l提出，要規(guī)范并支持社會(huì)力量參與檔案事務(wù)。提倡社會(huì)力量發(fā)展檔案事業(yè)，根據(jù)不同情況制定相關(guān)政策，采取切實(shí)有效的措施鼓勵(lì)社會(huì)各方面的力量去承擔(dān)檔案機(jī)構(gòu)無力管理的檔案事務(wù)。主要包含3個(gè)方面的內(nèi)容：一是“充分發(fā)揮協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社會(huì)組織的作用”；二是“引入競(jìng)爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”；三是“支持檔案中介機(jī)構(gòu)、專業(yè)機(jī)構(gòu)等參與檔案事務(wù)，并制定相應(yīng)的制度對(duì)其進(jìn)行規(guī)范”。[4]（3）檔案部門向市場(chǎng)放權(quán)。例如，檔案數(shù)字化加工、檔案寄存等就是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的引入，效果顯著。

其次，檔案治理主體由單一轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?，并不意味著檔案行政管理部門權(quán)力的弱化。在檔案治理中，檔案行政管理部門仍占主導(dǎo)地位，它一方面需要分權(quán)，另一方面又需要制定相應(yīng)的制度并實(shí)施有效的監(jiān)管。目前，檔案行政管理部門需要協(xié)調(diào)并制定多元治理主體的行為準(zhǔn)則，解決當(dāng)前治理中存在的各種問題。中央政府和國家檔案局應(yīng)加快統(tǒng)籌檔案事業(yè)發(fā)展和改革的步伐，站在全國檔案治理的高度，前瞻性地制定檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)、行政規(guī)章和方針政策等，做好檔案行政執(zhí)法檢查、全國檔案業(yè)務(wù)工作的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。省級(jí)檔案局應(yīng)促進(jìn)省域內(nèi)檔案事務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)檔案信息資源開發(fā)和共享，積極統(tǒng)籌推進(jìn)檔案業(yè)務(wù)區(qū)域協(xié)作，提高檔案的社會(huì)化服務(wù)水平。同時(shí)，要清晰界定檔案行政管理部門和檔案館室的權(quán)責(zé)，加大檔案行政管理部門統(tǒng)籌檔案事業(yè)發(fā)展的決策權(quán)力和協(xié)調(diào)能力，實(shí)現(xiàn)檔案工作組織、編制、職能、工作程序的制度化和社會(huì)檔案管理與檔案公共服務(wù)的有序化和高效化。具體來講，檔案治理的現(xiàn)實(shí)路徑主要有以下四個(gè)方面。

4.1檔案治理應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)功能為核心。主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是檔案治理應(yīng)注重檔案公共政策制定能力的提升。檔案行政管理部門應(yīng)以三個(gè)體系建設(shè)為目標(biāo)，注重涉及全社會(huì)各種利益關(guān)系的檔案法律法規(guī)規(guī)章的起草、報(bào)送工作，做好國家檔案事業(yè)發(fā)展、變革與服務(wù)民生工作相銜接的各種政策的頂層設(shè)計(jì)。二是檔案館公共服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)。檔案館應(yīng)以檔案工作為立足點(diǎn)，引入社會(huì)和市場(chǎng)的力量，形成以檔案館為主導(dǎo)，多主體參與檔案信息資源開發(fā)利用，不斷滿足人民群眾需求，最大限度實(shí)現(xiàn)檔案價(jià)值的開放服務(wù)新格局。

4.2 檔案治理應(yīng)以合作治理為主要方式?；仡櫲祟惿鐣?huì)治理的歷程，依據(jù)權(quán)力的治理是一種封閉性的治理，而依法治理則是走向開放的治理，但它依然具有一定的局限性。因?yàn)樗鼉H僅是在對(duì)治理的單一主體——檔案行政管理部門職權(quán)和職責(zé)作出明確界定的條件下展開的，而這種界定決定了其開放性的不足。檔案治理應(yīng)以法治建設(shè)為根基，堅(jiān)持檔案治理的開放性原則，因此，合作治理是其必然的發(fā)展方向。合作治理是開放性的治理方式，雖然政府機(jī)關(guān)在治理的過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但是參與治理的各個(gè)治理主體都可以平等地在治理過程中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而使治理的過程處于與整個(gè)社會(huì)的互動(dòng)之中，能夠把一切對(duì)治理有益的因素吸納到治理過程中來，有助于提高效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義[5]。因此，檔案治理應(yīng)以合作治理為主要方式，建立檔案工作的社會(huì)協(xié)作機(jī)制，支持并規(guī)范社會(huì)力量參與檔案事務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)檔案事務(wù)管理的全覆蓋。

政府主導(dǎo)。檔案行政管理部門是檔案事業(yè)管理的行政主體，在檔案治理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。適應(yīng)檔案事業(yè)發(fā)展的新常態(tài)，檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)變傳統(tǒng)的行政管理為依法治理，厘清檔案行政管理部門的行政權(quán)力清單和公共服務(wù)責(zé)任清單，保證權(quán)責(zé)清晰。例如，福建省檔案局進(jìn)行了權(quán)力清單的清理及明確，共保留5項(xiàng)行政權(quán)力、6項(xiàng)公共服務(wù)，其內(nèi)容涵蓋行政處罰、行政監(jiān)督等方面[6]。endprint