淺析國際法視野下核能風(fēng)險(xiǎn)的全球治理

一、國際法視野下核能風(fēng)險(xiǎn)全球治理存在的缺陷

首先，與核能安全方面有關(guān)的國際公約僅僅是為締約國服務(wù)的，但是在編制具有束縛力核能安全規(guī)范方面存在較大的缺陷，相關(guān)義務(wù)與責(zé)任的履行上缺乏清晰性。例如上世紀(jì)80年代中期出臺(tái)的《核事故或輻射緊急情況援助公約》與《及早通報(bào)核事故公約》內(nèi)涵蓋的實(shí)質(zhì)性條款數(shù)目少于10，并且條款內(nèi)容與規(guī)則宣布上存在較大的相似性。后期頒發(fā)的國際條約局部做了改動(dòng)，但是條約的實(shí)質(zhì)內(nèi)容體現(xiàn)的是框架式規(guī)則與責(zé)任。例如《核安全公約》序言中第8條做出明確規(guī)定，即肯定該公約僅規(guī)定應(yīng)用核設(shè)施的安全基本規(guī)則，但其在安全規(guī)則設(shè)置上缺乏翔實(shí)性?！斗θ剂瞎芾戆踩头派湫詮U物管理安全聯(lián)合公約》盡管在內(nèi)容規(guī)范編制環(huán)節(jié)上體現(xiàn)出充實(shí)性特征，但是其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵上依然擺脫不了框架性的規(guī)則與責(zé)任束博。

其次，監(jiān)管體制推行與實(shí)施環(huán)節(jié)上存在較大的缺陷，具體體現(xiàn)在強(qiáng)制性色彩的缺失，在具體監(jiān)管時(shí)，國際公約與國際原子能機(jī)構(gòu)均力不從心。對(duì)《核安全公約》與《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》的本質(zhì)進(jìn)行深度剖析，其屬于激勵(lì)性公約。原子能機(jī)構(gòu)對(duì)上述兩大公約有強(qiáng)烈的依賴性，在其規(guī)范下締約國上交國家報(bào)告，國際同行對(duì)報(bào)告的合格性與規(guī)范性進(jìn)行點(diǎn)評(píng)與審核，這使國際原子能機(jī)構(gòu)能夠確保核能產(chǎn)業(yè)安全運(yùn)行。

再次，關(guān)于核能風(fēng)險(xiǎn)的全球化防治與管理上，國際社會(huì)在建設(shè)協(xié)作防治與效益協(xié)調(diào)體制方面存在較大的難度。核能風(fēng)險(xiǎn)的有效防治與管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要諸多國家的協(xié)同努力，利益分配的均衡性是其有效治理行為方式形成的內(nèi)在動(dòng)力。比如大批量應(yīng)用核能的國家應(yīng)該及時(shí)與受核污染干擾的臨近國家進(jìn)行核能風(fēng)險(xiǎn)的信息溝通工作，在匯報(bào)風(fēng)險(xiǎn)資訊環(huán)節(jié)上應(yīng)該體現(xiàn)出時(shí)效性，同時(shí)針對(duì)核能風(fēng)險(xiǎn)危害性預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)以及防治措施選擇與推行方面進(jìn)行商議協(xié)調(diào)。要確保協(xié)調(diào)的順暢性，以及合作的密切性，需要核能利用大國在開發(fā)核資源環(huán)節(jié)上秉持嚴(yán)謹(jǐn)性與科學(xué)性，采取有效防治對(duì)策最大限度降低跨境核事故風(fēng)險(xiǎn)。但上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍然存在較大難度，這主要是因?yàn)楫?dāng)下國際社會(huì)并沒有建設(shè)翔實(shí)性與確切性的、帶有管束功能的、且與國際協(xié)調(diào)合作環(huán)節(jié)相關(guān)的權(quán)利責(zé)任與有關(guān)體制。比如說，為最大限度地降低跨境危害或脅迫程度，對(duì)于具有很大風(fēng)險(xiǎn)事故率的核設(shè)施或者已經(jīng)出現(xiàn)的核事故，《及早通報(bào)核事故公約》僅僅是要求締約國按照相關(guān)核事故的產(chǎn)生原因以及危害范疇上交情報(bào)資料，但在責(zé)任與義務(wù)設(shè)置上模棱兩可，這給實(shí)際操作帶來較大難度。

最后，國際上71個(gè)政府間組織與非政府組織受邀扮演著觀察員的角色參與原子能機(jī)構(gòu)會(huì)議，但其實(shí)效性并沒有充分發(fā)揮出來，具體體現(xiàn)在現(xiàn)階段核能風(fēng)險(xiǎn)治理進(jìn)程以及決策權(quán)多數(shù)掌握在與主權(quán)國家有關(guān)的職能機(jī)構(gòu)。

二、核能風(fēng)險(xiǎn)全球治理的國際法的基本框架

1.負(fù)責(zé)任主權(quán)原則

這一原則可以被視為全球化核能風(fēng)險(xiǎn)治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，權(quán)利與職責(zé)的有機(jī)整合將為核能風(fēng)險(xiǎn)治理工作指明方向，同時(shí)也對(duì)治理體系涵蓋的主要內(nèi)容作出相關(guān)規(guī)定。例如，本世紀(jì)初期制定的《保護(hù)的責(zé)任》指出，主權(quán)的提出彰顯了責(zé)任的多重型與重大型，一是要尊重他國的主權(quán)，二是尊重本國內(nèi)部全體人員的尊嚴(yán)和基本權(quán)利。例如在對(duì)拉努湖案件審理過程中，仲裁庭認(rèn)為，造成核能風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的國家有責(zé)任考慮是否與受干擾國家進(jìn)行誠摯的談判工作。國際法委員會(huì)第二任特別報(bào)告員巴爾沃薩主觀認(rèn)為，對(duì)危險(xiǎn)系數(shù)較高的核能活動(dòng)的管治國家應(yīng)該對(duì)可能受活動(dòng)影響的國家事先作出通告，若得到相關(guān)國家的一致性認(rèn)可，管治活動(dòng)的順利進(jìn)行就有了基礎(chǔ)性保障。

2.規(guī)范現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)的國際法原則

在某一國境內(nèi)開展或受到來自國際社會(huì)許可的核能開發(fā)利用等多樣化風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)可以被視為某一國家特有的權(quán)利，但是在絕對(duì)性領(lǐng)土主權(quán)的概念下，核能利用大國不能出現(xiàn)損害別國社會(huì)發(fā)展效益的行為方式。參照新時(shí)期下國際法提出的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，各國在其領(lǐng)土范圍內(nèi)依據(jù)主權(quán)開展或被允許開展多樣化核能風(fēng)險(xiǎn)活動(dòng)之前務(wù)必受到一個(gè)基礎(chǔ)型時(shí)限定規(guī)則的管束，也就是在權(quán)利實(shí)施過程中需要維護(hù)他國利益的完整性。日本福島核泄漏事故發(fā)生以后，諸多亞洲國家表示，對(duì)于核電站場(chǎng)地選擇環(huán)節(jié)將給予高度重視，同時(shí)強(qiáng)化核設(shè)施運(yùn)行安全的管理力度。

三、健全核能風(fēng)險(xiǎn)全球治理的新型體制

1.強(qiáng)化核能風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)

建設(shè)核能風(fēng)險(xiǎn)全球治理新型體制，其基礎(chǔ)是樹立與強(qiáng)化核能風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)?；仡櫄v史，全球化核能風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)逐級(jí)提升的進(jìn)程同時(shí)也是核安全議題的“重建”過程。核能風(fēng)險(xiǎn)最早為歐美等發(fā)達(dá)國家重視。在冷戰(zhàn)時(shí)期，少數(shù)國家僅僅意識(shí)到核能風(fēng)險(xiǎn)與自身安全相關(guān)聯(lián)，更多的國家只在發(fā)展民用核能過程中參照國際條約、國際原子能機(jī)構(gòu)規(guī)約踐行有關(guān)國際責(zé)任與義務(wù)。直到冷戰(zhàn)結(jié)束，核能風(fēng)險(xiǎn)全球治理新型體制都未得到健全和改善。9·11恐怖襲擊事件后，世界眾多國家才認(rèn)識(shí)到核安保的意義。時(shí)至今日，聯(lián)合國安理會(huì)與核能風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的決議均是在“9·11”之后得以審批的。自2010年起到現(xiàn)階段舉辦的三次核安全峰會(huì)均得到了擁有眾多核材料或把持核材料生產(chǎn)能力國家的擁戴，此外50多個(gè)國家的政府首腦出席峰會(huì)再一次印證了各國核安全意識(shí)提升的事實(shí)。

9·11事件之后，防范核恐怖主義演變成為治理核能風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容，在核恐怖主義不存在合法性觀念上，所有國家達(dá)成了共識(shí)，并從道德上支持國際社會(huì)治理核能風(fēng)險(xiǎn)的行動(dòng)方式。

總之，核能風(fēng)險(xiǎn)治理意識(shí)的提升等同于核安全議題的合法性獲得國際社會(huì)的肯定，這在強(qiáng)化核能風(fēng)險(xiǎn)治理效果方面發(fā)揮了重要作用。

2.完善核安全全球治理的體制建設(shè)

核安全全球治理的體制建設(shè)可以細(xì)化為以下幾方面：組建專門機(jī)構(gòu)，編制法律效力較低、不具有權(quán)威性但各國需遵循的規(guī)范，實(shí)施具有管束作用的國際原則或國際法等。

成立國際原子能機(jī)構(gòu)的初衷是為了推動(dòng)世界各國主動(dòng)發(fā)展民用核能的進(jìn)程。自《不擴(kuò)散核武器條約》通過評(píng)審以后，國際原子能機(jī)構(gòu)演變成為條約的執(zhí)行者，其主要職責(zé)在于監(jiān)管核能開發(fā)利用的規(guī)范性。有業(yè)內(nèi)人士預(yù)見，后續(xù)的幾年中，在增強(qiáng)核安全保障環(huán)節(jié)上，國際原子能機(jī)構(gòu)將會(huì)不斷增強(qiáng)力度。在長達(dá)半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展進(jìn)程中，國際社會(huì)構(gòu)建的核安保條約體制將會(huì)獲得更大的發(fā)展空間。《不擴(kuò)散核武器條約》將會(huì)成為國際條約體系的中心；《核材料實(shí)物保護(hù)公約》對(duì)核能風(fēng)險(xiǎn)的整治制定了確切標(biāo)準(zhǔn)，并且經(jīng)過整改后其應(yīng)用范疇將會(huì)不斷拓展；《制止核恐怖主義行為國際公約》的編制與推行確定了核事故風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的對(duì)象，即為非國家行為體。國際原子能機(jī)構(gòu)編制的有關(guān)核能風(fēng)險(xiǎn)的多樣化規(guī)則，在強(qiáng)化核安全保障方面發(fā)揮了巨大作用。核安全全球性治理體制的構(gòu)建，是對(duì)核能風(fēng)險(xiǎn)治理體制的完善與補(bǔ)充，尤其是國際條約體現(xiàn)出的合法性與權(quán)威性，使各個(gè)成員國在發(fā)展核事業(yè)中得到遵守和執(zhí)行。

此外，建設(shè)和健全核能風(fēng)險(xiǎn)治理體制，也需要國際社會(huì)范疇內(nèi)其他體制條規(guī)的協(xié)同，尤其是聯(lián)合國安理會(huì)決議。對(duì)于那些執(zhí)意發(fā)展核武器的國家，核能風(fēng)險(xiǎn)治理體制的構(gòu)建與實(shí)施發(fā)揮的作用不夠顯著，制裁恐怖組織、違法分子時(shí)更是力不從心。一個(gè)國家要想發(fā)展核武器，一個(gè)恐怖組織或違法分子要進(jìn)行核拓展乃至發(fā)動(dòng)核恐怖襲擊，其必須借助相關(guān)渠道與方式取得核材料、核設(shè)備與核技術(shù)，核能風(fēng)險(xiǎn)治理體制的宗旨就是從根源或起始端上削弱上述不法意圖和努力。此外核能風(fēng)險(xiǎn)治理體制的推行，還強(qiáng)化了各締約國在核擴(kuò)散、核恐怖環(huán)節(jié)上的協(xié)同性，進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)核能分險(xiǎn)治理的成效。

3.在強(qiáng)化國際合作關(guān)系上，相關(guān)安全機(jī)制體現(xiàn)出優(yōu)越性

核安全全球治理體制的建設(shè)與推行并不是對(duì)世界上所有國家的核能開發(fā)與利用進(jìn)行管治，但是從微觀視域分析，在協(xié)助核安全全球化管治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上，這一體制的建設(shè)發(fā)揮著關(guān)鍵性的輔助功效。我們可以從以下三方面著手分析。

一是其涵蓋了核物項(xiàng)出口管控的多邊型體制，最具代表的為桑戈委員會(huì)與核供應(yīng)國集團(tuán)。上述兩類多邊機(jī)制的實(shí)施，最大的優(yōu)勢(shì)在于從不同的維度上匯聚了大部分擁有核材料、核技術(shù)、核設(shè)備出口能力的國家。同時(shí)這兩項(xiàng)體制的轉(zhuǎn)換規(guī)則與“啟動(dòng)模式”伴隨著國際模式與核能技術(shù)的變更而不斷作出調(diào)整，最大限度地降低了核物項(xiàng)外流的概率。

二是八國集團(tuán)共同構(gòu)建了杜絕大范圍殺傷性武器與材質(zhì)拓展的全球性合作關(guān)系。例如美國提交了打擊核恐怖主義與擴(kuò)散安全等議案。從宏觀的角度分析，國際條約涵蓋的原則體現(xiàn)出實(shí)效性，也就是說雙邊與多元體制從根源上實(shí)現(xiàn)了增強(qiáng)核安全保障的目標(biāo)，制定了核能風(fēng)險(xiǎn)衍生的應(yīng)急預(yù)案。

三是其他類型的國際合作體制還有情報(bào)分享體制、反核恐怖主義的聯(lián)合演習(xí)與訓(xùn)練體制、阻攔體制等。上述雙邊與多元核安全合作體制的建設(shè)與實(shí)施對(duì)民用核能合作原則上沒有強(qiáng)制作用，但實(shí)際操作中，無核國家或主動(dòng)或被動(dòng)地接受了相關(guān)規(guī)定，其對(duì)民用核能合作關(guān)系的確立也一定程度上發(fā)揮了管束效果，大大降低了核擴(kuò)散與核恐怖事件的出現(xiàn)率。

目前，雙邊與多元合作的合規(guī)性與權(quán)威性盡管與國際條約和國際體制不能同日而語，但已經(jīng)被諸多成員國肯定，其在核能風(fēng)險(xiǎn)全球化治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上作出的貢獻(xiàn)是不容小覷的。對(duì)核能風(fēng)險(xiǎn)的有效治理，也為推動(dòng)核能技術(shù)在世界諸多國家得以推廣應(yīng)用注入活力。

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